Brief regering : Voortgang pilotprogramma veranderopgave inburgering

Nr. 362
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2022

Met deze brief informeer ik u over de afronding en resultaten van het Pilotprogramma
Veranderopgave Inburgering (VOI).

Het Pilotprogramma is opgezet om bij het inrichten van het nieuwe inburgeringsstelsel
zoveel als mogelijk aan te sluiten op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Het programma
had een tweeledige doelstelling: enerzijds het opdoen van lessen voor de verdere inrichting
van een adaptief inburgeringsstelsel en anderzijds het voorbereiden van gemeenten
op de implementatie van de nieuwe wet door het breed delen van de resultaten.

Deze brief is opgezet langs de lijnen van de belangrijkste inzichten die de pilots
en de evaluatieonderzoeken naar bestaande werkwijzen hebben opgeleverd. Daarbij beschrijf
ik wat die inzichten zijn en hoe deze hun weg vinden in het nieuwe inburgeringsstelsel.

Op 1 januari jl. is de Wet inburgering 2021 (Wi2021) in werking getreden. Deze datum
markeerde tevens de afronding van een periode van tweeënhalf jaar waarin 97 gemeenten
hard gewerkt hebben aan 39 pilots en er tien onderzoeken zijn uitgevoerd naar bestaande
gemeentelijke werkwijzen. De resultaten van de 39 pilots zijn onderzocht langs de
lijn van zes pilotthema’s aan de hand van een procesevaluatie, die uitgevoerd is door
vijf verschillende onderzoeksbureaus. De eindrapporten zijn in 2021 gepubliceerd.
Verder is er een syntheseonderzoek uitgevoerd naar de belangrijkste inzichten uit
alle verzamelde informatie.1

Hieronder vindt u de zes pilotthema’s op een rij:

1. Brede intake en Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP)2

2. (Kwetsbare groepen in) Duale trajecten3

3. De Zelfredzaamheidsroute (Z-route)4

4. De B1-Route: van A2 naar B15

5. Vrouwelijke nareizigers en gezinsmigranten6

6. Financieel ontzorgen7.

Graag neem ik u mee in de belangrijkste bevindingen en aandachtspunten uit de gepubliceerde
eindrapporten en het syntheserapport. Daarbij zal ik tevens aandacht schenken aan
de betekenis voor het (inburgerings-)beleid.

Gevolgen uitbraak COVID-19 voor de pilots

Ondanks de impact van COVID-19 hebben alle pilots de eindstreep gehaald. Door de getroffen
maatregelen om verdere verspreiding van het virus te beperken konden de gemeenten
helaas niet alle activiteiten volgens plan uitvoeren. De verkregen inzichten en resultaten
moeten dan ook in dit licht bezien worden.

Toch is er ook een positief gevolg geweest, zoals nieuwe inzichten rond bijvoorbeeld
NT2-onderwijs op afstand. Er zijn pilotgemeenten die voordelen zien van een hybride
aanpak, waarbij sprake is van een combinatie van online en fysieke lessen, omdat het
onder andere reistijd voor de deelnemers bespaart. Dit geldt vooral voor deelnemers
die gemotiveerd zijn en over voldoende (digitale) basisvaardigheden beschikken om
online onderwijs te kunnen volgen. Deelnemers en professionals geven over het algemeen
de voorkeur aan klassikale lessen. Deelnemers aan diverse pilots denken zelf minder
geleerd te hebben van de online lessen.

Tijdige start inburgeringsactiviteiten en de brede intake/PIP

Het onderzoek naar dit pilotthema geeft aan dat de meeste gemeenten vroeg starten
met het leggen van contact met de asielstatushouder (al op het azc). Een azc in de
buurt vergroot de kans op de start van inburgeringsactiviteiten zoals de brede intake
op het azc. De warme overdracht in de vorm van een driegesprek (met de inburgeraar,
klantmanager van de gemeente de klantregisseur van het azc) vindt niet altijd plaats.
De afstand tussen gemeente en azc vormt een belangrijk knelpunt voor het uitvoeren
van de warme overdracht. Een tijdige start van de inburgering, zeker als de periode
tussen koppeling en huisvesting langer duurt, is belangrijk. Voorkomen moet worden
dat inburgering vertraging oploopt of stil komt te liggen.

Ik roep gemeenten op om, zoveel als praktisch mogelijk is, al in afwachting van huisvesting
te starten met inburgeringsactiviteiten in het azc. Hierbij moet gedacht worden aan
het leggen van contact en verdere voorbereidingen op het inburgeringstraject, zoals
de uitvoering van de brede intake en het opstellen van het PIP. Hiervoor is goede
afstemming tussen COA en gemeenten nodig en in het verlengde een goede overdracht
van informatie van het COA naar de gemeente. Ik heb hiervoor recent, in samenwerking
met gemeenten en COA, een handreiking opgesteld: de handreiking «warme overdracht».8

Verder zijn er inzichten opgedaan over het bepalen van de startposities en leerbaarheid.
Deze werden tijdens de pilots met name op basis van gesprekken bepaald. Hiermee kunnen
volgens de uitvoerders redelijk goed de startposities ingevuld worden. Gemeenten werken
met gespreksleidraden waarin zij per onderwerp diverse hulpvragen hebben opgenomen.
Gemeenten geven aan dat zij het vaststellen van de leerbaarheid een grote uitdaging
vinden.9

Daarnaast komt naar voren uit de pilots dat er flinke verschillen zijn tussen de pilotgemeenten
in de doorlooptijden en het aantal gesprekken die met de inburgeraar worden gevoerd
tijdens de brede intake. Desalniettemin geven de gemeenten aan dat het mogelijk haalbaar
is om het PIP binnen tien weken vast te stellen. Hieruit maak ik op dat de in wet-
en regelgeving opgenomen termijn realistisch en haalbaar is.

Voorts hebben gemeenten geëxperimenteerd met het opstellen van het PIP. Uit het onderzoek
komt naar voren dat gemeenten worstelen met de mate van gedetailleerdheid en bijstellingsmogelijkheden
van het PIP in relatie tot de eisen die worden gesteld aan een beschikking. De communicatie
met de inburgeraar over de afspraken in het PIP vormt een uitdaging. Gemeenten maken
hiervoor gebruik van eigen taalondersteuners en tolken.10

Grote meerwaarde én uitdagingen praktijkgerichte taalles

Eén van de rode draden uit zowel het synthese onderzoek, als de onderzoeken naar de
pilots Duale trajecten, de Z-route en de B1-route is de grote meerwaarde van het verbinden
van taal met de praktijk. Dat gebeurde in de pilots door het geven van praktijkgerichte
taallessen enerzijds, en anderzijds door het taaltraject te combineren met stage,
werk of andere vormen van participatie. Uit de onderzoeken komt naar voren dat deze
combinatie bijdraagt aan het verbeteren van de taalbeheersing en het ontwikkelen van
werknemersvaardigheden. Bij de pilots Duale trajecten is ook het belang van de regierol
van gemeenten terug te zien: de beleidsvrijheid om een traject te organiseren in nauwe
samenwerking met lokale werkgevers en taalaanbieders, in samenhang met andere onderdelen
van het sociaal domein en aangepast aan de individuele behoefte van de inburgeringsplichtige.
Dit onderstreept de keuze om deze regierol voor gemeenten stevig te verankeren in
de Wi2021.

De uitdagingen bij de organisatie van duale trajecten

Het onderzoek naar de pilots Duale trajecten, Z-route en het syntheseonderzoek laat
echter ook zien dat het een uitdaging blijft om de taal- en participatieonderdelen
daadwerkelijk te integreren en niet alleen parallel uit te voeren. In het onderzoek
naar de B1-route pilots wordt daarnaast ook bevonden dat niet alle participatieactiviteiten
bijdragen aan het leren van de taal. Als de aangeboden participatieactiviteit plaatsvindt
in een niet-taalrijke context, dan heeft dit negatieve effecten op de taalontwikkeling.
Het organiseren van geïntegreerde trajecten vergt samenwerking met publieke en/of
private partijen om de benodigde werkplekken te realiseren. Dat bleek een grote uitdaging
tijdens de pilots. Deze bevindingen zijn in niet nieuw, maar vormen eens te meer de
bevestiging dat dit belangrijke aspecten zijn om rekening mee te houden.

De B1-route pilots en het verhoogde taalniveau

Zes pilots hebben specifiek gefocust op het verhogen van het taalniveau van pilotdeelnemers
van A2 naar B1, het nagestreefde taalniveau in de Wi2021. De pilots van A2 naar B1
hebben veel hinder ondervonden van de coronamaatregelen en de beperkingen die dat
met zich meebracht voor het geven van fysieke lessen. Ik ben dan ook voorzichtig met
het verbinden van conclusies aan het feit dat uiteindelijk maar 7% (percentages tussen
de pilotgemeenten varieerden van 0% tot 14%) van de gestarte deelnemers alle taalonderdelen
op B1 heeft behaald. Overigens hadden beduidend meer deelnemers wel tenminste één
onderdeel op niveau B1 gehaald. Het monitoren van het hogere taalniveau zal een aandachtspunt
zijn in het bredere kader van monitoring en evaluatie van het stelsel.

Behoefte aan persoonlijke begeleiding en maatwerk

Uit de pilots Duale trajecten en de Z-route pilots blijkt de grote begeleidingsbehoefte
van veel deelnemers. Deze is groot omdat zij op meerdere leefgebieden tegen problemen
aanlopen. Intensieve individuele begeleiding, het liefst met een vast aanspreekpunt,
wordt gezien als een belangrijke succesfactor door de pilotgemeenten. Het hielp de
begeleiders ook om de behoeften en interesses van deelnemers goed in beeld te krijgen
en daar zo nodig de begeleiding of het programma op aan te passen. Daarmee zijn de
begeleiders een belangrijk instrument geweest om maatwerk te realiseren.

Het syntheseonderzoek onderstreept dat pilotgemeenten meerwaarde zien in het bieden
van maatwerk. Dit kwam bijvoorbeeld terug bij de pilots rond vrouwelijke nareizigers
en gezinsmigranten. Ook uit het onderzoek naar de pilots brede intake komt naar voren
dat de pilotgemeenten bij de inrichting daarvan (als het bijvoorbeeld gaat om hoe
de gesprekken plaatsvinden, welke thema’s wanneer aan de orde komen en welke partijen
betrokken worden) zoveel mogelijk aansluiting zoeken bij de behoeften en mogelijkheden
van de inburgeraar.

Vrouwelijke inburgeringsplichtigen op weg naar participatie

Uit het eindrapport naar de pilots vrouwelijke nareizigers en gezinsmigranten, komt
duidelijk naar voren dat dit een groep inburgeringsplichtigen is die niet makkelijk
bereikt wordt en daardoor vaak buiten beeld is van gemeenten, zoals ook geconstateerd
in de motie van het lid Becker.11 Bij de Wi2021 is er de hoop dat zij beter in beeld komen doordat de gemeente alle
inburgeringsplichtigen begeleidt (inclusief vrouwelijke nareizigers en gezinsmigranten).
De resultaten van de pilots onderstrepen het belang van deze beleidskeuze.

Uit de pilots blijkt tevens dat alleen het in beeld komen bij gemeenten niet voldoende
is om de (economische) zelfstandigheid van vrouwelijke inburgeringsplichtigen te bevorderen:
er is meer voor nodig omdat de afstand die zij moeten overbruggen tot de arbeidsmarkt
vaak groter is. De onderzoeksresultaten laten zien dat wanneer er actief wordt ingezet
op trajecten die specifiek zijn gericht op het vergroten van het zelfvertrouwen, het
netwerk, de kennispositie en het geloof in eigen kunnen («empowerment») van deze vrouwen,
dit veelal een positief effect heeft op hun zelfstandigheid. Deze extra «tussenstap»
hebben vrouwelijke inburgeringsplichtigen vaak nodig op weg richting (arbeids-)participatie.
Het is nu aan gemeenten om de uitkomsten van de pilots ten aanzien van deze specifieke
groep inburgeringsplichtigen een plek te gaan geven in het gemeentelijke beleid. Het
ligt voor de hand om de ontwikkeling hiervan goed te blijven volgen en bij de voorziene
(tussen)evaluatie van het nieuwe stelsel extra aandacht te geven aan deze specifieke
doelgroep.

Financieel ontzorgen in de pilotpraktijk

Met ontzorgen wordt beoogd te voorkomen dat inburgeringsplichtige statushouders die
nieuw gevestigd worden in de gemeente in financiële problemen komen doordat belangrijke
rekeningen niet betaald worden. Vanuit de uitkering worden in de eerste zes maanden
de huur, de premie voor de zorgverzekering en de rekeningen voor gas, water en licht
betaald. Daarnaast wordt gewerkt aan het vergroten van de financiële zelfredzaamheid.

In de pilots ontzorgen is geëxperimenteerd met de uitvoering van dit aspect van de
inburgering. De pilots laten enerzijds zien dat ontzorgen de financiële zelfredzaamheid
kan vergroten. Met name de begeleiding die naast het administratief financieel ontzorgen
plaatsvindt lijkt bij te dragen een grotere mate van financiële zelfredzaamheid. Een
juiste mix van groepslessen en individuele begeleiding is hierbij van belang. Anderzijds
laten de onderzoekers zien dat de uitvoering van het financieel ontzorgen niet eenvoudig
is. Naast de uitkering heeft de asielstatushouder veelal recht op huur- en zorgtoeslag.
De aanvraag en de beoordeling van de aanvraag kosten tijd. In deze periode is het
totale inkomen nog instabiel en komt de statushouder dan ook nog vaak middelen te
kort om zowel de rekeningen te betalen als voldoende middelen over te houden om in
de dagelijkse levensbehoeften te kunnen voorzien.

Gemeenten zetten verschillende oplossingen in om deze periode te overbruggen, maar
dit is voor gemeenten nog niet eenvoudig.

Verder beschrijft het onderzoeksrapport dat het financieel ontzorgen goede afstemming
vraagt tussen veel verschillende partijen: binnen diverse gemeentelijke diensten,
tussen gemeenten en regionale uitvoeringspartijen (sociale dienst of kredietbank)
met nutsbedrijven, verzekeraars, woningcorporaties, en ook met de organisaties die
de begeleiding bieden aan de statushouders. Dit vraagt veel tijd en aandacht, en maakt
het financieel ontzorgen ook foutgevoelig. Zowel dubbele afschrijvingen als rekeningen
die niet werden betaald kwamen voor. Ook was het voor betrokkenen soms onduidelijk
wie welke rol had. Waar er fouten ontstonden gaf dit de statushouder (en hun begeleider)
vaak stress.

Naar aanleiding van de uitkomsten van de pilots zijn gesprekken gevoerd met COA, Belastingdienst
en gemeenten om te bewerkstelligen dat de aanvragen van toeslagen soepel kunnen worden
doorlopen en om gemeenten meer handvatten te bieden om de periode dat het inkomen
nog niet stabiel is te overbruggen. De handreiking voor gemeenten over ontzorgen is
inmiddels met deze inzichten aangevuld.12

Randvoorwaarden op orde

Een laatste rode draad in het syntheseonderzoek is het belang van het goed organiseren
van verschillende randvoorwaarden, zoals de communicatie met inburgeringsplichtigen,
kinderopvang en vervoer. Zodat praktische belemmeringen voor deelname aan activiteiten
worden weggenomen. Inburgeringsplichtigen hebben onder andere behoefte aan duidelijke
informatievoorziening waarbij het telt hoe de boodschap wordt gebracht; bijvoorbeeld
door de boodschap te herhalen of in de moedertaal aan te bieden.

Meerwaarde aanpak Pilotprogramma VOI

Het Pilotprogramma VOI heeft veel informatie opgeleverd in de vorm van meer dan zeventien
onderzoeksrapporten. Een flink naslagwerk dat de komende jaren beschikbaar blijft
via de website van Divosa. De informatieoverdracht heeft tijdens de looptijd van het
programma niet alleen plaatsgevonden via rapporten. Zo waren er diverse goedbezochte
(online) bijeenkomsten voor alle geïnteresseerden, worden de inzichten verspreid in
alle arbeidsmarktregio’s door de regiocoördinatoren van Divosa tot in ieder geval
half 2022 en zijn er interviewbundels verschenen met de betrokken gemeenten, opgetekend
bij het begin en einde van hun pilot.

Naast bovenstaande activiteiten kwamen de pilotgemeenten als actief kennisnetwerk
met regelmaat bij elkaar voor leercirkels, georganiseerd door het betrokken projectteam
vanuit SZW. Deze bijeenkomsten waren de voedingsbodem voor een intensieve relatie
tussen SZW en de betrokken pilotgemeenten en onderlinge kennisuitwisseling. Dit heeft
mijn ministerie veel opgeleverd, zoals een gedetailleerd inzicht in de diverse uitvoeringspraktijk
van gemeenten. Daarnaast konden op deze manier de gemeenten die actief waren binnen
de pilots met en van elkaar leren. Deze benaderbare, open wijze van samenwerking wens
ik de komende jaren voort te zetten, mede in het kader van het streven om gezamenlijk
met het veld een lerend en adaptief stelsel neer te zetten. Hiervoor ben ik, samen
met de ketenpartners, stappen aan het zetten om dit goed en robuust in te richten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip