Brief regering : Beleidsreactie op eindevaluatie experiment promotieonderwijs

Nr. 962
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2022

Op basis van het Besluit experiment promotieonderwijs1 (hierna: het besluit) is een eindevaluatie uitgevoerd naar het verloop van dit experiment
en de vraag in hoeverre de doelen van het experiment zijn behaald. Eerder is een tussenevaluatie
uitgevoerd.2 Met deze brief stuur ik u het rapport van de eindevaluatie van het experiment toe3, dat is uitgevoerd door ResearchNed. In deze brief licht ik de conclusies van de
eindevaluatie toe. Vervolgens geef ik mijn reactie op het rapport en ga ik in op mijn
afwegingen en besluit ten aanzien van de toekomst van het experiment. De uitkomsten
van de eindevaluatie vormen de basis voor besluitvorming over een structurele invoering
van het promotieonderwijs.

Het experiment promotieonderwijs is gestart in 2016 en loopt in augustus 2024 af.
Een besluit over het wel of niet verankeren van het experiment in de wet is nu van
belang om als promotiestudent, deelnemende universiteit en overheid te kunnen anticiperen
op de situatie na 2024. Ook vind ik het, gegeven de zorgen die er leven over het experiment
en het verdere verloop ervan, belangrijk dat hier helderheid over komt.

Gelet op de conclusies uit de eindevaluatie, de bezwaren en zorgen van de promovendi
over het experiment en de onzekerheden rondom de rechtspositie van jonge onderzoekers
in het hoger onderwijs acht ik het verankeren van het traject promotiestudenten in
de wet niet opportuun. De evaluatie laat geen overtuigende meerwaarde zien en het
broze draagvlak voor dit experiment weegt zwaar in mijn besluit om het experiment
na afloop ervan in 2024 geen vervolg te geven. Ook past het toevoegen van het promotieonderwijs
als nieuwe categorie promovendi in het stelsel niet bij mijn streven naar meer rust
en ruimte in het wetenschapssysteem en een goede positie voor alle onderzoekers. In
deze brief licht ik mijn afweging nader toe.

Uitkomsten eindevaluatie experiment promotieonderwijs

Het doel van het experiment promotieonderwijs is te onderzoeken of met een nieuw promotietraject
als derde cyclus in het bachelor-mastersysteem het aantal gepromoveerden aan universiteiten
wordt vergroot, de mogelijkheid voor promovendi om eigen onderzoeksvoorstellen in
te dienen en te realiseren toeneemt en de positie van gepromoveerden op de arbeidsmarkt
wordt verbeterd en daarmee de kennissamenleving verder kan worden ontwikkeld.

Bij de eindevaluatie van het experiment is onderzocht of de bovengenoemde doelen daadwerkelijk
gerealiseerd zijn. Ook is in de evaluatie gekeken in hoeverre zich, door het aanbieden
van student-posities naast werknemer-posities, verdringing van werknemerpromovendi
door promotiestudenten heeft voorgedaan en wat de voor- en nadelen van een verschuiving
zijn. In de eindevaluatie is ook onderzocht of een meer gedifferentieerd promotiestelsel
aantrekkelijk is voor zowel buitenlandse als Nederlandse studenten.

Aan het experiment promotieonderwijs nemen twee universiteiten deel te weten de Rijksuniversiteit
Groningen (hierna: RUG) en de Erasmus Universiteit Rotterdam (hierna: EUR). De RUG
heeft toestemming gekregen voor het aantrekken van totaal 1500 promotiestudenten.
Bij de eerste aanvraagronde deed de RUG mee met 850 promotiestudenten. Na het openstellen
van een tweede aanvraagronde op basis van de motie van het lid Van der Molen c.s.4 heeft de RUG het aantal promotiestudenten uitgebreid met 650. Bij de EUR nemen 15 promotiestudenten
deel aan het experiment. Uit de eindevaluatie blijkt dat met name de verschillen in
de rechtspositie tussen soorten promovendi, verschillen in de financiële situatie
en onduidelijkheid over fiscale gevolgen van de verandering in het promotiestelsel
redenen zijn geweest voor andere universiteiten om niet deel te nemen aan het experiment.

Een van de conclusies uit de eindevaluatie is dat het experiment de al ingezette groei
in aantallen promovendi lijkt te versterken, vooral in de sectoren Gezondheid en Natuur.
Promotiestudenten ervaren daarnaast vaker dan werknemerpromovendi keuzevrijheid en
autonomie bij de onderwerpkeuze en de totstandkoming van hun onderzoeksvoorstel. Er
blijken uit de evaluatie geen duidelijke verschillen in voorbereiding op de arbeidsmarkt
tussen verschillende typen promovendi.5 Ruim de helft van ondervraagde gepromoveerden (ongeacht het type) vindt dat zij goed
voorbereid zijn op zowel een carrière binnen als buiten de wetenschap, behalve in
de sectoren vormgeving, kunst, talen en geschiedenis.

Daarnaast constateren de onderzoekers dat hoewel bij de RUG lijkt dat het aantal werknemerpromovendi
daalt op het moment dat de instroom van promotiestudenten toeneemt, op basis van de
gebruikte onderzoeksmethoden, geen causaliteit kan worden aangetoond dat er sprake
is van verdringing omdat de verhoudingen per jaar sterk verschillen. Verder laat de
evaluatie zien dat het gebruiken van het experiment als kostenbesparend instrument
niet behoort tot de hoofdargumenten voor deelname aan het experiment.6 In de eindevaluatie is ook onderzocht of het promotieonderwijs gevolgen heeft gehad
voor de verdeling van de onderwijstaken binnen de universiteit. Werknemerpromovendi
geven onderwijs omdat dit in hun contract staat. Promotiestudenten daarentegen hebben,
door het ontbreken van een arbeidsrechtelijke gezagsverhouding met de universiteit,
geen verplichte onderwijstaken en kunnen zich volledig op hun eigen promotieonderwijstraject
richten. Echter geeft meer dan de helft van de ondervraagde promotiestudenten aan
de behoefte te hebben om onderwijs te verzorgen als een regulier onderdeel van het
promotieonderwijstraject. Uit een vergelijking van het Nederlandse promotiestelsel
met een aantal landen komt naar voren dat de combinatie van een salaris met een beurs
bij promovendi in veel andere landen wel mogelijk is en dat het geven van onderwijs
is de meeste landen verplicht is (weliswaar onder verschillende voorwaarden).

De eindevaluatie beantwoordt niet eenduidig de vraag of het experiment wettelijk verankerd
dan wel direct beëindigd dan wel nog twee jaren gecontinueerd dient te worden. De
onderzoekers zien de uiteindelijke beslissing hierover als politieke keuze maar wijzen
wel op de risico’s om het experiment onder de huidige randvoorwaarden voort te zetten.
Zij geven aan dat er rondom het experiment «kampen» zijn ontstaan met voor- en tegenstanders
en dat de feitelijke uitkomsten niet los kunnen worden gezien van deze context. De
onderzoekers wijzen er in de eindevaluatie wel op dat beëindiging van het traject
mogelijk zou kunnen betekenen dat er promotieplaatsen verloren gaan ten opzichte van
de huidige situatie.

Beleidsreactie op de eindevaluatie

Uit de eindevaluatie blijkt dat de doelen van het experiment overwegend zijn behaald.
Tegelijkertijd komt er geen inhoudelijk overtuigend beeld naar voren over de meerwaarde
van een meer gedifferentieerd stelsel in de vorm van promotieonderwijs. Omdat het
experiment slechts bij één universiteit (RUG) op grotere schaal is uitgevoerd (bij
de EUR is het aandeel promotiestudenten zeer klein), is het lastig om de effecten
van een eventuele invoering van promotieonderwijstraject bij alle Nederlandse universiteiten
te overzien. Het is wel duidelijk gebleken dat de behoefte bij universiteiten om deel
te nemen aan het experiment zeer beperkt is. De verschillen in rechtspositie en financiële
situatie tussen soorten promovendi en onduidelijkheid over fiscale gevolgen van de
verandering in het promotiestelsel, spelen daarbij een belangrijke rol.

Bovendien wijzen de onderzoekers op de risico’s om promotieonderwijs onder de huidige
randvoorwaarden wettelijk mogelijk te maken. Zoals uit de eindevaluatie blijkt zijn
bij het experiment veel opstartproblemen en kinderziektes geweest. Promotiestudenten
hebben zich onvoldoende voorgelicht gevoeld, er was fiscaal en rondom sociale zekerheid
veel verduidelijking en uitwerking nodig, de universiteiten moesten zelf nog veel
uitvinden en leren, begeleiders van promotiestudenten waren zich niet altijd (voldoende)
bewust van de rol van promotiestudenten (bijvoorbeeld rondom het geven van onderwijs),
promotiestudenten voelden zich niet vertegenwoordigd in de medezeggenschap (wegens
hun student-status) en onder meer de ongelijkheid in zaken die de evaluatie duidt
als «kleine kwaliteit» hebben voor gevoel van minder waardering gezorgd bij promotiestudenten.
Hoewel op al deze onderwerpen gedurende het experiment verbeteringen zijn behaald,
heeft het experiment hierdoor aan draagvlak verloren.

De promotiestudenten hebben gedurende het experiment meerdere malen hun gevoel van
ongelijkheid en onderwaardering geuit. Dit kwam ook naar voren uit de tussenevaluatie,
waarop door de RUG verbeteringen zijn getroffen in de communicatie richting hun promotiestudenten
over hun rechten en plichten. De promotiestudenten zijn van mening dat zij grotendeels
hetzelfde werk doen zonder de rechten die werknemers hebben of opbouwen. Hun beurzen
(in tegenstelling tot een salaris) groeien niet mee met de ervaringsjaren en promotiestudenten
ontvangen geen vakantiegeld of dertiende maand. Deze aspecten wegen zwaar voor de
promotiestudenten en ik zie dat het draagvlak voor het promotieonderwijs zeer broos
is. Ik ben het eens met de onderzoekers die aangeven dat de feitelijke uitkomsten
van de evaluatie niet los gezien kunnen worden van deze context.

Het toevoegen van promotieonderwijs aan het stelsel, als een nieuwe categorie7, maakt de groep met minder goede beloning/arbeidsvoorwaarden potentieel groter. Zo
kan de promotiestudent alleen in aanmerking komen voor toeslagen en doorbetaling bij
ziekte, indien de universiteit en het lokale belastingkantoor bereid zijn om een individuele
promotieovereenkomst als fictief dienstverband te behandelen.8 Het is goed dat zowel de RUG als de EUR er voor hebben kunnen zorgen dat de beurzen
van de promotiestudenten die deelnemen aan het experiment fictief worden verloond.

Gelet op de conclusies uit de eindevaluatie, de bezwaren en zorgen van de promovendi
over het experiment en de onzekerheden rondom de rechtspositie van jonge onderzoekers
in het hoger onderwijs acht ik het verankeren van het traject promotiestudenten in
de wet niet opportuun. Het is mijn ambitie om meer rust, ruimte en continuïteit in
het wetenschapssysteem te brengen en talent meer ruimte te geven. Bij die koers past
meer een streven naar uniformiteit en goede randvoorwaarden ten aanzien van de (rechts)positie
van alle promovendi en het promotieonderwijs draagt daar niet overtuigend aan bij.
Ik zet me in voor een goede positie voor onderzoekers met het behoud van het aantal
promotieplaatsen en waar nodig ook meer ruimte. De investeringen van dit kabinet in
(ongebonden) onderzoek bieden kansen om de doelen van het experiment op andere manieren
duurzaam te bereiken. Zo kan ruimte worden gecreëerd voor ongebonden onderzoek, voor
talentvolle onderzoekers en nieuwe promotieplaatsen waar nodig en voor versterking
van de verwevenheid van onderwijs en onderzoek.

Het niet structureel invoeren van promotieonderwijs betekent ook dat ik geen nieuwe
aanvraagronde open zal stellen voor deelname aan het experiment. Hiermee stopt het
experiment per 31 augustus 2024 en komt er in Nederland geen nieuwe categorie «promotiestudenten».
De promotiestudenten die dan nog niet hun onderzoek hebben afgerond, krijgen de mogelijkheid
om hun proefschrift als werknemerpromovendus af te maken.9 Dat betekent dat de deelnemende universiteiten, op grond van het besluit, de nog
niet gepromoveerde promotiestudenten tijdelijk in dienst moeten nemen. Ik vertrouw
er op dat dit in goede banen wordt geleid.

Het onmiddellijk stopzetten van het experiment (geheel of gedeeltelijk), waartoe door
promotiestudenten van de RUG en het Promovendi Netwerk Nederland (PNN) onlangs via
een petitie10 is opgeroepen, is op grond van het besluit11 alleen mogelijk als gedurende de looptijd van het experiment ernstige nadelige gevolgen
voor het onderzoeksklimaat bij een of meer universiteiten ontstaan. Uit de eindevaluatie
blijkt dat er geen sprake is van ernstige nadelige gevolgen voor het onderzoeksklimaat.
Daarom zal het experiment tot eind augustus 2024 worden voortgezet.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf