Brief regering : Reactie op nadere verzoeken Fraude signalering Voorziening

Nr. 1030 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 mei 2022

In mijn brief van 16 mei jl.1 heb ik uw Kamer toegezegd terug te komen op een aantal onderwerpen die verband houden
met de Fraudesignaleringsvoorziening (FSV). Daarnaast deel ik bijgaand de voortgangsrapportage
Herstellen, Verbeteren, Borgen (HVB) met uw Kamer.

A. Aanpak discriminatie, racisme en institutioneel racisme

B. Reactie op bevindingen PwC over het proces «analyse aan de Poort»

C. Inventarisatie lijsten met risicosignalen

A. Aanpak discriminatie, racisme en institutioneel racisme

Allereerst wil ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane,
opnieuw ingaan op een vraag die meermaals terugkomt in de vragen2 van uw Kamer en het maatschappelijk debat; namelijk of een aantal van de bevindingen
en voorbeelden uit de onderzoeken3 van PwC naar FSV en het proces «analyse aan de Poort» duidt op discriminatie, racisme
of institutioneel racisme. Ik heb begrip voor deze vraag gezien de aard en de ernst
van deze bevindingen. Voor alle duidelijkheid wil ik deze bevindingen kort in herinnering
roepen:

In het proces analyse aan de Poort worden aangiften inkomstenbelasting geselecteerd
voor controle op onjuistheden. Zoals PwC in zijn rapport4 schrijft worden de aangiften door query’s (zoekopdrachten) geselecteerd op fiscale risico’s, zoals bedragen die afwijken van contra-informatie, maar volgt daarna een
handmatige doorselectie door een kleine groep analisten. Deze analisten konden de
aangiften aanmerken voor verdere controle. Deze selectie kon tot 2018 tevens tot een
FSV-registratie leiden. In meerdere jaargangen van de «handleiding voor de analisten
aan de Poort» heeft PwC beschrijvingen aangetroffen waarbij frauderisico’s worden
gebaseerd op onder meer nationaliteit en leeftijd. Zoals PwC schrijft heeft zijn de
handleidingen opgesteld door de analisten aan de Poort, maar hebben ze geen formele
status gehad – ze zijn niet voorgelegd aan en goedgekeurd door het management. Het
is niet eenduidig vast te stellen of en welke risicobeschrijvingen daadwerkelijk zijn
toegepast. Op 24 februari jl.5 heb ik deze en elders aangetroffen casussen met uw Kamer gedeeld. Op 16 mei jl.6 heb ik de volledige handleidingen aan de Poort gedeeld.

Discriminatie is een, ook in de fiscaliteit bekend, juridisch begrip met afgebakende
consequenties. Of in een concrete situatie bij de behandeling van een belastingplichtige
sprake is van een verboden onderscheid op basis van nationaliteit, afkomst of religie,
en zo ja, welke consequenties dit dan heeft gehad, moet in beginsel per geval of vergelijkbare
groep van gevallen op basis van de concrete omstandigheden worden beoordeeld en vastgesteld.
Ik kan daar geen algemene uitspraak over doen, ook niet rond het proces «analyse aan
de Poort». Hierbij is onder meer van belang dat volgens PwC niet valt te reconstrueren
in hoeverre de beschrijvingen in de handleidingen en het daderprofiel in de praktijk
zijn toegepast.

Racisme en institutioneel racisme zijn geen juridisch verankerde begrippen in de Nederlandse
wetgeving. Op dit moment worden meerdere definities en interpretaties van beide begrippen
door elkaar gebruikt, zoals het College voor de Rechten van de Mens (het College)
in zijn visienota Institutioneel racisme7 en het Kennisplatform Integratie en Samenleving in zijn literatuuronderzoek8 uitleggen. Dat maakt de discussie nog complexer. Het is daarom belangrijk precies
te zijn in onze eigen formuleringen en tegelijkertijd begrip te hebben voor het feit
dat anderen deze termen anders kunnen interpreteren. Ten slotte is het van belang
dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een adviesaanvraag
ingediend heeft bij het College voor een juridische definitie van het begrip racisme.

Het College schrijft in de visienota dat de term «racisme» vaak synoniem staat voor
een ideologie of theorie die mensen indeelt in «rassen», waarbij wordt uitgegaan van
een superioriteit van de ene raciale groep boven de andere. Van zulke ideologieën
of theorieën neem ik met klem afstand, en ik twijfel er niet aan dat de medewerkers
van de Belastingdienst en Toeslagen dat ook doen. Desgevraagd heb ik 29 maart jl.
in reactie op de laatste PwC-rapporten willen aangeven dat ik passages uit de aangetroffen
«handleiding voor analisten aan de Poort» onacceptabel en discriminatoir vind, maar
hierin geen racisme lees als bedoeld in rassenideologie.

Ik besef dat benadeling of uitsluiting van bevolkingsgroepen verschillende verschijningsvormen
kent. Ook als het niet bewust de bedoeling is om een bevolkingsgroep te benadelen,
kunnen processen en werkwijzen van de Belastingdienst of Toeslagen of een ander onderdeel
van de overheid zo uitwerken dat mensen achtergesteld worden op basis van etnische
afkomst of andere kenmerken, zoals religie, leeftijd en geslacht. Voor de mensen die
hierdoor geraakt worden, maakt dit het uiteraard niet minder pijnlijk. Voor institutioneel racisme geeft het College in zijn visienota de volgende samenvattende omschrijving, die gebaseerd
is op de analyse van het College in hoofdstuk 2: «het gaat bij institutioneel racisme
typisch om ingebakken, structurele mechanismen, procedures, gewoontes of gedragsvormen,
die in veel verschillende verschijningsvormen kunnen voorkomen9 en vaak op indirecte, soms lastig herkenbare wijze een nadeel10 opleveren voor bepaalde groepen mensen op grond van hun afkomst11». Hierbij is een bewuste benadeling, ideologie of racistische opzet niet vereist;
de focus ligt op de uitwerking. Zoals het College aangeeft kan «institutioneel» een
bijklank hebben van «geïnstitutionaliseerd» of «georganiseerd», maar hoeft dit niet
zo te zijn. Het gaat ook minder om opzet of intentie maar meer om gedragingen die
voortkomen uit onbewuste vooroordelen en onwetendheid, wat voor de geraakte mensen
natuurlijk niet minder pijnlijk is. Het begrip «institutioneel racisme» is in dit
opzicht, anders dan de specificatie «institutioneel» wellicht doet vermoeden, een
breder en meeromvattend begrip dan «racisme» in de ideologische betekenis. Zoals ik
de visienota van het College begrijp, wordt hiermee voorkomen dat een te beperkt begrip
van «institutioneel racisme» een praktische belemmering oplevert bij de zeer wenselijke
en noodzakelijke bestrijding ervan.

Zoals gezegd is de definitie van (institutioneel) racisme nog niet volledig uitgekristalliseerd
in het maatschappelijk debat, maar heeft de Minister van BZK een adviesaanvraag gedaan
voor een juridische definitie van racisme bij het College. In afwachting van dat advies
wil ik in deze brief mijn appreciatie van de bevindingen van PwC baseren op de brede
benadering van het College en op de hierboven geciteerde omschrijving van institutioneel
racisme uit diens visienota. Uitgaande van deze brede benadering vind ik dat meerdere
van de bevindingen en voorbeelden die PwC heeft beschreven onder deze omschrijving
van institutioneel racisme vallen. Ik doel daarmee op de passages in de handleidingen
voor analisten aan de Poort waarin zonder enige onderbouwing wordt gesteld dat «nationaliteiten
met een opvallend patroon uitgaven» en giften aan «kerkelijke instellingen alleen
met hoofdletters ingediend door allochtonen» als frauderisico in aanmerking komen.

Toeslagen maakte voor de ontvlechting integraal onderdeel uit van de Belastingdienst.
De vraag over institutioneel racisme is dan ook van toepassing op Toeslagen. Naast
de hierboven voor de Belastingdienst benoemde onderwerpen speelt voor Toeslagen op
drie andere terreinen dezelfde vraag. Toeslagen heeft in het verleden gebruik gemaakt
van nationaliteit als indicator in het risicoclassificatiemodel Toeslagen zonder deugdelijke
grondslag. Daarnaast heeft Toeslagen dubbele nationaliteiten van Nederlandse aanvragers
in het Toeslagen Verstrekkingen Systeem verwerkt en de nationaliteit van de aanvragers
van kinderopvangtoeslag gebruikt in het kader van de bestrijding van georganiseerde
fraude. Voor deze drie overtredingen van de AVG heeft de Autoriteit Persoonsgegevens
eerder een boete opgelegd.

Deze werkwijzen van Toeslagen konden als gevolg hebben dat verschillende groepen burgers
een grotere kans hadden om geselecteerd te worden voor een handmatige beoordeling,
en heeft daarmee geleid tot een onbedoelde ongelijkheid in de behandeling tussen mensen.
Zoals met uw Kamer gedeeld op 21 april jl.12 gold dit onder andere voor Nederlanders met lage inkomens en alleenstaanden, maar
gold dit ook voor mensen met een andere nationaliteit, zonder dat hier een deugdelijke
grondslag voor was. Dit kwalificeert daarmee als een vorm van institutioneel racisme
zoals omschreven door het College.

Risicoselectie in het toezicht blijft tegelijkertijd wel nodig. Door middel van risicoprofielen
kan onderscheid worden gemaakt tussen groepen burgers om te bepalen waar extra toezicht
nodig is. Overheidsorganisaties die gebruik maken van risicoprofielen moeten zich
ervan bewust zijn dat dit onderscheid het risico van discriminatie met zich meebrengt.
Discriminatie is en blijft verboden, maar niet elk onderscheid is discriminerend,
wanneer er een rechtvaardigingsgrond voor is

De Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane en ik gaan hierover samen
met de Belastingdienst en Toeslagen in gesprek met het College voor de Rechten van
de Mens en de Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme, als deskundigen
op dit gebied. De Belastingdienst en Toeslagen zullen hen daarnaast om hulp vragen
om hiervan te leren en te zorgen dat iets dergelijks in de toekomst niet nogmaals
gebeurt. Wel realiseren wij ons dat de inzichten ten aanzien van institutioneel racisme
nog geen gemeengoed zijn. En dat ook in het verleden niet waren. Maar dat ontslaat
ons niet van de plicht om de dialoog over institutioneel racisme binnen de Belastingdienst
en Toeslagen aan te gaan. Niet een vrijblijvende dialoog, maar een dialoog gebaseerd
op het bewustzijn dat onbewust en onopzettelijke gedrag heeft plaatsgevonden dat een
uitwerking heeft gehad binnen specifieke groepen.

In het coalitieakkoord13 is opgenomen dat voor institutioneel racisme geen plek is in onze samenleving en
dat overheidsorganisaties hierbij het goede voorbeeld moeten geven. Het kabinet zet
zich in tegen etnisch profileren. Dit vormt samen met de Rijksbrede uitwerking door
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de leidraad voor de
aanpak voor de Belastingdienst en Toeslagen. Deze aanpak wordt vormgegeven langs de
volgende sporen:

1. Gesprek en dialoog

Het thema van discriminatie en racisme is voor iedereen een lastig en beladen onderwerp.
Zoals gezegd vind ik meerdere bevindingen en aangetroffen voorbeelden van PwC verwerpelijk
en discriminatoir. Tegelijkertijd betreffen de aangetroffen voorbeelden een aantal
specifieke trajecten binnen het toezicht, deels tot veertien jaar oud, terwijl het
totale werk van de Belastingdienst en Toeslagen zoveel meer omvat. De afgelopen maanden
heb ik veel medewerkers leren kennen als toegewijde collega’s van verschillende achtergronden
die elke vorm van discriminatie en racisme afkeuren, en ik weet dat dit gevoel breed
gedeeld wordt. We moeten daarom binnen en buiten de Belastingdienst en Toeslagen in
dialoog. De Belastingdienst en Toeslagen treden zoals gezegd, in gesprek met mensrechtenadvocaten,
belangenorganisaties en de Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme om
hen te vragen hun expertise te delen.

2. Verbetertrajecten

Voor institutioneel racisme is geen plek in Nederland en het kabinet zet zich in tegen
etnisch profileren14. Hoe wordt omgegaan met de risico’s bij selecties en hoe onterechte indelingen kunnen
worden voorkomen, moet een herkenbaar onderdeel zijn van het werk waarover in de ambtelijke
lijn verantwoording wordt afgelegd. De focus zal erop liggen om bij de Belastingdienst
en Toeslagen deze ontwikkeling te versnellen en te bestendigen. De informatie in de
rapporten van PwC sterkt mij hierin.

Ik besef dat keuzes in het verleden niet kunnen worden teruggedraaid. Wel moet op
alle niveaus binnen de Belastingdienst en Toeslagen worden nagedacht over de verbetering
die nodig is om herhaling te voorkomen. Dat ziet met name op risicoselectie, handhaving
en inclusiviteit. Hierop zijn reeds acties ingezet en is blijvende actie nodig. Zoals
beschreven op 29 maart jl.15 wordt hiervoor een structuur opgezet om de voortgang nauwlettend te bewaken. Het
gaat om verbeteringen in zowel cultuur als processen:

a) Het tegengaan van ongelijke behandeling begint en eindigt met bewustzijn in de werkcultuur.
In de interne communicatie van de Belastingdienst en Toeslagen na publicatie van de
PwC-rapporten is uitgelegd wat het belang is van de rapporten en de noodzaak tot verandering.

b) Als verdieping op het al lopende programma «Leiderschap en cultuur», waarin specifiek
aandacht is gegeven aan het meewegen van diverse perspectieven in het werk (burgers
en bedrijven centraal en een inclusief werkklimaat) wordt in samenwerking met het
College voor de Rechten van de Mens het programma «Vooroordelen voorbij» ingezet bij
de Belastingdienst en Toeslagen.

c) Bewustzijn en begrip ontstaan door dialoog op werkvloer. De Belastingdienst en Toeslagen
zijn gestart met het voeren van moreel beraad. Dit betekent dat casussen en ethische
dilemma’s in het toezicht worden besproken. Dat gebeurt op alle niveaus. Hierbij wordt
aandacht besteed aan bewuste en onbewuste vooroordelen. Voor de tweede helft van het
jaar worden, ondersteund door het programma Leiderschap en cultuur, binnen alle teams
besprekingen georganiseerd.

d) Over de specifieke bevindingen van PwC worden bovendien normoverdragende gesprekken
in klein groepsverband gevoerd met het management en de betrokken medewerkers aan
de hand van de aangedragen voorbeelden.

e) Voor het identificeren van nog aanwezige processen die mogelijk ongelijk uitwerken
is de hulp van alle medewerkers in het proces nodig. In de interne communicatie is
medewerkers gevraagd om kritisch naar de gebruikte selectieprocessen te kijken en
is uitgelegd met wie ze hun twijfels over de juistheid van die processen kunnen bespreken.

f) Voor het beoordelen van die selectieprocessen zijn heldere criteria nodig. De Belastingdienst
en Toeslagen onderzoeken welke waarborgen nodig zijn om de rechtmatigheid en de transparantie
van de risicoselectie te garanderen. Dit kwartaal wordt het kader opgesteld waaraan
processen van de Belastingdienst, Toeslagen en Douane getoetst kunnen worden. Hiermee
krijgt het mensenrechtelijk toetsingskader voor risicoprofielen van het College voor
de Rechten van de Mens16 een praktische implementatie.

Door het op orde brengen van de bedrijfsprocessen wordt de verbetering organisatorisch
geborgd. Er zijn nog meer stappen aangekondigd om de rechtsstatelijkheid te waarborgen,
zoals de Inspectie Belastingdienst, Douane en Toeslagen, de Adviescommissie Analytics
voor advies over het ethisch verantwoord omgaan met risicomodellen en algoritmen en
het op orde brengen van de bedrijfsprocessen. Uw Kamer treft meer informatie over
deze en andere verbetertrajecten in de bijgevoegde voortgangsrapportage Herstellen,
Verbeteren, Borgen.

B. Juridische vragen over het proces «analyse aan de Poort»

Ik besef ten zeerste dat de recente bevindingen van onder meer PwC veel mensen pijn
hebben gedaan. Signalen dat mensen afwijkend worden behandeld vanwege hun afkomst
moeten altijd zeer serieus worden genomen en passend opgevolgd. Discriminatie op basis
van godsdienst, geslacht, ras, of leeftijd is niet alleen een gevoelig onderwerp,
maar ook een juridisch vraagstuk. Of hiervan sprake is, moet per geval (of groep van
vergelijkbare gevallen) worden beoordeeld en vastgesteld. Zoals de Centrale Raad van
Beroep schrijft is niet ieder onderscheid discriminerend. Het College heeft over het
hanteren van risicoprofielen een mensenrechtelijk toetsingskader17 uitgebracht waarop de Minister van BZK op 14 december 202118 gereageerd heeft. Risicoselectie heeft tot doel om doelgerichter en efficiënter toezicht
te houden en soms ook om de dienstverlening te verbeteren. Dat is ook nodig: de capaciteit
van overheden om te controleren is namelijk schaars. Overheidsorganisaties die gebruik
maken van risicoprofielen moeten zich er wel altijd van bewust zijn dat het maken
van onderscheid het risico van discriminatie met zich meebrengt. En discriminatie
is verboden. Maar niet elk onderscheid is discriminerend. Als het maken van onderscheid
een gerechtvaardigd doel heeft, een passende en geschikte maatregel is en voldoet
aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, dan is sprake van een gerechtvaardigd
onderscheid. Deze eisen zijn cumulatief: aan al deze eisen moet worden voldaan, anders
is er wel sprake van discriminatie. Ter illustratie een voorbeeld waarbij niet direct
duidelijk is of een onderscheid gerechtvaardigd of discriminerend is: De handleiding
voor analisten aan de Poort 2020 bevat een lijst van verdachte Algemeen Nut Beogende
Instellingen (ANBI’s) voor de beoordeling van opgevoerde giftenaftrek. Deze ANBI’s
kwamen op de lijst naar aanleiding van een strafrechtelijk onderzoek uit 2015 naar
grootschalige fraude, waarbij vervalste kwitanties werden opgevoerd om gefingeerde
giften af te trekken. De lijst bestaat voor een groot deel, maar niet exclusief, uit
moskeeën. Hierdoor kan indirect onderscheid zijn ontstaan (naar godsdienst), ook al is het selecteren van moslims
voor controle niet het doel. Of dit onderscheid gerechtvaardigd is, moet getoetst
worden aan de hand van de hierboven beschreven eisen. Datzelfde geldt voor andere
casusposities waarover twijfel kan bestaan. Waar nodig zal ik hierbij een beroep doen
op de expertise van het College voor de Rechten van de Mens en diens publicatie over
een mensenrechtelijk toetsingskader voor etnisch profileren19. De omstandigheid dat documentatie met betrekking tot analyse aan de Poort ontbreekt
of in gevallen gebrekkig is maakt een beoordeling moeilijk en misschien onmogelijk.
Los van het uiteindelijke oordeel per casus vind ik daarom dat in het algemeen uitgesloten
moet kunnen worden dat niet-relevante kenmerken worden gebruikt in de selectie voor
controle. Geborgde toetsing vooraf en uitlegbaarheid achteraf zijn immers een belangrijke
randvoorwaarde voor gerechtvaardigde risicoselectie.

Ten slotte heb ik de Landsadvocaat gevraagd om advies over de juridische gevolgen
van een mogelijke schending van grondrechten bij de selectie van aangiften voor onderzoek
(op basis van het proces analyse aan de Poort/projectcode 1043) voor een door de inspecteur
vastgestelde aanslag. Ik ben van plan dit advies mee te zenden met de hoofdlijnenbrief
tegemoetkomingsregeling die uw Kamer in juni ontvangt, omdat het een belangrijke basis
vormt voor de uitwerking van die regeling.

C. Inventarisatie lijsten met risicosignalen

Bijgaand bij de voortgangsrapportage HVB treft uw Kamer bijlagen met betrekking tot
de inventarisaties van applicaties en lijsten waarover uw Kamer in eerdere brieven20 over HVB is geïnformeerd. In oktober 2020 is bij de medewerkers van de Belastingdienst
een inventarisatie gedaan naar lijsten met nationaliteit en/of risico- of fraudesignalen
in mailboxen, persoonlijke omgevingen of (lokale) samenwerkingsgebieden. Medewerkers
hebben meer dan tweehonderd bestanden aangeleverd. Een toetsingscommissie heeft de
geleverde informatie beoordeeld. Ze heeft de (119) bestanden die daadwerkelijk aan
de criteria van de uitvraag voldeden, voorzien van een inschatting van het risico
dat de lijst gevolgen heeft gehad voor burgers. 39 lijsten hebben het oordeel «hoog
risico» gekregen, waarmee nog niet vaststaat of er daadwerkelijk onterechte nadelige
gevolgen voor burgers zijn geweest. Op vier na zijn alle lijsten buiten gebruik gesteld,
voor zover ze dat niet al waren. In het rapport is voor elk van de vier nog in gebruik
zijnde lijsten beschreven welke eventuele risicomitigerende maatregelen zijn getroffen
om ze te kunnen blijven gebruiken. Zo is de lijst «vastgoedsignalen» getoetst op AVG-aspecten
en in een afgeschermde omgeving met beperkte toegang geplaatst. Het stand-van-zakenrapport
treft uw Kamer in de bijlage.

De namen van enkele van de lijsten roepen vragen op. Ik deel daarom het volledige
overzicht van de lijsten met uw Kamer. De namen van sommige lijsten bevatten termen
als «criminelen». Dit soort benamingen vind ik niet passend. Er zijn drie bestanden
genoemd naar een nationaliteit (Bulgaars) en één naar een bevolkingsgroep (Antilliaans).
In bepaalde gevallen kan het gebruik van een lijst naar nationaliteit toegestaan zijn,
als aan de juiste criteria is voldaan. Mijn ambtsvoorganger heeft in 201921 echter besloten nationaliteit niet meer te gebruiken in de handhaving, tenzij er
een expliciete deugdelijke grondslag voor is. Ik sluit mij daarbij aan. De hierboven
beschreven lijsten dateren van voor dit besluit. Er worden vervolgacties ingezet om
vast te stellen of de lijsten daadwerkelijk onterechte gevolgen hebben gehad voor
burgers en een passende oplossing te vinden waar dat het geval is.

Tot slot

De conclusie dat institutioneel racisme heeft kunnen plaatsvinden binnen de Belastingdienst
en Toeslagen is uiterst pijnlijk. De Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en
Douane en ik begrijpen dat een dergelijke constatering om reflectie vraagt en dat
het gesprek hierover binnen en buiten beide organisaties nog niet voorbij is. De bevindingen
van PwC en de inventarisaties van lijsten en applicaties geven aan dat er in het verleden
dingen fout zijn gegaan bij de Belastingdienst en Toeslagen. Tegelijkertijd geven
ze een duidelijke richting voor verbetering. Zoals eerder22 met uw Kamer is gedeeld, zijn er bij het proces analyse aan de Poort aanvullende
waarborgen ingericht, waaronder verbeterde, formeel vastgestelde handleidingen voor
analisten aan de Poort. Het Intensief Toezicht op aan de Poort geselecteerde aangiften
ligt stil en wordt pas hervat wanneer volledig duidelijk is dat het proces analyse
aan de Poort aan alle eisen voldoet op het gebied van rechtmatigheid, privacy en herleidbaarheid.
Met het programma HVB worden verdere stappen gezet in de omgang met gegevens en de
waarborgen in het toezicht. De beschreven verbetertrajecten voegen hier een essentieel
element aan toe: de brede bewustwording over mogelijk institutioneel racisme op basis
van dialoog met de medewerkers. Ten slotte stellen de onderzoeken naar FSV ons in
staat om een passend en rechtvaardig tegemoetkomingsbeleid voor onterechte gevolgen
te ontwikkelen. Zoals ik uw Kamer op 24 mei jl.23 schreef, wordt op dit moment hard gewerkt aan dit beleid en informeer ik uw Kamer
hier medio juni nader over.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij