Brief regering : Reactie op het rapport 'De politie-reprimande voor minderjarige first offenders van lichte feiten'

Nr. 85
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 mei 2022

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, het onderzoeksrapport
«De politie-reprimande voor minderjarige first offenders van lichte feiten» aan inclusief
mijn reactie op de aanbevelingen.

1. Aanleiding

Op 1 oktober 2020 ging de landelijke pilot politiereprimande voor minderjarigen van start (verder: de pilot), op initiatief van de politie, het openbaar ministerie
en Halt, met betrokkenheid van JenV.1 Tijdens de pilot wordt een nieuwe werkwijze gehanteerd voor op heterdaad aangehouden
minderjarige first offenders van een licht en eenvoudig delict. Deze aangehouden minderjarigen worden niet langer
overgebracht naar het politiebureau om daar te worden voorgeleid aan de hulpofficier
van justitie (hOvJ) om te worden verhoord; de voorgeleiding geschiedt ter plaatse,
telefonisch. Als de minderjarige in aanmerking komt voor een reprimande, wordt deze
in vrijheid gesteld en vindt kort daarna een reprimandegesprek door de politie plaats
waarbij ook de ouders worden betrokken. Deze werkwijze heeft als voordeel dat vrijheidsbeneming
op het politiebureau in afwachting van een advocaat in geval van lichte delicten niet
noodzakelijk is.

De Erasmus School of Law heeft deze pilot in opdracht van het WODC geëvalueerd aan
de hand van een onderzoek naar de opzet, uitvoering, doelbereik en neveneffecten van
de pilot. Hieronder schets ik eerst de belangrijkste onderzoeksbevindingen, om vervolgens
in te gaan op de wijze waarop ik gevolg geef aan de aanbevelingen.

2. Belangrijkste onderzoeksbevindingen

De onderzoekers constateren dat de pilot vier doelstellingen heeft en dat die alle
in zekere mate, maar niet in zijn geheel, behaald zijn.

1. Het eerste doel is het voorkomen van een nodeloos gejuridificeerd proces met insluiting op het politiebureau. Het overgrote deel van de jeugdigen van wie de zaak is afgedaan met een reprimande
wordt niet (meer) ingesloten op het politiebureau. Toch is 11% van de minderjarigen
in reprimandezaken nog op het politiebureau opgehouden, en van die groep verbleef
18% er langer dan vijf uur.

2. Het tweede doel betreft het bieden van een helder kader voor een landelijk eenduidige werkwijze. Dit doel is volgens de onderzoekers nog niet volledig gerealiseerd. De bekendheid,
registratie en werkwijze blijkt in de praktijk te verschillen tussen en binnen de
politie-eenheden.

3. Het derde doel dat de onderzoekers onderscheiden is het voorzien in een proportionele en pedagogische afhandeling buiten het strafrecht. De betrokken partijen zien het creëren van ruimte buiten het strafproces- zonder
onnodige insluiting op het politiebureau – als belangrijke meerwaarde van de pilot.
Ook de aandacht voor opgroeigedrag en het feit dat de reprimande als politie-interventie
een duidelijke basis krijgt, wordt als meerwaarde gezien. Het reprimandegesprek in
aanwezigheid van de ouders wordt gezien als belangrijkste pedagogische moment.

4. Het vierde doel is het bieden van een passende en effectieve reactie ter voorkoming van recidive. Op basis van de literatuurstudie naar de verwachte effectiviteit van de reprimande
(en vergelijkbare interventies) concluderen de onderzoekers dat er veel aanwijzingen
zijn dat de toepassing van de reprimande in het buitenland tot minder geregistreerde
recidive leidt dan traditionele afdoeningen via het (jeugd)strafrecht.

De landelijke cijfers over de reprimande laten onder meer zien dat in de periode van
1 oktober 2020 tot en met 30 november 2021 in totaal 3.964 reprimandes zijn geregistreerd
(ongeveer 15% van alle zaken tegen minderjarigen). Van de 5.024 zaken die binnen de
pilotcriteria vallen, is 56% afgedaan met een reprimande. Van de overige 44% is niet
bekend waarom er geen gebruik is gemaakt van de reprimande.2 Het grootste aantal reprimandes is gegeven aan 14-jarigen. Hoe lager de leeftijd,
hoe groter de kans dat een zaak wordt afgedaan met een reprimande; de meeste zaken
van 16- en 17-jarigen worden anders dan met een reprimande afgedaan. Zaken waarin
een reprimande is gegeven betreffen voor het overgrote deel winkeldiefstal, op grote
afstand gevolgd door andere categorieën strafbare feiten, zoals andere vermogensdelicten
en wapenbezit.3 In een meerderheid van de zaken heeft een reprimandegesprek plaatsgevonden, meestal
in (telefonische) aanwezigheid van de ouders. Het aantal reprimandes dat in de onderzochte
periode is gegeven, verschilt sterk tussen politie-eenheden. Gebleken is dat de registraties
van de reprimande niet altijd een volledig beeld geven van de praktijk. Om goed zicht
te krijgen op de politiepraktijk achter deze cijfers hebben de onderzoekers de uitvoering
van de pilot onderzocht in drie politie-eenheden waarbij zij 66 reprimande-mutaties
nader hebben onderzocht. Voor het gedetailleerde beeld dat hieruit naar voren komt
verwijs ik u naar het onderzoeksrapport.

Naar aanleiding van een analyse van de reprimande in een breder juridisch perspectief
constateren de onderzoekers dat het gejuridificeerde proces, waar de pilot een antwoord
op beoogd te bieden, niet uitsluitend het gevolg is van de verplichte rechtsbijstand,
maar ook van de wijze waarop de burgeraanhouding in de praktijk wordt toegepast. Het
literatuuronderzoek naar de toepassing van buitenstrafrechtelijke afdoeningen in andere
landen laat zien dat de toepassing van deze afdoening verschillend georganiseerd is.

3. Algemene eerste reactie

Ik spreek mijn waardering uit voor het werk van de onderzoekers. Hun uitgebreide analyse
biedt een goede basis voor de doorontwikkeling van de reprimande. Ik zie de reprimande
als een waardevol onderdeel van het interventiepalet in het (jeugd)strafrecht. Vanuit
het uitgangspunt «Licht waar het kan, zwaar waar het moet», kunnen (relatief) lichte
delicten buitenstrafrechtelijk worden afgedaan. Hierdoor worden jeugdigen wel geconfronteerd
met de gevolgen van hun gedrag, maar voorkomen zij een vermelding in de justitiële
documentatie (strafblad). Dat kan met een waarschuwing door de politie via de reprimande,
of door de Halt-afdoening. Net als de afdoening dient ook de procedurele reactie op
het strafbare feit proportioneel te zijn; de afdoening van lichte zaken vraagt om
een licht proces. Daarbij dienen de nodige rechtswaarborgen vanzelfsprekend in acht
te worden genomen.

Het onderwerp van dit evaluatierapport staat niet op zich, maar hangt samen met ontwikkelingen
op verschillende thema’s die betrekking hebben op de voorkant van de jeugdstrafrechtketen.
Van het voorkomen van insluiting in de politiecel tot het project Halt-feiten en het recht op rechtsbijstand voor opgeroepen minderjarige verdachten. De aanbevelingen
passen bij de beweging naar meer betekenisvol afdoen en het voorkomen van zware werkprocessen
voor lichte delicten.

In het onderzoek komt prominent naar voren dat de context van de zaak van groot belang
is voor de vraag of de reprimande een passende afdoening is. In de huidige praktijk
wordt het in grote mate aan de professionaliteit en discretionaire bevoegdheid van
de politie overgelaten om hier een goede afweging in te maken. Deze behoefte aan ruimte
voor het bieden van maatwerk maakt het een uitdaging om te komen tot richtlijnen voor
de doelgroep van de reprimande, hetgeen gewenst is uit het oogpunt van het waarborgen
van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtseenheid. Hier zal in de opvolging van
de aanbevelingen bijzondere aandacht voor zijn.

Hierna zal ik ingaan op de aanbevelingen op basis van de thema’s; regelgeving, werkwijze,
doelgroep en vervolgproces.

4. Reactie op de aanbevelingen

Regelgeving (aanbeveling 1)

De onderzoekers bevelen aan de reprimande een vaste basis te geven in het jeugdstrafrecht,
zoals ook het geval is bij de Halt-afdoening.4 Een wettelijke basis voor de reprimande is reeds voorhanden. Deze is gelegen in artikel
152, tweede lid, Wetboek van Strafvordering waar is bepaald dat op grond van beleidsregels
te stellen door het openbaar ministerie, de opsporingsambtenaar kan afzien van het
opmaken van een proces-verbaal. Ook in het strafrecht voor volwassenen vormt dit artikel
de grondslag voor de reprimande in gevallen van winkeldiefstal door «first offenders».
Voor minderjarigen geeft de Richtlijn en kader voor strafvordering jeugd en adolescenten, inclusief strafmaten
Halt van het openbaar ministerie een algemene invulling aan de omstandigheden die aanleiding
kunnen geven tot het afdoen van een zaak met een reprimande. Wanneer het kader van
de nieuwe werkwijze van de reprimande voor minderjarigen op basis van de aanbevelingen
uit het evaluatierapport verder is uitgekristalliseerd zal de genoemde richtlijn hierop
worden aangepast. Dit moet de door de onderzoekers ook bepleite eenduidigheid bij
de reprimande versterken.

In het evaluatierapport wordt ook aandacht besteed aan rechtsbijstand ten behoeve
van minderjarige verdachten.5 De onderzoekers achten het gerechtvaardigd om vanwege de proportionaliteit af te
zien van een inhoudelijk verhoor en daarmee van de rechtsbijstand. Ik hecht aan een
optimale rechtsbescherming voor minderjarige verdachten binnen het strafrecht, waarvan
adequate rechtsbijstand een belangrijk onderdeel is. Indien evenwel dezelfde mate
van rechtsbescherming bereikt kan worden door minderjarige plegers van lichte strafbare
feiten buiten het strafrecht te houden, mag de regeling van rechtsbijstand daaraan
niet in de weg te staan. In overleg met ketenpartners en de advocatuur zal ik bezien
of de verplichte rechtsbijstand voor minderjarige verdachten aanpassing behoeft en
die zo nodig aanpassen.

Werkwijze (aanbevelingen 2, 4 t/m 8, 12, 13)

De werkwijze van de reprimande wordt aangescherpt op basis van de aanbevelingen uit
het evaluatieonderzoek. In de nieuwe werkwijze wordt benadrukt dat het reprimandegesprek
in aanwezigheid van de ouders het onderscheidende verschil tussen de werkwijze voor
volwassenen en die voor minderjarigen is.6 Het reprimandegesprek zal waar mogelijk plaatsvinden in de thuissituatie.7 De «check» op de aanwezigheid van zorgsignalen, die in de huidige werkwijze door
de hulpofficier van justitie wordt uitgevoerd bij ZSM, wordt facultatief.8 Uit het onderzoek blijkt dat de check in veel gevallen tot vertraging leidt en de
politie veel informatie uit haar eigen systeem kan halen. Wanneer er behoefte is aan
overleg of sprake is van contra-indicaties blijft contact wel gewenst.

Daarnaast bevelen de onderzoekers aan de regeling van burgeraanhouding, met het oog
op de proportionaliteit en subsidiariteit opnieuw te bezien.9 In geval van ontdekking op heterdaad van een strafbaar feit is eenieder bevoegd de
verdachte aan te houden. Aanleiding voor deze aanbeveling wordt gevormd door de omstandigheid
dat bij de aanhouding door een burger, deze aanhouding door de politie moet worden
«overgenomen». Na een dergelijke aanhouding is de opsporingsambtenaar gehouden de
verdachte voor te geleiden aan de (hulp-) officier van justitie om de rechtmatigheid
van die aanhouding te toetsen. Deze rechtmatigheidstoets moet worden begrepen als
een waarborg voor de verdachte en ik hecht aan het behoud daarvan. Aan aanbeveling
7 zal ik daarom geen gevolg geven, zodat dat de telefonische voorgeleiding onderdeel
van de werkwijze blijft bij een aangehouden verdachte.10 De minderjarige hoeft daarvoor dus niet te worden overgebracht naar het politiebureau.
Ik ga met het openbaar ministerie en de politie in gesprek over de verschillen in
de werkwijzen tussen aangehouden en niet-aangehouden verdachten11 en tussen meerderjarigen en minderjarigen12 om te komen tot een zoveel mogelijk uniforme werkwijze. De beveiligingsbranche wil
ik hierbij betrekken om te bezien of een standaardwerkwijze waarbij een verdachte
wordt aangehouden wel in alle gevallen noodzakelijk is. Dit zal worden betrokken bij
de opvolging van aanbevelingen 4 en 513 waarin met het openbaar ministerie en de politie eenduidig beleid wordt geformuleerd
over de afdoening van strafzaken waarin sprake is van samenloop met een civiele maatregel
zoals een winkelverbod of winkelboete.

Uit de evaluatie blijkt dat zich zaken voordoen waarin een melding bij Veilig Thuis
(VT) wordt gedaan zonder dat er sprake lijkt te zijn van een zorgelijke situatie.
Ook worden VT-meldingen gedaan teneinde de zaak door te verwijzen naar een interventie.
De wijze waarop deze meldingen worden getoetst blijkt wisselend. De onderzoekers doen
daarom de aanbeveling om een eventuele VT-melding afhankelijk te maken van overleg
met de jeugdwijkagent.14 De afspraak met de Veilig Thuis-organisaties is dat de politie bij mogelijke zorgsignalen
over een minderjarige, een VT-melding opmaakt waarin de zorgen onderbouwd worden.
Voordat de melding naar VT wordt verstuurd vindt bij de politie een kwaliteitscheck
plaats. Bij ontvangst toetst VT de melding en zet deze door naar lokale teams als
de uitslag van de toetsing daar aanleiding toe geeft. Het is niet aan de politie om
de afweging te maken of er sprake van een veiligheidsrisico of dat lokale hulpverlening
nodig is. De toets hierop is belegd bij VT en terughoudendheid bij politie in melden
bij VT is ongewenst. Wanneer dit proces op orde is, is extra toetsing door een jeugdexpert
bij de politie een overbodige stap. Vanaf 2017 hebben VT en de politie fors geïnvesteerd
in het verbeteren van de kwaliteit van de VT-meldingen. Ik ga met de politie in gesprek
over de wijze waarop de kennis over en naleving van dit proces daar waar dit regionaal
van toepassing is, beter kan worden geborgd. Wanneer er zorgen zijn over de opvoedsituatie
van de minderjarige, of die angst heeft voor een (fysieke) reactie, geeft dit aanleiding
voor het opmaken van een VT-melding. Dit hoeft niet in de weg te staan aan de toepassing
van de reprimande. Om die reden schrap ik, in lijn met aanbeveling 12, dit punt als
contra-indicatie voor een reprimande.

Doelgroep (aanbevelingen 9 t/m 11, 14)

De onderzoekers bevelen aan om het nemen van verantwoordelijkheid voor het feit als
voorwaarde te stellen.15 Dit is in lijn met de voorwaarden voor buitenstrafrechtelijke afdoening zoals opgenomen
in General Comment nr.24 on children’s rights in the child justice van het VN-Kinderrechtencomité. Het toetsen van het nemen van verantwoordelijkheid
door de jeugdige verdachte brengt een inhoudelijk verhoor met zich mee. Omwille van
een adequate rechtsbescherming heeft de aangehouden minderjarige verdachte dan recht
op consultatiebijstand. Van dit recht kan geen afstand worden gedaan. Een eventuele
opvolging van deze aanbeveling is daardoor onlosmakelijk verbonden met de opvolging
van de eerste aanbeveling om omwille van de proportionaliteit af te zien van een inhoudelijk
verhoor en daarmee van rechtsbijstand. Ik zal deze aanbeveling dan ook bespreken in
het eerder genoemd overleg met de ketenpartners en de advocatuur over de huidige regeling
van rechtsbijstand.

Uit de bevindingen van de onderzoekers blijkt dat 15% van de jeugdigen van wie de
zaak werd afgedaan met een reprimande geen first offender was. In de meeste onderzochte
landen is de inzet van buitenstrafrechtelijke afdoeningen niet beperkt tot first offenders.
Uit de criminologische literatuurstudie blijkt dat het voor de kans dat een jongere
nogmaals met de politie in aanraking komt ook niet uitmaakt of een jongere first offender
is. De onderzoekers geven daarom in overweging om het criterium «first offender» minder
strikt en in de context te hanteren.16 Recidive rechtvaardigt strafverhoging, maar niet in alle gevallen een strafrechtelijk
proces. Ook in Nederland is het mogelijk om zaken van niet-first offenders buitenstrafrechtelijk
af te doen met een andere strafmodaliteit met meer gedragsbeïnvloeding, namelijk via
de Halt-afdoening. Ik hecht er daarom aan om de doelgroep van de reprimande in beginsel
te beperken tot first offenders. Wanneer een zaak zich leent voor een reprimande en
wanneer voor Halt zal, met in achtneming van aanbeveling 1117, samen met de ketenpartners verder worden uitgekristalliseerd.

Vervolgproces (aanbevelingen 2, 3, 15)

De onderzoekers geven aan dat het voor een goede implementatie en uitvoering van de
nieuwe werkwijze van belang is om het jeugdspecialisme bij de politie te versterken.18 Het versterken van het jeugdspecialisme wordt in de deskundigheidsbevordering Zorg
en Veiligheid meegenomen. Binnen de politie wordt de training Handelen in Jeugdproblematiek
structureel aangeboden door de Politieacademie. Ik zal periodiek in overleggen met
de politie bespreken of deze inzet voldoende tegemoet komt aan de door de onderzoekers
gesignaleerde behoefte.

Samen met de politie, het openbaar ministerie, Halt en de advocatuur ga ik aan de
slag met de aanbevelingen uit dit rapport. Wanneer de werkwijze en de doelgroep zijn
aangescherpt wordt de pilotfase beëindigd en de politiereprimande voor minderjarigen
landelijk uitgerold, met in achtneming van aanbeveling 3.19 Tot dan toe blijft de werkwijze uit de pilot standaardpraktijk. Als er specifieke
elementen zijn die al eerder kunnen worden doorgevoerd en die bijdragen aan het doel
van de werkwijze en de werkbaarheid daarvan voor de politie dan behoort gefaseerde
uitrol tot de mogelijkheden. Met de landelijke uitrol zal de RAPP-app, een registratiesysteem
van de politie voor digitale afhandeling van de reprimande bij meerderjarigen, ook
worden ingezet voor minderjarigen.20 Naar verwachting zal dit de kwaliteit van de zaaksregistratie ook ten goede komen.
Om daarnaast goed zicht te houden op de ontwikkeling van de toepassing van de reprimande
in het algemeen heb ik het WODC gevraagd om de reprimande mee te nemen in de Monitor
Jeugdcriminaliteit.

Aan het einde van dit jaar informeer ik uw Kamer over de voortgang die is geboekt
op de verschillende acties die zijn uitgezet naar aanleiding van de aanbevelingen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind