Brief regering : Zonnebrief

31 239
Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 1046
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 mei 2022

Met het coalitieakkoord heeft het kabinet aangegeven voor 2050 klimaatneutraal te
willen zijn, waarbij we het doel voor 2030 in de Klimaatwet aanscherpen tot ten minste
55% CO2-reductie en het beleid richten op 60% reductie. Over de uitwerking hiervan informeer
ik uw Kamer binnenkort met mijn beleidsprogramma Klimaat en Energie. Zonne-energie,
opgewekt met zonnepanelen (zon-PV), is een essentieel onderdeel van de energietransitie,
waarmee een groot deel van de CO2-reductie wordt bewerkstelligd. In het coalitieakkoord zijn afspraken gemaakt over
de inzet voor grootschalig zon op dak en multifunctioneel ruimtegebruik bij zonnesystemen.
Daarnaast wordt in Europees verband gewerkt aan het RepowerEU-plan, waarin de verdere
uitrol van zon-PV, en specifiek zon op dak, één van de prominente ambities is1.

Met deze brief licht ik, mede namens de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening (VRO), de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de Minister
voor Natuur en Stikstof (N&S), toe hoe het kabinet invulling geeft aan de afspraken
in het coalitieakkoord ten aanzien van zon-PV. Tevens geef ik met deze brief een eerste
duiding van hoe de voorstellen van het kabinet zich verhouden tot het RepowerEU-voorstel
van de Europese Commissie. Daarnaast beantwoord ik met deze brief de gewijzigde motie
van het lid Leijten, die de regering verzoekt zich in te zetten dat zon op dak de
norm wordt (Kamerstuk 32 813, nr. 734).

In deze brief schets ik de beleidscontext en de stand van zaken bij de realisatie
van zon-PV in Nederland. Daarna geef ik aan welke speerpunten en randvoorwaarden het
kabinet ziet voor de verdere ontwikkeling van zon-PV in Nederland. Voor de totstandkoming
van deze brief is overleg gevoerd met een brede groep partijen: het Interprovinciaal
Overleg, de Vereniging Nederlandse Gemeenten, de Land- en Tuinbouworganisatie, Netbeheer
Nederland, de Natuur en Milieufederaties, Holland Solar en de Nederlandse Vereniging
voor Duurzame Energie.

Beleidscontext

Bij de richting die het kabinet wil geven aan de ontwikkeling van zon-PV in Nederland
zal het moeten aansluiten en voortbouwen op het Klimaatakkoord en maatregelen van het vorige kabinet.

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat er in 2030 35 TWh hernieuwbare elektriciteit
op land wordt opgewekt. Het stimuleren van zon-PV vindt plaats via subsidies (o.a.
de SDE++, de SCE voor coöperatieve projecten en de ISDE) en fiscale regelingen (salderingsregeling
en de EIA). De SDE++, waarmee de meeste grootschalige projecten worden gerealiseerd,
werkt met een veilingsystematiek, waarbij de goedkoopste techniek om CO2 de reduceren als eerste in aanmerking komt voor subsidie. De verwachting is dat de
35 TWh in de SDE++-ronde van 2023 gehaald wordt. Met de salderingsregeling kunnen
huishoudens en anderen met een kleinverbruikersaansluiting onder gunstige voorwaarden
zonnestroom opwekken. Met het oog op de dalende terugverdientijd van zon-PV, heeft
het vorige kabinet gekozen voor een afbouw van de salderingsregeling (Kamerstuk 31 239, nr. 314).

Naast het tijdig en kosteneffectief realiseren van de doelen, is ook zorgvuldige ruimtelijke
inpassing van deze opgave van belang. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat om
de 35 TWh in 2030 ruimtelijk in te vullen, Regionale Energiestrategieën (RES’en) worden
opgesteld door de medeoverheden in samenspraak met omwonenden, burgers en bedrijven
en ander publiek2. Voor de inpassing van zon-PV in de RES’en is in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI)
een zogenoemde Voorkeursvolgorde Zon opgenomen (Kamerstuk 34 682, nr. 29). Op grond van de Voorkeursvolgorde gaat de voorkeur uit naar zon-PV op gebouwen
en andere objecten en onbenutte terreinen in de gebouwde omgeving, daarna naar zon-PV
op «restgronden» buiten de gebouwde omgeving, zoals langs infrastructuur, en tot slot
aan zon-PV op functionele gronden zoals landbouw- en natuurgronden. Het vorige kabinet
heeft provincies en gemeenten opgeroepen regie te nemen op de inpassing voor zon-PV
door hier helder ruimtelijk beleid voor te formuleren en daarbij uit te gaan van de
Voorkeursvolgorde. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) constateert in zijn Monitor
RES 1.0 dat de RES’en de Voorkeursvolgorde Zon ter harte nemen, maar soms moeite hebben
met het in de praktijk brengen ervan3. Dit is een herkenbaar beeld. De RES-regio’s signaleerden bij hun concept-RES 1.0
al knelpunten om te komen tot uitvoering van hun ambities, waaronder voor zon op dak.
Verderop in deze brief ga ik in op de mogelijkheden om beter te sturen op multifunctioneel
ruimtegebruik.

Stand van zaken realisatie en plannen voor zon-PV in Nederland

Dankzij de inzet van burgers en bedrijven en gericht beleid heeft zon-PV de afgelopen
jaren een vlucht genomen in Nederland. Het heeft ook bijgedragen aan een groeiende
sector waarin partijen rondlopen met ervaring in de toepassing van zon-PV. Ook de
techniek zelf heeft zich verder ontwikkeld, waardoor met hetzelfde ruimtelijk beslag
aan panelen steeds meer elektriciteit kan worden opgewekt. Deze ontwikkelingen hebben
bijgedragen aan toenemende reductie van de kosten voor zon-PV, wat dit een kosteneffectieve
techniek maakt om CO2 te reduceren. Hoewel de kosten van zonnepanelen door recente marktontwikkelingen
sterk gestegen zijn, is opwekking ook in de huidige energiemarkt, met stijgende prijzen
door de coronapandemie en de oorlog in Oekraïne, nog steeds zeer kostenefficiënt.

Uit de monitor zon-PV 2021 van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl)
blijkt dat in 2020 7,3% van de totale elektriciteitsbehoefte werd opgewekt met zon-PV.
Eind 2020 stond er volgens deze monitor 10,7 GW operationeel vermogen aan zon-PV in
Nederland geïnstalleerd, waarvan 6,1 GW grootschalig zon-PV (groter dan 15 kWp) en
4,6 GW kleinschalig zon-PV (kleiner dan 15 kWp)4. Dit geïnstalleerd vermogen levert jaarlijks 9,63 TWh groene stroom op (uitgaande
van 900 vollasturen).

In juni vorig jaar hebben de 30 RES-regio’s hun RES 1.0 vastgesteld met een totaalbod
van 55 TWh (gerealiseerde en nog te realiseren projecten). Het opgetelde bod voor
zon-PV is 26 TWh, bestaande uit 12,6 TWh grootschalig zon-PV op dak, 11,6 TWh zon
op veld en 2,1 TWh niet gespecificeerd. Het RES-bod is een bewuste overprogrammering,
omdat niet alles wat in de plannen staat ook daadwerkelijk zal worden gerealiseerd.

Nieuwe fase voor zon-PV vereist aanvullend beleid

Het kabinet vindt het van belang om het tempo waarin zon-PV zich ontwikkelt vast te
houden en zo mogelijk verder te kunnen verhogen, rekening houdend met de schaarse
ruimte, zowel in onze fysieke leefomgeving als op het elektriciteitsnet. Met deze
brief beschrijft het kabinet hoe het deze verdere groei van zon-PV op een verantwoorde
wijze wil realiseren. Hiermee wordt ook uitwerking gegeven aan de ambitie uit het
coalitieakkoord om gezien de schaarse beschikbare ruimte vooral in te zetten op grootschalige
installatie van zonnepanelen op daken, inclusief normering, en zonnepanelen op land
alleen toe te staan als multifunctioneel gebruik van dat land mogelijk is, bijvoorbeeld op rijksgronden.

Een nieuwe fase voor zon-PV vraagt om aanvullend beleid. De Voorkeursvolgorde Zon,
zoals opgenomen in de NOVI, blijft ook voor dit kabinet leidend bij de beleidsinzet
voor zon-PV. Dat betekent dat ruimtelijk beleid of stimuleringsbeleid hier ondersteunend
aan moet zijn en dat praktische en beleidsmatige belemmeringen die toepassing van
de Voorkeursvolgorde in de weg staan, zoveel mogelijk moeten worden weggenomen. Op
die manier wil dit kabinet zon-PV zo veel mogelijk realiseren op daken en andere objecten
en op die manier landbouw- en natuurgronden zo veel mogelijk ontzien. De aard van
de Voorkeursvolgorde, namelijk dat deze geen volgtijdelijkheid inhoudt, blijft daarbij
behouden. Dit betekent dat de Voorkeursvolgorde leidend is bij het verkennen van de
mogelijkheden voor zon-PV, maar dat in de realisatie niet eerst alle daken en objecten
benut hoeven te worden voordat er gewerkt kan worden aan grondgebonden zon-PV.

Met deze brief formuleert het kabinet vijf speerpunten voor beleid en drie ondersteunende
randvoorwaarden voor dit beleid. Voor zover mogelijk heeft het kabinet in deze brief
de bijbehorende maatregelen zelf ook al uitgewerkt.

Deel 1: Speerpunten voor beleid

1. Meer zon op dak en andere objecten: faalfactoren wegnemen, normeren en inzet overheidsdaken

2. Multifunctioneel ruimtegebruik bij grondgebonden zonnesystemen

3. Zon-PV levert geld op, iedereen moet daarvan kunnen profiteren.

4. Zon-PV moet passen binnen een circulaire economie

5. De speerpunten zijn agenderend voor het innovatiebeleid voor zon-PV

Deel 2: Randvoorwaarden voor beleid

1. Transportcapaciteit op het elektriciteitsnet

2. Duidelijkheid over het doel voor hernieuwbaar op land in het licht van Fit for 55

3. Investeringszekerheid en een acceptabele terugverdientijd

Voor het uitwerken van de speerpunten is gebruik gemaakt van het advies «Samen het
dak op voor een zonnige toekomst» van de NP RES adviesgroep Zon op Dak5, het adviesrapport «Bouwstenen versnellingsprogramma zon op dak» van de TKI Urban
Energy en het adviesbureau Berenschot (bijgevoegd bij deze brief)6 en het «Onderzoek decentrale beleidskaders zon-PV: multifunctioneel ruimtegebruik
en voorkeursvolgorde» van adviesbureau Bosch en Van Rijn (bijgevoegd bij deze brief)7.

Deel 1: Speerpunten voor beleid

1. Meer zon op dak en andere objecten: faalfactoren wegnemen, normeren en inzet overheidsdaken

Het kabinet zet, conform de Voorkeursvolgorde Zon, in op grootschalige installatie
van zonnepanelen op daken en andere objecten. Hiermee wil het invulling geven aan
de breed gedragen wens om zorgvuldig om te gaan met de schaarse ruimte in Nederland
en daarvoor vooral te kijken naar de mogelijkheden van zon op dak en andere objecten.
Hiervoor wordt gekeken naar drie maatregelen om te versnellen: het wegnemen van faalfactoren
bij de realisatie van zon op dak, het normeren van zon op dak en andere objecten (zoals
geluidswallen of overkappingen op een parkeerterrein) en de inzet van overheidsdaken.

Faalfactoren wegnemen

De TKI Urban Energy constateert dat het voortzetten van het huidige tempo van zon
op dak niet met één maatregel kan worden gerealiseerd, maar dat zich van de initiatie
tot en met de realisatie faalfactoren voordoen die succesvolle toepassing van zon
op dak in de weg kunnen staan. De NP RES adviesgroep zon op dak spreekt in dit verband
ook van de «gedoe-factor» voor zon op dak. Het kabinet wil de verdere ontwikkeling
voor zon op dak stimuleren door deze faalfactoren waar mogelijk weg te nemen.

Dat begint in de initiatieffase bij het vinden en enthousiasmeren van eigenaren van
bouwwerken en objecten. Het kabinet wil samen met IPO, VNG en Waterschappen aan de
30 RES’en te vragen hun huidige RES 1.0 – voor zover dit nog niet is gebeurd – te
vertalen in regionale Uitvoeringstrategieën Zon op Dak op het niveau van gemeente
of regio. Hiermee kunnen, afhankelijk van de regionale situatie, eigenaren gericht
worden benaderd om hun dak of object beschikbaar te stellen voor zon-PV. Voorwaarde
voor een succesvolle aanpak is dat de beschikbare netcapaciteit en het slim combineren
van opwek, aanbod en vraag naar elektriciteit hierin worden betrokken. In de praktijk
betekent dit bijvoorbeeld dat er in de aanpak onderscheid zal moeten worden gemaakt
tussen enerzijds daken, waarbij sprake is van een onderliggend gebouw dat elektriciteit
gebruikt en anderzijds objecten waaraan in veel gevallen geen directe energievrager
gekoppeld is. Over de financiering van het opstellen van de uitvoeringsstrategieën
door gemeenten, moet nog besluitvorming plaatsvinden.

Als een eigenaar enthousiast is om zon op het eigen dak of object te realiseren, kan
het van de planvorming tot en met de realisatie nog steeds op diverse zaken stuklopen.
Bij de planvorming zijn het vaak de meerkosten en de benodigde organisatiecapaciteit
voor zon op dak die een project vroegtijdig doen stranden. Maar ook daarna blijkt
dat projecten nog te vaak moeten worden stopgezet. Zorgelijk in dit verband is de
hoge mate van vrijval (non-realisatie) bij projecten voor zon op dak, zelfs als ze
al een SDE++-beschikking hebben gekregen. Zo was er in 2020 sprake van 3.020 MW vrijval
van zon-PV projecten in de SDE++, waarbij in 97% van de gevallen sprake was van projecten
voor zon op dak. Deze vrijval wordt met name veroorzaakt doordat het dak bij nader
inzien constructief ongeschikt blijkt te zijn voor toepassing van zon-PV. Vanaf dit
jaar (2022) is daarom in de SDE++ opgenomen dat bij de aanvraag moet worden aangetoond
dat het dak constructief geschikt is of wordt gemaakt voor zon-PV.

In navolging van het advies van de NP RES werkgroep zon op dak, is het kabinet voornemens
te stimuleren dat zon-PV kan worden toegepast op daken die constructief niet geschikt
zijn. Hierbij kan gedacht worden aan het deels vergoeden van de meerkosten voor constructieve
aanpassingen van het dak of de meerkosten voor het toepassen van lichtgewicht zonnepanelen.
Het kabinet onderzoekt de mogelijkheid om deze regeling te financieren vanuit het
Klimaatfonds. Uit cijfers van de TKI Urban Energy blijkt dat ongeveer 60% van de grote
daken draagkrachtproblemen heeft. Het grootste deel hiervan, 45% van het totale aantal
grote daken, kan met relatief kleine investeringen alsnog worden benut voor zon-PV.
De TKI Urban Energy schat in dat met € 15 per m2, waarvan € 10 per m2 subsidie, toepassing van zon-PV voor deze grote groep daken haalbaar wordt. Het kabinet
wil de uitwerking van deze regeling richten op deze categorie daken. Om verdere vrijval
van SDE-beschikkingen zoveel mogelijk af te remmen, wil het kabinet nagaan of een
dergelijke regeling ook beschikbaar kan worden gesteld aan projecten die al een SDE-beschikking
hebben ontvangen. Het kabinet zal een start maken met de uitwerking van deze regeling
en uw Kamer voor het eind van het jaar informeren over de stand van zaken hiervan.

Een andere belangrijke factor waar het kabinet naar kijkt, is de verzekerbaarheid
van zon-PV op daken. Door verzekeringsmaatschappijen worden zonnestroomdaken als een
vergroot brandrisico gezien. Er is echter niet genoeg data beschikbaar om dit te onderbouwen.
Daarom worden er twee onderzoeken uitgevoerd, gericht op het vergroten van kennis
over de brandveiligheid bij zon-PV systemen om zo zekerheid en vertrouwen bij verzekeraars
te vergroten. Het eerste onderzoek, uitgevoerd door een NEN-werkgroep, betreft de
brandveiligheid van verschillende isoleermaterialen. Het tweede onderzoek is een samenwerking
tussen TNO, het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid en NEN en richt zich op het
vergroten van de kennis over de brandveiligheid van zonnestroomsystemen op bedrijfsgebouwen
en het verzamelen van statistische gegevens met als doel om het risico in kaart te
brengen. Het kabinet verwacht op basis van de resultaten van deze onderzoeken een
grotere bereidwilligheid om te verzekeren.

Door de Nederlandse zonne-energiesector is inmiddels al veel gedaan om de kwaliteit
en veiligheid van zonnestroomdaken te borgen. Een voorbeeld hiervan is de «InstallQ
erkenningsregeling Zonnestroomsystemen», waarmee de kwaliteit van een zonnestroominstallateur
kan worden aangetoond, en een gecertificeerde inspectiemethode (SCIOS Scope 12). Een
ander voorbeeld is de «Gedragscode zon op grote daken» van branchevereniging Holland
Solar. Daarin staat beschreven wat er nodig is om een goed en veilig zonnestroomdak
te maken8. Vooral gebouwen met oudere zonsystemen ondervinden echter nog steeds moeilijkheden
bij (het continueren van) de opstalverzekering. Meer en beter gebruik van bovenstaand
kwaliteitsborgingskader zal deze moeilijkheden verminderen. Daarbij blijf ik in gesprek
met de sector om te bezien of aanvullende maatregelen nodig zijn.

Normeren

Het normeren van zon op dak en objecten is een wens van dit kabinet, maar is geen
licht middel en dient zorgvuldig en gericht te worden toegepast. Normering voor nieuwbouw
ligt voor de hand. Bij bestaande bouw kan dit anders liggen. Daar is het zoeken naar
de situaties waarin een zonnesysteem wel gerealiseerd kan worden, maar waarbij de eigenaar dat niet uit zichzelf doet. Wanneer de eigenaar van een dak of object wel wil maar niet kan, dient het
beleid vooral te faciliteren en ondersteunen en kunnen maatwerkvoorschriften een rol
spelen. Binnenkort verstuurt de Minister voor VRO het Beleidsprogramma versnelling
verduurzaming gebouwde omgeving naar uw Kamer, met daarin onder andere de volgende
voorstellen.

De regels over de bouw van nieuwe bouwwerken en de staat en verbouw van bestaande
bouwwerken, zijn opgenomen in het Bouwbesluit 2012 (wordt onder de Omgevingswet Besluit
Bouwwerken leefomgeving, Bbl) en betreffen voor een groot deel implementatie van Europese
regelgeving zoals de richtlijn energieprestatie (EPBD) en de richtlijn hernieuwbare
energie (RED). Daarin zijn eisen opgenomen voor o.a. hernieuwbare energie bij nieuwbouw
(BENG) en eisen voor hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Deze eisen betreffen
onder andere een minimumwaarde voor het aandeel hernieuwbare energie dat een bouwwerk
heeft. Dit kan worden ingevuld op verschillende manieren, waaronder met zon-PV en
zonthermie. Deze eisen zijn gekoppeld aan het energiegebruik van het bouwwerk. Dit
kan betekenen dat er wel zonnepanelen worden geïnstalleerd, maar dat hierbij niet
het hele dakoppervlak benut wordt (of dat er voor andere vormen van hernieuwbare energie
worden gekozen). Het kabinet wil kijken of er met aanvullende normering verder kan
worden gegaan en kan worden gestuurd op betere benutting van het (volledige) dakoppervlak.
Hiervoor wordt gekeken naar normering ten aanzien van het procesgebonden energiegebruik
(in het Besluit activiteiten leefomgeving, Bal). Daarnaast zou een instructieregel
in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) over het belang van multifunctioneel ruimtegebruik
in de gebouwde omgeving hier ook voor ingezet kunnen worden. Over een besluit over
regels in het Bal en Bkl zal het kabinet uw Kamer in het najaar informeren. Voor bouwwerken
en objecten zonder eigen energiegebruik moet nog worden bekeken of en hoe ook daar
eisen kunnen worden gesteld voor het gebruiken daarvan voor zon-PV9.

Nieuwbouw en ingrijpende renovatie utiliteitsbouw

Het kabinet streeft ernaar om vanaf 2025 nieuwe utiliteitsgebouwen10 met een dakoppervlak groter dan 250 m2 een verplichting op te leggen om het volledige dak te gebruiken of laten gebruiken11 voor de opwek van hernieuwbare energie, zoals zonne-energie (zonnestroom, zonnewarmte,
of een combinatie daarvan). Dit moet dan passen naast andere van toepassing zijnde
eisen en bovendien technisch, functioneel en economisch haalbaar zijn, wat onder andere
betekent dat de installatie kan worden aangesloten op het elektriciteitsnet en dat
de bijkomende kosten ook zorgen voor navenante baten. Met deze verplichting wordt
dan ook geregeld dat de constructieve eisen aan gebouwen in den brede worden aangepast
en dat alle utiliteitsgebouwen «solar prepared» worden opgeleverd, waarbij voor de
constructieve sterkte uitgegaan wordt van volledige benutting van het dak. Hiermee
wordt mogelijk gemaakt dat bij gebouwen waar zon op dak bij oplevering niet mogelijk
is, bijvoorbeeld door netcongestie, dit op een later moment wel kan worden gerealiseerd,
omdat het dak dan in ieder geval al op de juiste wijze is geconstrueerd.

Voor de overige utiliteitsgebouwen met een dakoppervlak van minder dan 250m2 en voor de nieuwbouw van woningen kijkt het kabinet naar verdere aanscherping van
de BENG-eisen. Voor ingrijpende renovatie wordt tevens gekeken naar de mogelijkheden
om de eis voor hernieuwbare energie verder aan te scherpen. Voor beide is 2025 de
streefdatum voor inwerkingtreding.

Bestaande bouw

Normeren bij bestaande bouw is in regel complexer dan bij nieuwbouw omdat hierbij
sprake is van een bestaande eigendomssituatie. Er moet een voldoende zwaarwegend belang
zijn om in te grijpen in het eigendomsrecht en dit moet ook in goede balans zijn met
de technische, functionele en economische haalbaarheid van de aan te leggen zonnepanelen.
Dit betekent bijvoorbeeld dat de installatie kan worden aangesloten op het elektriciteitsnet
en dat het mogelijk is om de investering binnen een acceptabele tijd terug te verdienen.
Bij het introduceren van landelijke verplichtingen moet ook goed gekeken worden naar
de handhaafbaarheid/uitvoerbaarheid door gemeenten. Het kabinet is voornemens om de volgende
maatregelen voor de utiliteitsbouw op te nemen in regelgeving:

• Het verruimen van de concept-AmvB met de eerder voorgestelde maatwerkbevoegdheid in
het Bbl voor gemeenten om hernieuwbare energie op dak te kunnen verplichten bij de
industriefunctie (Kamerstuk 33 118, nr. 200), naar alle utiliteitsbouw en tot volledige benutting van het dak voor zonnepanelen
bij daken met een oppervlakte van 250m2 of groter. De streefdatum voor inwerkingtreding is 2024.

• Het toevoegen van maatregelen voor het opwekken van hernieuwbare energie aan de energiebesparingsplicht
(beoogde inwerkingtreding in 2023), waarmee de maatregel van de installatie van zonnepanelen
aan de Erkende Maatregelenlijsten voor energiebesparing (EML) wordt toegevoegd, indien
deze maatregel zich binnen 5 jaar terugverdient. Rond de zomer wordt uw Kamer geïnformeerd
over de actualisatie van de EML.

• In lijn met huidige Europese voorstellen voor herziening van de RED, zal ook beleid
worden gemaakt en normering worden verkend voor de inzet van daken van maatschappelijk
vastgoed voor hernieuwbare energie opwek door de gebouweigenaar of door derden, zo
die niet al onder de hierboven genoemde normering vallen.

In het kader van RepowerEU is ook de Europese Commissie voornemens om te sturen op
verplichte toepassing van zon-PV op daken. Deze voorstellen lijken in lijn met de
maatregelen die het kabinet in deze brief aankondigt voor zon op dak. Het kabinet
zal over enkele weken via het BNC-traject een beoordeling van het EU-voorstel geven.
Voor het einde van het jaar zal het kabinet uw Kamer nader informeren over de verdere
uitwerking van de normen die dit kabinet wil vastleggen voor zon op dak en objecten.

Bij de genoemde normeringopties wordt niet specifiek ingegaan op de bestaande bouw
met een woonfunctie (koop en huur)12. Voor bestaande koopwoningen met een eigen dak ziet het kabinet momenteel geen noodzaak
tot aanvullende normering of maatregelen voor zon op dak. Uit de Klimaat- en Energieverkenning
(2021) komt immers naar voren dat de groei zich de komende jaren door blijft zetten.
Aandachtspunten zijn koopwoningen onder een gedeeld dak en huurwoningen. Hier ga ik
nader op in onder speerpunt 3.

Zon-PV op overheidsdaken

In het programma Zon op Rijksdaken werkt het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) aan het programmatisch
uitvoeren van zon-op-dakprojecten op rijkskantoren, gebouwen van Defensie en gebouwen
van de Dienst Justitiële Inrichtingen. Hiervoor is in de laatste rijksbegroting € 140 mln
gereserveerd, waarvan € 70 mln in de vorm van een lening die wordt betaald met de
baten uit de zonnestroom (vermeden kosten voor inkoop stroom). Waar mogelijk, worden
de daken volledig benut en wordt de stroom zo veel mogelijk door het Rijk zelf verbruikt.
Eén van de gebouwen is het hoofdkantoor van de ministeries van Economische Zaken en
Klimaat en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, waarin tijdelijk ook het Ministerie
van Algemene Zaken gedeeltelijk wordt gehuisvest. Het kabinet zet erop in dat een
gedeeltelijke renovatie van dit dak wordt gecombineerd met plaatsing van zonnepanelen.
De werkzaamheden hiervoor starten in het najaar van 2023 en de verwachting is dat
dit dak in het najaar van 2024 grotendeels bedekt is met zonnepanelen. Samen met de
medeoverheden is het streven afgesproken om in 2030 80% van de geschikte overheidsdaken
te benutten voor een tweede functie. Om deze ambitie te halen, hanteert het kabinet
voor de eigen gebouwen een «ja tenzij-principe». Dit betekent dat de gebruikers van
de Rijksgebouwen in principe instemmen met zon-PV op hun dak, tenzij dit aantoonbaar
een negatief effect heeft op de primaire processen van de gebruiker. Over de voortgang
van deze afspraak zal worden gerapporteerd in de Monitor Zon-PV. Het RVB deelt de
opgedane kennis en ervaringen over het programmatisch werken met de medeoverheden
en andere geïnteresseerden.

2. Multifunctioneel ruimtegebruik is de standaard bij grondgebonden zonnesystemen

Door het wegnemen van faalfactoren en het normeren van zon op dak en objecten, verwacht
het kabinet dat de realisatie van zon op dak en andere objecten zich ook in deze nieuwe
fase zal voortzetten. Daarnaast zal er behoefte blijven aan grondgebonden zonnesystemen,
waarbij dit kabinet landbouw- en natuurgronden zo veel mogelijk wil ontzien. Hiermee
geeft het invulling aan de recente brief over ruimtelijke ordening van de Minister
voor VRO (verzonden 17 mei jl., kenmerk 2022Z09642), waarmee het kabinet het belang uitspreekt om zorgvuldig om te gegaan met de schaarse
ruimte in Nederland en om voor alle opgaven met een ruimtevraag (zoals woningbouw,
klimaatadaptatie en de stikstofaanpak) zoveel mogelijk in te zetten op multifunctioneel
ruimtegebruik en slimme functiecombinaties. Dit geldt ook voor grondgebonden zonnesystemen,
zoals reeds vastgelegd met de Voorkeursvolgorde Zon en zoals afgesproken in het coalitieakkoord.
Grondgebonden zonnesystemen zonder dubbelfunctie zijn wat het kabinet betreft in principe
ongewenst. Multifunctioneel ruimtegebruik kan worden gerealiseerd door een slimme
locatiekeuze waarbij de opwek van zonne-energie aan de bestaande functie wordt toegevoegd
en/of door in een zonproject meerdere nieuwe functies te ontwikkelen of extra kwaliteit
toe te voegen. Bij slimme locatiekeuzes kan worden gedacht aan het realiseren op locaties
zoals Rijksgronden, waterzuiveringsinstallaties, vuilnisbelten, binnenwateren13 of bermen van spoor- en autowegen. Bij nieuwe functiecombinaties in een project kan
worden gedacht aan zon-PV samen met natuurherstel of klimaatadaptatie, het combineren
met landbouw, met recreatie of opslag met batterijen.

Adviesbureau Bosch en Van Rijn heeft op verzoek van het kabinet in beeld gebracht
hoe medeoverheden met hun huidige beleid sturen op multifunctioneel ruimtegebruik
en de Voorkeursvolgorde. Dit rapport is besproken met de – aan het begin van deze
brief genoemde – brede groep partijen. Bosch & Van Rijn concludeert dat multifunctioneel
ruimtegebruik bij grondgebonden zon breed wordt ingezet in beleid en kaders van de
provincies en gemeenten, waarmee door middel van locatiekeuzes en/of randvoorwaarden
aan projecten kan worden gestuurd op zon op dak en multifunctioneel gebruik. Ondanks
goed beleid, blijkt uit het rapport ook dat sturing op de realisatie ervan lastig
kan zijn. Dit beeld komt ook naar voren uit de Monitor RES 1.0 van PBL.

Het kabinet is in gesprek met de medeoverheden om te bezien op welke manier ondersteuning
vanuit het Rijk kan helpen bij betere toepassing van de Voorkeursvolgorde zon-PV en
sturing op multifunctioneel ruimtegebruik in de praktijk. Leidend hierbij is het subsidiariteitsbeginsel
waar in de Omgevingswet vanuit wordt gegaan. Uit de gesprekken blijkt dat een nationale
instructieregel in het Besluit kwaliteit leefomgeving een voor de hand liggende optie
is. Momenteel wordt daarom de toegevoegde waarde verkend van een instructieregel waarmee
de gemeente bij de vergunningverlening en/of het omgevingsplan rekening houdt met
de Voorkeursvolgorde zon-PV en/of de belangen van multifunctioneel ruimtegebruik conform
het beleid dat van toepassing is in de desbetreffende provincie of gemeente. Projecten
zonder multifunctioneel ruimtegebruik conform dit beleid zijn, gelet op deze instructieregel,
in beginsel ongewenst. Daar wordt in de basis dan ook geen vergunning voor afgegeven.
Indien wordt afgeweken van de decentrale kaders, regels en voorschriften, wordt dit
gemotiveerd door de betreffende gemeente. Bij het verder uitwerken van een instructieregel
heeft het kabinet nadrukkelijk aandacht voor de mogelijke implicaties wat betreft
onderzoeks- en proceslasten voor de decentrale overheden. Het kabinet zal uw Kamer
in het najaar informeren over een instructieregel in het Bkl, samen met de mogelijkheden
voor regels in het Bal en het Bkl voor de gebouwde omgeving, zoals genoemd onder speerpunt
1.

Uit de hierboven geschetste invulling van een instructieregel, waarbij de decentrale
kaders leidend blijven voor de invulling van hoe multifunctioneel ruimtegebruik vorm kan krijgen, vloeit voort dat het onwenselijk is om dit van
rijkswege te definiëren. Ook Bosch & Van Rijn geeft aan dat een te strakke afkadering
van het begrip multifunctioneel ruimtegebruik onwenselijk is, omdat enige mate van
flexibiliteit noodzakelijk is ten behoeve van lokaal maatwerk.

Naast een mogelijke instructieregel, zal het kabinet de RES-regio’s verzoeken om in
de voortgangsrapportages over de RES – die in juli 2023 worden opgeleverd – toe te
lichten hoe de Voorkeursvolgorde Zon en het decentrale ruimtelijk beleid voor zon-PV
is toegepast bij de regionale locatiekeuzes voor zon-PV. Op basis van deze rapportages
zal het kabinet het gesprek aangaan met de regio’s over de toepassing van de Voorkeursvolgorde
Zon en de Tweede Kamer hierover informeren.

Een mogelijk gevolg van sturing op multifunctionele grondgebonden zon-PV is een langere
terugverdientijd vanwege extra kosten door een verlies aan ruimte voor opwek of door
kostenverhogende aspecten in de voorbereiding, aanbouw en gebruikte materialen van
de installatie14. Momenteel wordt onderzocht welke maatschappelijke kosten meegenomen kunnen worden
in de SDE++ en worden de mogelijkheden van een kwaliteitsbudget onderzocht. Daarnaast
bezie ik of er eventueel aanvullend budget beschikbaar gesteld kan worden voor de
kosten die niet in de subsidie noch in het kwaliteitsbudget meegenomen kunnen worden.
Voorwaarde hierbij is dat deze extra kosten voortvloeien uit de vergunning en dus
daadwerkelijk worden gemaakt en niet op een andere manier worden gedekt. Dit budget
hangt dus samen met de op te stellen regel(s) en de uitwerking van de andere budgetten.
Daarnaast geldt dat hiervoor ook moet worden bezien wat een acceptabele terugverdientijd
is voor multifunctionele zonsystemen. Eind dit jaar informeer ik uw Kamer over de
verdere uitwerking.

Zon-PV op rijksgronden is in veel gevallen een mooie invulling van multifunctioneel
ruimtegebruik. In het programma Opwek Energie Rijksronden (OER) werk ik samen met
Rijkswaterstaat, Rijksvastgoedbedrijf, RVO, Staatsbosbeheer en ProRail aan het beschikbaar
stellen van rijksgronden voor energieopwek (Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 613). Door de locatiekeuze, die in samenspraak met de RES’en gebeurt, wordt in veel gevallen
gezorgd voor multifunctioneel ruimtegebruik (bijvoorbeeld in snelwegbermen, langs
spoorlijnen en op baggerdepots). Door de RES-regio’s zijn 26 zoekgebieden op Rijksvastgoed
aangevraagd voor de opwek van hernieuwbare elektriciteit met zon-PV. Momenteel worden
deze aanvragen door het kabinet beoordeeld. Ik streef ernaar alle aanvragen die inhoudelijk
akkoord en uitvoerbaar zijn, te honoreren.

3. Zon-PV levert geld op, iedereen moet daarvan kunnen profiteren

Mede dankzij de stimuleringsmaatregelen is het opwekken van zonnestroom rendabel en
daarom interessant voor particulieren en bedrijven. Helaas kan nog niet iedereen meedoen
met deze ontwikkeling en kan een deel van de Nederlanders er dus ook niet van profiteren.
Het kabinet vindt het van belang dat het zelf opwekken van zonnestroom ook toegankelijk
is voor iedereen die geen eigen dak heeft (huurders en eigenaren van een koopwoning
in een complex). Daarnaast vindt het kabinet het belangrijk dat omwonenden van zon-op-veldprojecten
hier ook van financieel van kunnen profiteren.

Huursector

Zon op huurwoningen komt moeilijker van de grond dan zon op koopwoningen. Een huurder is over het algemeen niet geneigd om zelf te investeren in zonnepanelen
omdat hij geen eigenaar is van het dak, de financiële middelen er niet voor heeft
en/of wellicht niet weet hoe lang hij nog in de woning zal wonen. Voor verhuurders
zijn de prikkels om te investeren in zonnepanelen vanwege de split incentive ook niet
optimaal: de verhuurder investeert in de zonnepanelen en de baten van de lagere energierekening
komen terecht bij de huurder.

De meeste huurwoningen in Nederland worden verhuurd door een woningcorporatie. Uit
gegevens van Aedes (koepel woningcorporaties) blijkt dat in 2021 13,1% van de corporatiewoningen
zon op dak had. Een groot deel van de woningcorporaties vraagt voor de zonnepanelen
een vast bedrag in of naast de huurprijs om de investering mee af te betalen, terwijl
de huurder profiteert van een lagere energierekening. Het kabinet heeft veel waardering
voor deze aanpak en hoopt dat deze aanpak ook in de private huursector zal worden
toegepast.

Het kabinet zet erop in het realisatietempo van zon op dak in de huursector vast te
houden en waar mogelijk te verhogen. Door de afbouw van de salderingsregeling (zie
randvoorwaarde 3), zullen de terugverdientijden in de huursector, net als in de koopsector,
toenemen. Goede afspraken tussen verhuurder en huurder moeten ervoor zorgen dat de
plaatsing van zonnepanelen ook bij de afbouw van de salderingsregeling voordelig blijft
uitpakken voor beide partijen, zodat de verhuurder in staat is zijn investering terug
te verdienen (waarbij woningcorporaties werken zonder winstoogmerk en veelal uit de
voeten kunnen met een relatief lange terugverdientijd) en de huurder financieel voordeel
heeft van zonnepanelen op zijn dak. Het kabinet stelt daarnaast voor om een btw-nultarief
in te voeren op de levering en installatie van zonnepanelen die geplaatst worden op
of in de onmiddellijke nabijheid van woningen. Het voorstel hiervoor is momenteel
in internetconsultatie. Indien een btw-nultarief wordt ingevoerd, zullen sommige verhuurders,
die op dit moment geen btw-aftrek kunnen claimen bij de installatie van zonnepanelen,
een verbetering van hun businesscase zien. Het kabinet wil in gesprek met Aedes nader
verkennen wat ervoor nodig is om, mede met het oog op de ambities in het beleid en
het voordeel voor de huurders, de verduurzamingsplannen voor het eigen vastgoed te
versnellen. Tot slot zal het kabinet het initiatiefrecht van huurders uitbreiden,
zodat onder andere ook zonnepanelen daaronder komen te vallen. Hiermee zou ook in
de particuliere huursector meer zon op dak gerealiseerd kunnen worden.

Verenigingen van Eigenaren

Bij koopwoningen onder een gedeeld dak is sprake van een VvE. Vaak is deze gemengd,
dat wil zeggen dat die deels bestaat uit koopwoningen en verhuurde woningen. Veel
VvEs lopen stuk op de financiële aspecten van zon op dak, terwijl dat lang niet altijd
een knelpunt hoeft te zijn. Voor de grotere VvE’s geldt namelijk dat er aanspraak
kan worden gemaakt op de Subsidieregeling Coöperatieve Energieopwekking (SCE). Sinds
dit jaar is een voorwaarde dat 90% van de eigenaren gevestigd zijn binnen de postcoderoos
waarin het project wordt aangevraagd (was 100%). Door de SCE te benutten, kunnen VvE’s
zich verzekeren van een rendement dat met iedereen kan worden gedeeld. De SCE is niet
toegespitst op kleinere VvE’s. Hiervoor verwacht ik dat de rendementen toereikend
zijn, bijvoorbeeld doordat de zonnepanelen op meerdere aansluitingen kunnen worden
aangesloten. Daarnaast spelen bij VvE’s ook organisatorische aspecten.

Zo is het voor individuele leden lastig om voor hun eigen aandeel panelen op het dak
te leggen, onder andere vanwege onduidelijkheid rondom natrekking als gevolg van het
gedeelde eigendom van het dak. Het kabinet constateert dat hier onduidelijkheden over
bestaan in het Burgerlijk Wetboek. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken is hierover
in gesprek met het Ministerie van Justitie en Veiligheid in een VvE-expertgroep. Met
deze groep zal worden gekeken hoe belemmeringen in regelgeving kunnen worden weggenomen.
Tevens zal het kabinet met enkele grote private beheerders, VvE-organisaties en de
G4-gemeenten in gesprek gaan om te kijken wat er mogelijk en nodig is om de toepassing
van zonnepanelen bij VvE’s verder te bevorderen. Hierbij wordt zowel gekeken naar
kennisverspreiding en procesondersteuning. Zo verkent het kabinet of het deel van
de SCE gericht op VvE’s op termijn ondergebracht kan worden onder de SEEH, bijvoorbeeld
voor procesondersteuning. Daarnaast wordt gekeken of er financieringsmogelijkheden
kunnen komen voor zonnepanelen met behulp van het Warmtefonds.

Financiële participatie

Financiële participatie bij grote zon-op-veldprojecten (> 15 kW) is een andere manier
om meer Nederlanders te laten profiteren van de groei van zon-PV. De voortgang hiervan
wordt jaarlijks bijgehouden in de Monitor Participatie. Dit najaar zal ik uw Kamer
informeren over de resultaten van de tweede meting. Zoals eerder aangegeven, wordt
verwacht dat de effecten van de afspraken in het Klimaatakkoord vanaf deze tweede
meting van de Monitor zichtbaar zullen worden (Kamerstuk 32 813, nr. 906). Daarnaast heb ik, zoals eerder toegezegd, samen met het Uitvoeringsoverleg Elektriciteit
gesproken over hoe de nuances en het maatwerk bij financiële participatie te monitoren
en wegen. Hieruit kwam naar voren het Uitvoeringsoverleg vertrouwen heeft in de huidige
gang van zaken en de resultaten van de tweede meting afwacht voordat er wordt gekeken
naar eventuele aanvullende maatregelen. Vooruitlopend hierop heb ik reeds met de sector
afgesproken dat ambities voor participatie uit de Gedragscode Zon op Land nader uitgewerkt
zullen worden, met normering en een praktische invulling voor ontwikkelaars en gemeenten.
Met deze afspraak geef ik tevens invulling aan de motie van de leden Grinwis en Agnes
Mulder (Kamerstuk 32 813, nr. 855).

4. Zon-PV moet passen binnen een circulaire economie

In het streven naar een schone en circulaire economie is er belang bij het minimaliseren
van het gebruik van ongewenste stoffen en bij het hergebruiken van de materialen.
In veel zonnepanelen worden nog ongewenste stoffen gebruikt, zoals lood, fluor en
pfas. Daarnaast is het door de productiewijze van zonepanelen nog lang niet altijd
mogelijk om de gebruikte stoffen na afloop te scheiden voor hergebruik. Zo gaan kostbare
materialen verloren. In de energietransitie wil het kabinet gaan voor duurzaamheid
in alle facetten. Dat betekent dat er bij het uitbreiden en op termijn vervangen van
de voorraad zonnepanelen in Nederland nadrukkelijker rekening zal moeten worden gehouden
met circulariteit. Daar komt bij dat het vanuit leveringszekerheid tevens de voorkeur
verdient als bij de productie van zonnepanelen het gebruik van zeldzame stoffen kan
worden beperkt. Hiervoor loopt reeds een aantal sporen.

Ten eerste wordt er voor circulaire zonneparken een routekaart uitgewerkt. Dit is
onderdeel van het lopende proces om de algemene circulaire economiedoelen voor 2030
(halvering gebruik abiotische primaire grondstoffen) op weg naar de ambitie Nederland
Circulair in 2050 te concretiseren. Dit traject vindt plaats in het kader van het
Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2019–2023 en zal zijn beslag krijgen in het
nieuwe Uitvoeringsprogramma dat dit najaar is voorzien. Over de voortgang zal de Kamer
nog voor de zomer worden geïnformeerd door de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat.

Ten tweede verkent het kabinet de mogelijkheden en wenselijkheid van het stellen van
normen aan PV-panelen en het instellen van een keurmerk of certificaat, waarover het
kabinet uw Kamer voor het einde van het jaar nader informeert. Bij deze verkenning
zal goed worden aangesloten bij de routekaart circulaire zonneparken en bij de systematiek
van de regelgeving voor vermindering van de milieudruk van bouwwerken. Dit zal de
transparantie met betrekking tot circulariteit in de PV-keten verbeteren en daarmee
de concurrentiepositie van circulaire panelen versterken. Dit heeft een positieve
invloed op de Europese maakindustrie voor zonnepanelen, waar circulariteit hoog in
het vaandel staat en het gebruik van ongewenste stoffen beperkt is, en is in het verlengde
daarvan goed voor Europese onafhankelijkheid van schaarse materialen uit andere landen.
Daarnaast zal ik het IMVO Convenant Hernieuwbare Energie tekenen. Hiermee worden misstanden
in de keten aangepakt en voorkomen. Het proces zit momenteel nog in de onderhandelingsfase15.

Ten derde stimuleert het kabinet innovatie gericht op meer circulaire producten, zoals
beschreven onder het volgende speerpunt. Ook overweegt het kabinet om vermindering
van milieudruk en hergebruik van grondstoffen expliciet als aandachtspunt te benoemen
bij de financiering van energie-innovatie, zoals in de MOOI-regeling al gebeurt.

5. De speerpunten zijn agenderend voor het innovatiebeleid voor zon-PV

Door middel van innovatie kunnen vergezichten in het beleid gestalte krijgen. Het
kabinet spreekt met de voorgaande vier speerpunten uit waar het beleid voor zon-PV
heen gaat en geeft daarmee ook vorm aan het te voeren innovatiebeleid.

Innovatie op het gebied van zon-PV komt terug in Meerjarig Missiegedreven Innovatieprogramma
Hernieuwbaar op land (MMIP 2). In 2022 vind de herijking van de MMIPs plaats. Voor
zon-PV ontwikkeling geef ik de volgende uitgangspunten mee:

• Hoe kan belasting van het elektriciteitsnet zoveel mogelijk worden beperkt, door lokale
conversie of opslag van energie en door het optimaal lokaal benutten van zonnestroom?

• Hoe kunnen in Nederland betaalbaar grote hoeveelheden zonnestroom worden opgewekt
die maatschappelijk en ecologisch goed zijn in te passen?

• Hoe kunnen zonnecellen worden geïntegreerd in allerlei mogelijke objecten en bouwwerken?

• Welke kansen bieden multifunctionele en esthetisch aantrekkelijke zonnepanelen om
maatschappelijk enthousiasme te vergroten?

• Welke mogelijkheden biedt innovatie om afhankelijkheid te beperken voor de toelevering
van zonnepanelen en hoe kan het gebruik van kritieke materialen in zon-PV worden beperkt?
Welke stappen kunnen de komende jaren gezet worden op het gebied van de circulariteit
van zonnepanelen?

• Hoe kan innovatie verlichting bieden aan tekorten van gekwalificeerd personeel, bijvoorbeeld
door innovatie op het gebied van installatie?

Ook gaat het kabinet met het Nationaal Consortium Zon op Gebouw in gesprek welke aanvullende
mogelijkheden zij zien om samen met de betrokken partijen een extra impuls te geven
aan toepassing van zon op daken en objecten.

Deel 2: Randvoorwaarden voor beleid

1. Transportcapaciteit op het elektriciteitsnet

De transportschaarste op het elektriciteitsnet vormt een fysieke beperking voor diverse
maatschappelijke activiteiten die van het net afhankelijk zijn, waaronder de energietransitie.
Hoewel netbeheerders alles op alles zetten om tot uitbreiding van het net te komen,
zal dit op korte termijn niet tot aanmerkelijke verruiming leiden. Hierbij speelt
mee dat er flink wat tijd gemoeid is om de hiervoor benodigde infrastructuren ruimtelijk
in te passen en te realiseren en dat hiervoor meer geschoolde arbeidskrachten nodig
zijn. Tot 2030 kunnen de netbeheerders zeker 35 TWh grootschalige productie aansluiten.
Voorwaarde hierbij is dat bij de planning van het project al rekening wordt gehouden
met de beschikbare transportcapaciteit op het elektriciteitsnet. Hiermee is transportschaarste
op het net voor het realiseren van de huidige ambities een factor die (ruimtelijk)
beperkend en dus sturend is.

Transportschaarste is een gegeven dat daarmee ook (deels) sturend zal zijn voor het
realiseren van nieuwe ambities tot 2030 (zie volgende randvoorwaarde). Hierin is sprake
van een dilemma. Enerzijds wil het kabinet haast maken met de energietransitie en
hoopt het op een snelle uitbreiding van transportcapaciteit op de juiste locaties
en momenten. Anderzijds geldt dat uitbreidingen op bepaalde locaties op bepaalde momenten
kunnen leiden tot een inefficiënte aanpak en er op die manier relatief minder transportcapaciteit
op het hele net bijkomt. Dit dilemma zal worden betrokken bij de discussie over het
herijken van de doelen voor hernieuwbaar op land en in gesprekken met medeoverheden
over de prioritering van uitbreidingsinvesteringen.

Het kabinet zet nu al diverse maatregelen in om het huidige net zoveel mogelijk te
ontlasten. Zoals eerder aan uw Kamer medegedeeld stel ik per 2022, in het kader van
het slimmer benutten van het net, strengere eisen aan zon-PV projecten in de SDE++.
Projecten boven 1 MWp dienen aangesloten te worden op 50% van het piekvermogen, om
de netimpact te verkleinen16. Hierbij gaat slechts een klein deel van de opgewekte energie in de piek verloren,
terwijl er op het net veel meer ruimte overblijft om meer hernieuwbare energie op
te wekken. Deze eis zal hoogstwaarschijnlijk vanaf de SDE++-ronde van 2023 ook opgenomen
worden voor projecten onder 1 MWp. De RES’en houden rekening met transportcapaciteit
bij het plannen van locaties voor zon-PV.

Hiernaast beziet het kabinet momenteel of er in brede zin aanvullend beleid nodig
is voor het stimuleren van flexibiliteit op het elektriciteitsnet. Hierbij betrekt
het de overwegingen en oplossingsrichtingen uit het actieplan «Samen sneller het net
op», zoals curtailment, opslag of uitgestelde levering. Het kabinet werkt hier samen
met stakeholders momenteel een aantal zaken verder voor uit:

• Een codewijziging congestiemanagement, die de ACM op dit moment afrondt, waarmee netbeheerders
voorgeschreven wordt om flexibiliteit in te kopen. Dit kan de businesscase voor flexibiliteitsmaatregelen
(waaronder opslag) versterken en ervoor zorgen dat het elektriciteitsnet efficiënter
wordt gebruikt.

• Het verruimen van de mogelijkheden, zoals cable pooling en het sturen op «slimme zonneparken»
(bijvoorbeeld in het systeem van GVO’s), die door een combinatie van lokale vraag,
opslag of andere technieken voor flexibiliteit, leiden tot een lagere netimpact.

• Verder onderzoek naar het stimuleren van flexibiliteitsopties, waaronder opslag voor
grootschalig zon-PV. Met onderzoek in opdracht van Netbeheer Nederland heeft CE Delft
geconstateerd dat, onder de juiste voorwaarden, extra opslagcapaciteit ervoor kan
zorgen dat er meer (grootschalige) zon-PV aangesloten kan worden op het elektriciteitsnet
zonder dit te verzwaren. Ik wil verder onderzoeken of en hoe dit type opslag ruimte
kan creëren voor aanvullende ambities om de energietransitie te kunnen versnellen,
zonder de uitvoeringscapaciteit van netbeheerders te veel te belasten17.

• Onderzoek naar het stimuleren van thuis- en buurtbatterijen. Uit hetzelfde rapport
van CE Delft blijkt dat deze mogelijk een bijdrage kunnen leveren aan de stabiliteit
van een hernieuwbaar energiesysteem. Hierover bestaat echter nog veel onduidelijkheid.
Het kabinet laat daarom vervolgonderzoek doen naar de mogelijke toegevoegde waarde
van deze batterijen, de ruimtelijke inpassing en de eventuele wenselijkheid en mogelijkheden
van stimulering, normering en facilitering hiervan, zoals in uw Kamer besproken in
het commissiedebat van 17 februari jl..

Zoals eerder toegezegd in de brief over transportschaarste (Kamerstuk 29 023, nr. 281) zal ik uw Kamer in het najaar verder informeren over de bovengenoemde oplossingsrichtingen.

Door middel van congestiemanagement kunnen de netbeheerders congestie beperken. Zo
kan met nieuwe opwekkers aan de voorkant worden afgesproken dat de installatie op
piekmomenten wordt afgeschakeld. Met dit soort afspraken wordt ruimte gecreëerd in
congestiegebieden. Het kabinet wijst erop dat we echter ook zullen moeten accepteren
dat er zich tot 2030 situaties blijven voordoen waarbij opwekkers en afnemers van
elektriciteit niet kunnen worden aangesloten of dat opwekkers soms onverwacht tijdelijk
moeten worden afgeschakeld. De schaarste zal er de komende jaren voor zorgen dat ruimtelijke
wensen niet altijd waargemaakt kunnen worden. Zo zal het soms niet mogelijk zijn om
grote daken (volledig) vol te leggen met zonnepanelen, ook al wil de dakeigenaar dit
wel en past het project binnen de RES. Dit is de realiteit waar we met elkaar en per
situatie mee om moeten gaan.

2. Duidelijkheid over het doel voor hernieuwbaar op land in het licht van Fit for
55

Het huidige doel van 35 TWh in de RES vervult momenteel een dubbele functie. Het is
enerzijds een ambitie voor hernieuwbare elektriciteit op land als invulling van het
vorige kabinetsdoel om 49% CO2 te reduceren in 2030. Het is anderzijds een maximum voor hernieuwbaar op land in
de SDE++, dat nodig is om hierin ook een plaats te geven aan andere (duurdere) technieken,
zoals warmte. De ambities van dit kabinet voor zon-PV, de verhoogde doelstelling van
55% CO2-reductie in 2030 onder het Fit-for-55-pakket en de waarschijnlijke vraagstijging
bieden aanleiding om de doelstelling van 35 TWh te herijken. Een herijking is ook
afgesproken in het Klimaatakkoord.

Ik zal het initiatief nemen om voor deze herijking een interbestuurlijk overleg op
te starten met de medeoverheden en het Uitvoeringsoverleg Elektriciteit van het Klimaatakkoord.
In dit interbestuurlijk overleg wil ik transitiespelregels opstellen voor de ontwikkeling
van wind en zon en eventuele stimuleringsinstrumenten vormgeven. Hierbij zal nadrukkelijk
aandacht zijn voor het CO2-reductiepotentieel van zon-PV en daarmee voor de plaats die meer zonnestroom heeft
in het toekomstige energiesysteem. Hiermee samen hangt ook de vraag hoeveel CO2-vrije elektriciteit er nodig is in 2030 en de jaren daarna, zowel in totaal als op
specifieke momenten. Dit wordt momenteel onderzocht door het Uitvoeringsoverleg Elektriciteit/Energie.
In het herijkingstraject zal in ieder geval ook gelden dat het RES-proces leidend
blijft bij de ruimtelijke inpassing van hernieuwbaar op land. Ook geldt dat rekening
moet worden gehouden met het dilemma rond de capaciteit op het net. Nieuwe ambities
zouden niet moeten leiden tot een inefficiënte aanpak van het verzwaren en uitbreiden
van het net, vandaar dat programmeren van groot belang is. Met dit herijkingstraject
geef ik invulling aan de motie van het lid Bontenbal c.s. (Kamerstuk 31 239, nr. 350) en van de gewijzigde motie van de leden Van Haga en Ephraim (Kamerstuk 31 239, nr. 359). Uiterlijk eind 2022 informeert het kabinet uw Kamer over de resultaten van dit
traject.

3. Investeringszekerheid en een acceptabele terugverdientijd

Van belang bij de herijking van de doelen is dat wordt voorkomen dat nieuwe initiatieven
de komende jaren minder snel van de grond kunnen komen of stilvallen, of dat – door
de nieuwe extra dimensie van het energievraagstuk – ruimtelijke besluitvormingsprocessen
bij medeoverheden onnodig worden vertraagd. Daarom moet ook op korte termijn duidelijkheid
worden geboden over het bieden van investeringszekerheid en de eventuele instrumenten
ter stimulering van de doelen.

Bij de herijking van de doelen zal ook de afspraak uit het Klimaatakkoord over het
blijven borgen van investeringszekerheid betrokken worden, ook na het stoppen van
de SDE++ voor wind en zon. Onder welke omstandigheden een instrument hiervoor wenselijk
is en of een overgangsregeling hiervoor geschikt zou zijn, is met een review door
onderzoeksbureau Trinomics bezien, ter invulling van de motie van het lid Van der
Lee c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 845). Trinomics concludeert dat de onderzochte optie voor een overgangsregeling voor
zon en wind, waarin de onrendabele top lager wordt ingeschat door middel van een andere
rekenmethode (die ook rekening houdt met winsten door hoge elektriciteitsprijzen),
onder de nu voorziene omstandigheden waarschijnlijk niet de meest logische keuze is18. Onderdeel van de herijking van het doel voor hernieuwbaar op land is daarom ook
de vraag hoe kan worden voorkomen dat de ontwikkeling van wind- en zonprojecten volledig
stilvalt door een gebrek aan investeringszekerheid. Het rapport van Trinomics wordt
met deze brief meegestuurd naar uw Kamer19.

Het kabinet realiseert zich dat de ambities voor meer zon-PV op daken en het sturen
op multifunctioneel ruimtegebruik, gecombineerd met transportschaarste op het elektriciteitsnet
en de daarvoor benodigde oplossingen, zullen leiden tot meerkosten waar in de SDE++
geen rekening mee kan worden gehouden (Kamerstuk 31 239, nr. 342). Zoals onder speerpunten 1 en 2 genoemd wordt onderzocht of, en zo ja op welke wijze,
vanuit het Rijk (gedeeltelijk) tegemoet gekomen kan worden aan deze kosten. In hoeverre
andere kostenverhogende aspecten vergoed moeten worden, hangt samen met de vraag wat
een acceptabele terugverdientijd is. Over investeringszekerheid en eventuele stimulering
zal het kabinet uiterlijk eind 2022 uitsluitsel geven, zodat het beleid hier uiterlijk
begin 2024 op zal aansluiten.

Bij huishoudens is de toepassing van zon-PV de afgelopen jaren sterk gegroeid, mede
dankzij de salderingsregeling. De terugverdientijden voor zon op dak bij huishoudens
worden steeds lager, waardoor het zeer aantrekkelijk is om te investeren in zonnepanelen
en huishoudens op termijn minder fiscale stimulering nodig hebben. Daarom heeft het
vorige kabinet besloten om de salderingsregeling geleidelijk af te bouwen (Kamerstuk
31 239, nr. 314). Uit de Klimaat- en Energieverkenning komt naar voren dat de groei bij huishoudens
zich ook bij de voorgenomen afbouw van de salderingsregeling door blijft zetten.

Het wetsvoorstel is door uw Kamer controversieel verklaard en heeft daarom lang stilgelegen,
wat maakt dat het voorstel moet worden aangepast. Hiervoor zal ik voor de zomer een
nota van wijziging indienen. Het kabinet heeft besloten de startdatum van de afbouw
met twee jaar uit te stellen naar 1 januari 2025. Dit betekent dat er in de jaren
2023 en 2024 nog volledig kan worden gesaldeerd. In 2025 zal eenmalig een iets grotere
afbouwstap gezet worden, waarna het pad vanaf 2026 weer wordt opgepakt zoals oorspronkelijk
beoogd. Dit houdt in dat, net als in het oorspronkelijke wetsvoorstel, vanaf 2031
niet meer gesaldeerd kan worden. Deze voorgestelde wijziging in het afbouwpad heeft
een beperkte invloed op de terugverdientijden. Met een technische levensduur van 25 jaar,
blijft investeren in zonnepanelen voor huishoudens zeer interessant.

In onderstaande tabel (volgende pagina) zijn het oude en het voorgenomen afbouwpad
weergegeven. Ik heb, gezien de recente ontwikkelingen, TNO opdracht gegeven het rapport
uit 202020 te actualiseren en daarbij uit te gaan van de meest recente cijfers betreffende de
elektriciteitsprijzen, belastingen en investeringskosten in zonnepanelen. Ik zal uw
Kamer voor de zomer over de uitkomsten daarvan informeren. In de nota van wijziging
zal ik daarnaast een eenmalig tussentijds meetmoment opnemen om de vinger aan de pols
te houden om het afbouwpad te kunnen bijstellen, indien daar aanleiding toe zou zijn.

Tabel 1. Te salderen percentages salderingsregeling

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

Te salderen percentage oorspronkelijk voorstel

100

91

82

73

64

55

46

37

28

0

Te salderen percentage 2 jaar uitstel

100

100

100

64

64

55

46

37

28

0

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten