Brief regering : Rapport 'Doorlichting Rijkswaterstaat'

Nr. 206 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 mei 2022

Met deze brief zend ik u het doorlichtingsrapport van het agentschap Rijkswaterstaat
(RWS)1. Conform de Regeling Agentschappen dient er vijfjaarlijks een doorlichting plaats
te vinden. De doelstelling van de doorlichting is het vormen van een oordeel met betrekking
tot het functioneren van het agentschap op de gebieden governance, bekostiging, doelmatigheid,
financieel beheer en de toekomst van de organisatie.

In 2021 heeft de doorlichting van het agentschap Rijkswaterstaat plaatsgevonden. De
doorlichting is uitgevoerd door een externe partij, namelijk Improven. In deze brief
geef ik mijn reactie op dit rapport.

De uitkomsten uit de doorlichting ondersteunen de reeds ingeslagen weg. Zo geven de
onderzoekers aan de ingezette ontwikkeling van een nieuw sturingsraamwerk voort te
zetten. De onderzoekers hebben ter versterking van de reeds ingeslagen weg een aantal
aanvullende verbeteringen voorgesteld. Dat zijn het ontwikkelen van een set van kengetallen
voor doelmatigheidsontwikkeling en deze te hanteren in de sturing, overgaan naar één
verslaggevingsstelsel zodat de complexiteit in de besturing vermindert en het sluiten
van de PDCA-cyclus voor de dienstverlening door evaluatie en actualisatie van tarieven
en kostennormen.

De aanbevelingen zijn bedoeld om met name de transparantie en doelmatigheid te verbeteren.
Deze aanbevelingen worden omarmd. Voor elke overheidsorganisatie is het altijd van
belang om te letten op de doelmatige besteding van overheidsmiddelen, ongeacht de
opdrachten, doelen en publieke meerwaarde. De implementatie en concretisering van
de aanbevelingen zal geplaatst worden in de specifieke context van de opgaven en de
veranderingen die Rijkswaterstaat en het Ministerie van IenW reeds hadden opgepakt,
als ook in het licht van de aandacht die er rijksbreed is voor de uitvoering van beleid
om het vertrouwen van de samenleving terug te winnen.

Opgaven van Rijkswaterstaat

In het coalitieakkoord geeft het kabinet aan dat de ambitie is om onze infrastructuur
solide houden door deze goed te onderhouden en hierin te blijven investeren. Solide
infrastructuur is nodig om naar werk, familie of opleiding te gaan. Via het IenW-beleidsprogramma
bent u hier nader over geïnformeerd, waaronder over de uitvoerbaarheid2.

Rijkswaterstaat is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat. RWS beheert en ontwikkelt de rijkswegen, -vaarwegen en -wateren en
zet in op een duurzame leefomgeving. Samen met anderen werkt RWS aan een land dat
beschermd is tegen overstromingen, waar voldoende en schoon water is, waar mensen
vlot en veilig van A naar B kunnen en waar voldoende groen is.

Uw Kamer is de afgelopen jaren geregeld geïnformeerd3 over de nodige opgave waar Rijkswaterstaat voorstaat. Daarbij is december 2020 ook
aangegeven dat het assetmanagement op het hoofwegennet, hoofdvaarwegennet en het hoofdwatersysteem
verbeterd moet worden4. Deze verbeteringen vormen een meerjarig ontwikkeltraject, dat verwoord is in het
aan uw Kamer aangeboden «Ontwikkelplan Assetmanagement IenW», een bijlage bij de hiervoor
aangehaalde brief. In 2021 zijn de eerste wijzigingen aangebracht en is er gewerkt
aan verdere aanpassingen. De aanbevelingen uit deze doorlichting sluiten aan bij dit
traject en scherpen het verder aan. Waar van toepassing wordt dit in de reactie op
de aanbevelingen nader toegelicht.

IBO Agentschappen en andere onderzoeken

In 2021 heeft er een Interdepartementaal Beleidsonderzoek plaatsgevonden dat als titel
heeft: «Agentschappen: Samen werken aan publieke waarde»5. Een kernpunt uit dat onderzoek is dat er bij agentschappen oog moet zijn voor de
zogenoemde publieke waarde waaraan een agentschap werkt. Er is geconstateerd dat het
huidige agentschapsmodel bij bepaalde typen agentschappen (waaronder ook bij Rijkswaterstaat)
de creatie van die publieke waarden ondersteunt. Hiervan is met name sprake bij agentschappen
die opereren in een complexe omgeving en die vaak meerdere, unieke taken hebben. Er
is behoefte om governance-aspecten zoals besturing, bekostiging en verslaggeving gedifferentieerder
in te vullen, in aansluiting op het diverse landschap aan dienstverlening waarvan
bij agentschappen sprake is. De grote diversiteit aan taken en diensten van onze publieke
aanbieders was ook aandachtspunt in de uitgevoerde evaluatie naar de kaders voor uitvoeringsorganisaties.
Agentschappen ervaren echter – in verschillende mate – ook knelpunten die een goede
taakuitvoering belemmeren. Daarbij gaat het onder andere om een te beperkte ruimte
voor innovatie en te nauwe verantwoordingseisen. Rijkswaterstaat ervaart deze knelpunten
ook.

Bij de implementatie van de aanbevelingen wordt de tussentijdse evaluatie meegenomen
die de Minister van Financiën in de tweede helft van 2021 en het eerste kwartaal van
2022 heeft uitgevoerd naar de eventuele verdere stappen in de richting van een pragmatisch
vormgegeven baten-lastenstelsel. Hierover wordt u binnenkort door de Minister van
Financiën geïnformeerd.

De aanbevelingen per thema en de wijze van implementatie

De aanbevelingen uit het onderzoeksrapport zijn herkenbaar. Ze bevestigen de lijn
die met het Ontwikkelplan Assetmanagement al is ingezet naar aanleiding van de validatie
op het gebied van de instandhoudingsopgave. De aanbevelingen geven een aantal concrete
suggesties om die aanpak verder te verbeteren.

Een overzicht van de bevindingen treft u aan in het rapport. Hieronder wordt per onderzoeksthema
weergegeven hoe en in welk tempo IenW invulling gaat geven aan de aanbevelingen.

1. Governance

Aanbeveling

Zet de ontwikkeling van een nieuw sturingsraamwerk voort. Borg bij het uitwerken van
het nieuwe sturingsraamwerk dat er oog is voor de behoeften en wensen van alle drie
partijen in de driehoek. Daarbij is van belang dat de sturing aansluit op het thema
doelmatigheid, rekening houdend met de omvang, diversiteit en complexiteit van de
opgave. Voer ook met elkaar het gesprek over rollen en verantwoordelijkheden binnen
de driehoek. Expliciteer de afspraken hierover en formaliseer de taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden, teneinde hierover een helder en gedeeld beeld te creëren.

Implementatie en toelichting

In het onderzoeksrapport wordt aangegeven dat het model met een Opdrachtgever, Opdrachtnemer
en Eigenaar functioneel is, maar ook verder verbeterd kan worden in de lopende uitwerking
om tot een nieuw sturingsraamwerk te komen. IenW en Rijkswaterstaat zijn bezig om
de sturingsrelaties beter aan te laten sluiten bij de opgaven. Op dit moment is sprake
van prestatiesturing op de Beheer- en Onderhoudsactiviteiten6 en kennen Aanleg-, Vervangings- en Renovatiewerkzaamheden projectsturing. Een aanpassing
is om net als bij ProRail de Exploitatie-, Onderhouds-, Renovatie- en Vervangingsactiviteiten
in één sturingslijn onder te brengen. Doel hiervan is dat deze onderdelen van instandhouding
meer in samenhang worden bezien. Deze aanpassing vraagt uiteraard een aanpassing van
de werkprocessen en systemen bij Rijkswaterstaat en IenW. In het Ontwikkelplan Assetmanagement
is hierin voorzien.

De aanpassing in het sturingsraamwerk zal vastgelegd worden in een nieuw sturingsconvenant
tussen het moederdepartement en het agentschap.

2. Doelmatigheid

Aanbevelingen:

→ Ontwikkel en ga sturen op een set van kengetallen die betekenisvol is voor de doelmatigheidsontwikkeling.
Dat wil zeggen kengetallen waarmee een direct verband gelegd wordt tussen productie,
prestatie en inzet van middelen. Houdt hierbij rekening met de diversiteit van diensten
van Rijkswaterstaat en ontwikkel derhalve meerdere indicatoren. Ontwikkel daarbij
ook kengetallen of andere vormen van informatie waarmee de risico’s voor in de toekomst
te realiseren productie en te behalen prestaties op de netwerken beter in beeld komen.

→ Er zijn binnen RWS diverse regionale diensten met een redelijk homogene productie.
Aangeraden wordt om de verschillen in prestaties op het vlak van doelmatigheid en
productiviteitsontwikkelingen van die regionale diensten meerjarig te gaan benchmarken

Implementatie en toelichting

Aandacht hebben voor en sturen op doelmatigheid is een noodzakelijkheid voor elke
overheidsorganisatie. Het stimuleert om het werk steeds verder te verbeteren. Het
agentschapsmodel moet leiden tot het doelmatiger uitvoeren van de taak door het agentschap.
Eerdere onderzoeken concludeerden dat het aantoonbaar maken van de doelmatigheid van
agentschappen lastig is.

In de context van deze doorlichting is daarbij ook van belang dat het werk van Rijkswaterstaat
de afgelopen jaren steeds complexer is geworden. Dit wordt geïllustreerd door nieuwe
eisen (stikstof, PFAS, Chroom 6, cyber, circulariteit, etc.), door de veranderende
aard (groei van het aandeel grote vervangingen en renovaties), de hoge instroom van
personeel, Covid en de budgettaire tekorten in de periode die is beoordeeld waardoor
Life Cycle Cost-optimaal werken niet haalbaar was.

De aanbeveling om indicatoren te ontwikkelen wordt opgepakt. Gegeven de lessen uit
het eerder aangehaalde IBO «Agentschappen: Samen werken aan publieke waarde» dient dit wel zodanig plaats te vinden dat er evenwicht is tussen doelmatigheid enerzijds
en goede publieke dienstverlening anderzijds. De onderzoekers pleiten voor een bredere
set aan indicatoren. Dat komt in mijn visie ook tegemoet aan de diversiteit aan werkzaamheden
van RWS en faciliteert het gesprek over doelmatigheid. De prestatie-eisen en sturingsrelaties
worden daarom herzien. De herziene eisen en relaties treden vanaf 2024 in werking.

IenW vindt dat doelmatigheid consequent geagendeerd en besproken dient te worden in
gesprekken met RWS. Die consequente bespreking, ook van de gebruikte indicatoren,
kan er toe leiden dat deze indicatoren verder ontwikkeld worden. Indicatoren zullen
echter nooit perfect zijn en dienen daarom met verstand, en met name het oog op het
leren, toegepast moeten worden.

In het onderzoek wordt ook de suggestie gedaan om concrete activiteiten te vergelijken
tussen de RWS-regio’s. Benchmarken tussen werkzaamheden die overeenkomsten vertonen,
zoals in de Rijkswaterstaat regio’s maar ook elders, doet RWS al langer. Dit zal worden
uitgebreid en een plek krijgen in interne voortgangsrapportages.

3. Verslaglegging: Financieel beheer en baten-lasten stelsel

Aanbevelingen

→ Kies voor de toepassing van één verslaggevingsstelsel in plaats van de huidige combinatie
van baten-lastenstelsel en kas-verplichtingenstelsel zodat de complexiteit in de besturing
van Rijkswaterstaat vermindert. Volledige toepassing van het baten-lastenstelsel zou
tot de meeste transparantie leiden.

→ Maak de financiële verantwoording van Rijkswaterstaat eenduidiger door de naam van
de balanspost «Nog uit te voeren werkzaamheden» te wijzigen in bijvoorbeeld «Saldo
op ontvangen bijdragen voor te verlenen diensten». Zorg er eerst voor dat de toepassing
van de balanspost en de afspraken hierover geherformuleerd worden. Ook het formaliseren
van de afspraak voor het gebruik van de NUTW post dient opnieuw plaats te vinden.

Toelichting en implementatie

De onderzoekers doen de aanbeveling over te gaan naar één verslaggevingsstelsel en
hebben daarbij een grote voorkeur voor het baten-lastenstelsel. Dit stelsel vergroot
volgens de onderzoekers de transparantie ten aanzien van onder andere de staat van
de infrastructuur. De baten-lastenvoorschriften eisen dat voortschrijdende inzichten
over bijvoorbeeld slijtage worden omgezet in een aangepaste waardering op de balans.

IenW omarmt de aanbeveling om toe te werken naar één verslaggevingsstelsel, zodat
de complexiteit in de besturing van RWS vermindert en de transparantie vergroot. Tegelijkertijd
zijn in het verleden andere keuzes gemaakt, onder andere in verband met de financiële
gevolgen van het waarderen van de activa op de balans. Samen met het Ministerie van
Financiën zal daarom een nadere verkenning plaatsvinden naar de consequenties van
de overgang naar een volledige toepassing van het batenlastenstelsel. Het gaat daarbij
onder andere om budgettaire en organisatorische consequenties, verslaggevingseisen
en de relatie met assetmanagement. In de verkenning wordt bezien op welke wijze en
in welk tijdpad deze overgang gemaakt kan worden.

De meerwaarde voor de politiek-bestuurlijke besluitvorming en de sturing binnen Rijkswaterstaat
staat of valt met de wijze van invulling van het stelsel. De doorontwikkeling van
het assetmanagement waar RWS al aan werkt is een belangrijke noodzakelijke stap, zowel
binnen het huidige stelsel als voor een overgang naar een baten-lasten stelsel. Binnen
het huidige stelsel wordt de Kamer over aanlegprojecten en vervangingsprojecten via
het MIRT-overzicht geïnformeerd en dit zal ook in een baten-lastenstelsel blijven
bijdragen aan aanvullende informatie over projecten die worden uitgevoerd.

Ten aanzien van de toepassing van de balanspost «Nog uit te voeren werkzaamheden»
en de afspraken met betrekking tot de toepassing van de balanspost kan worden gemeld
dat deze geherformuleerd zullen worden. Dit zal verwerkt worden in de Ontwerpbegroting
2024.

4. Bekostiging

Aanbeveling:

Sluit de loop van de Plan-Do-Check-Act (PDCA) cyclus voor de dienstverlening door
Rijkswaterstaat door het uitvoeren van evaluatie en actualisatie van toegepaste tarieven
en kostennormen. Hierdoor zijn kostennormen en tarieven die gehanteerd worden in de
voorbereidende opdrachtfase, actueel op het gebied van prijspeilen en eventuele efficiëntietaakstellingen.
Het invoeren van tijdschrijven is hiervoor van belang. Een methodiek die uitgaat van
tijdschrijven gedurende een beperkte periode voor een deel van de medewerkers van
Rijkswaterstaat kan hierbij al tot voldoende inzicht leiden.

Toelichting en implementatie

Een gesloten PDCA-cyclus is van belang, ten behoeve van doelmatigheid, alsook om mensen
op de goede plekken in te zetten en om te kunnen beschikken over goede ramingen en
planningen.

Door het onderzoeksbureau is geconstateerd dat door het ontbreken van tijdschrijven
de PDCA-cirkel nu niet kan worden gesloten. Door het introduceren van een bepaalde
vorm van tijdschrijven kan een gesloten PDCA-cirkel worden ingericht. Het advies om
een bepaalde vorm van tijdschrijven in te voeren wordt dan ook omarmd. De aanbeveling
om met delen van de organisatie en voor een beperkte periode tijd te schrijven wordt
met ingang van 2022 al gericht ingezet.

Tot slot

De opvolging van de in de doorlichting gedane aanbevelingen helpt IenW om de relaties
tussen agentschap en moederdepartement verder vorm te geven, als ook om de juiste
keuzes te maken voor de gebruikers van onze netwerken en de omgeving.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers