Brief regering : Geannoteerde agenda voor de buitengewone Europese Raad van 30 en 31 mei 2022

36 045 Situatie in de Oekraïne

Nr. 1803 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 mei 2022

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister-President, de geannoteerde agenda aan voor
de buitengewone Europese Raad van 30 en 31 mei 2022.

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

GEANNOTEERDE AGENDA VAN DE BUITENGEWONE EUROPESE RAAD VAN 30 EN 31 MEI 2022

Op maandag 30 en dinsdag 31 mei vindt in Brussel een buitengewone Europese Raad (ER)
plaats1 Naar verwachting zal de ER spreken over de veiligheidssituatie in Europa naar aanleiding
van de Russische invasie in Oekraïne, waaronder aanvullende sancties tegen de Russische
Federatie en financiële steun aan Oekraïne en, eveneens in het licht van de Russische
invasie, over Europese defensie, energie en voedselzekerheid.

De veiligheidssituatie in Europa

De ER zal mogelijk spreken over aanvullende sanctiemaatregelen tegen Rusland. Op het
moment van schrijven lopen de onderhandelingen over het zesde sanctiepakket in Brussel
door. Het kabinet blijft zich ervoor inzetten om de druk op Rusland met aanvullende
EU-sancties te vergroten, om zo de kosten voor Rusland te verhogen en diens militaire
capaciteiten verder in te perken. Daarbij dient oog gehouden te worden voor de energieleveringszekerheid
en eenheid van de EU. Mogelijkheden voor verdere sancties betreffen maatregelen tegen
specifieke economische sectoren alsook aanvullende listings, waarbij het kabinet aandacht vraagt voor het gelijktrekken van de sanctielijst ten
opzichte van partners als de VS en het VK. Daarnaast roept het kabinet in EU-kader
op de mogelijkheden tot secundaire sancties te onderzoeken, om het meewerken aan sanctie-ontwijking
door derde landen tegen te gaan.

De ER zal naar verwachting tevens stilstaan bij de financiële steun aan Oekraïne vanuit
de EU. Hierbij gaat het ten eerste om de Oekraïense overheid op de korte termijn bij
te staan bij onder meer de financiering van basisvoorzieningen en op humanitair gebied,
in navolging van het eerdere steunpakket voor macro-financiële bijstand dat de EU
in februari jl. overeenkwam.2 Ten tweede zal gesproken worden over de toekomstige wederopbouw van een democratisch
Oekraïne. In voorbereiding op de ER deelde de Europese Commissie in haar mededeling
Ukraine Relief and Reconstruction3 van 18 mei jl. een voorstel voor liquiditeitssteun op de korte termijn en schetst
de Commissie de eerste kaders en vormgeving van een wederopbouwplatform.

De Commissie deelt in de mededeling de schatting van het IMF dat Oekraïne tot juni
een begrotingstekort zal hebben van 14,3 miljard euro. Financiële steun aan de Oekraïense
overheid is nodig om basisvoorzieningen in stand te houden, humanitaire hulp te bieden
en de meest essentiële infrastructuur, die nu meteen nodig is, te herstellen. Hiertoe
stelt de Commissie voor om Oekraïne in 2022 9 miljard euro aan liquiditeitssteun te
bieden, in de vorm van leningen vergelijkbaar met eerder verleende macro-financiële
bijstand. Zoals hierbij gebruikelijk, vindt de beoogde financiering plaats via middelen
die de Commissie namens de Unie leent op de internationale kapitaalmarkt. Terugbetaling
daarvan wordt verzekerd door een bestaand garantiefonds op de EU-begroting. Omdat
dit garantiefonds niet voldoende is voor de bedragen die nu voor Oekraïne nodig zijn,
is de Commissie voornemens om de EU-lidstaten te vragen dit aan te vullen met bilaterale
garanties aan de EU-begroting. Daarnaast zijn er middelen nodig vanuit de Europese
begroting om de lening onder zachte voorwaarden te kunnen aanbieden, onder meer met
een concessionele rente en een lange looptijd.

Het kabinet blijft zich inzetten voor solidaire steun aan Oekraïne en ontvangt het
voorstel voor liquiditeitssteun met een positieve grondhouding. Gezien de druk op
de houdbaarheid van de staatsschuld van Oekraïne verwelkomt het kabinet dat de Commissie
zich inzet voor een lening onder zachte voorwaarden. In dit kader zal het kabinet
daarnaast pleiten voor meer internationale coördinatie bij de vormgeving en voorwaarden
van de financiële steunpakketten van verschillende internationale partners, zodat
de steun aan Oekraïne zo effectief mogelijk is. Naast de EU zullen ook G7-landen en
de internationale financiële instellingen hier een belangrijke rol in moeten spelen.

In de mededeling worden daarnaast de eerste uitgangspunten geschetst voor de internationale
samenwerking in het kader van de wederopbouw van Oekraïne. Hiermee geeft de Commissie
invulling aan het verzoek van de ER4 van maart jl. om een Ukraine Solidarity Trust Fund te ontwikkelen. De Commissie beschrijft in de mededeling de principes die leidend
moeten zijn voor internationale steun aan de wederopbouw van Oekraïne, zoals 1) het
eigenaarschap van Oekraïne voor de wederopbouwactiviteiten, 2) een nauwe samenwerking
en coördinatie met betrokken internationale actoren, 3) nauwe samenhang met het strategische
partnerschap van Oekraïne met de EU en 4) aansluiting bij de brede Oekraïense hervormingsagenda
en het «building back better» principe. De Commissie acht nauwe samenwerking met Oekraïne
en andere internationale actoren, waaronder G7 en G20-leden en internationale (financiële)
organisaties zoals de Wereldbank en het IMF bij het ontwikkelen van analyse over de
specifieke noden en daaropvolgend een strategisch wederopbouwplan («RebuildUkraine»)
van groot belang. De Commissie stelt voor een Ukraine Reconstruction Platform op te richten als het internationale coördinatieplatform. Dit platform zal worden
geleid door Oekraïne en de Europese Commissie.

De Commissie schetst dat een gezamenlijke EU-benadering in het belang is van de lidstaten
en bij zal dragen aan het creëren van een vrij, democratisch, welvarend en duurzaam
Oekraïne als onderdeel van de Europese familie. Voor de Europese financiële bijdrage
zal de Commissie de «RebuildUkraine»-faciliteit oprichten. De Commissie benadrukt dat een substantiële Europese bijdrage
aan de wederopbouw van Oekraïne van belang is, maar dat tegelijkertijd de Europese
begroting niet is voorbereid op dergelijke nieuwe uitgaven. De Commissie schetst dat
financiering vanuit de lidstaten aan de faciliteit mogelijk zal zijn via bilaterale
bijdragen of door een beperkte herziening van het Meerjarig Financieel Kader. Specifiek
ten aanzien van leningen voor Oekraïne, geeft de Commissie aan dat het ook een optie
zou kunnen zijn deze worden gefinancierd met gemeenschappelijke schulduitgifte, eventueel
gegarandeerd met bilaterale garanties vanuit de lidstaten. Tevens geeft de Commissie
aan dat onderzocht zou kunnen worden of het mogelijk is bevroren Russische tegoeden
in te zetten voor de financiering van de wederopbouw. Bij de uitgaven wordt nadrukkelijk
ook aandacht gegeven aan goed bestuur, de rechtsstaat, correct financieel management
en anti-corruptie maatregelen.

Het kabinet waardeert de proactieve houding van de Europese Commissie en ondersteunt
dat, hoewel de oorlog nog volop woedt, er wordt nagedacht over de vormgeving van de
wederopbouw. Het kabinet steunt de centrale rol voor Oekraïne in de wederopbouw, zowel
bij de totstandkoming van de wederopbouwstrategie als het coördinerend platform. Zoals
ook vermeld in de Kamerbrief over wederopbouw en hulp aan Oekraïne5, zet het kabinet in op een belangrijke rol van de EU bij deze wederopbouw in nauwe
samenwerking met andere internationale actoren, waaronder de G7-leden en internationale
financiële instellingen zoals de Wereldbank, het IMF en de Europese Bank voor Wederopbouw
en Ontwikkeling (EBRD). Deze samenwerking is ook van belang voor de ontwikkeling en
naleving van stevige waarborgen en controlemechanismen, onder meer op het gebied van
anti-corruptie. Tevens waardeert het kabinet dat ook in de mededeling een link wordt
gelegd tussen de wederopbouw en de bredere hervormingsagenda van Oekraïne, onder meer
op de rechtsstaat en goed bestuur. Het kabinet vindt het daarnaast van belang dat
er eerst een goede needs assessment plaatsvindt om te bepalen wat en hoeveel er precies nodig is. Een nadere appreciatie
van deze mededeling komt de Kamer op reguliere wijze separaat toe.

Mogelijk worden de aanvragen voor EU-lidmaatschap van Oekraïne (en Moldavië en Georgië)
aan de orde gesteld tijdens deze buitengewone Europese Raad. Het kabinet wacht de
opinie van de Europese Commissie af en zal hierover, zoals gebruikelijk, te zijner
tijd een appreciatie delen met de Kamer. Duidelijk is dat Oekraïne (en Moldavië en
Georgië) onderdeel uitmaken van de grotere Europese familie. Het kabinet benadrukt
daarbij dat de focus moet liggen op het bieden van concrete steun aan Oekraïne, Georgië
en Moldavië en het vergroten van de weerbaarheid van deze landen. De opinie van de
Commissie wordt medio juni verwacht en wordt door de voorzitter van de Europese Raad
Charles Michel hoogstwaarschijnlijk geagendeerd op de ER van 23 en 24 juni a.s.

Defensie

De ER van 24 en 25 maart jl. heeft de Europese Commissie en het Europese Defensieagentschap
de opdracht gegeven om een analyse te maken van de tekortkomingen op het gebied van
defensie-investeringen en voorstellen te doen voor de verdere versterking van de Europese
technologische en industriële defensiebasis. Deze gezamenlijke mededeling6 is op 18 mei verschenen. De voorstellen omvatten onder meer initiatieven om tot meer
coördinatie tussen lidstaten te komen ten aanzien van gezamenlijke aanschaf van defensiecapaciteiten.
Ook doet de Commissie voorstellen om gezamenlijke aanschaf van defensiecapaciteiten
door de lidstaten te stimuleren en aantrekkelijker te maken bijvoorbeeld door het
creëren van financiële prikkels. De ER zal kennisnemen van het rapport en een eerste
gedachtewisseling hierover hebben.

Het kabinet onderschrijft de probleemanalyse zoals beschreven in het rapport en ziet
het nut van meer gezamenlijke aanschaf van defensiecapaciteiten. Dit komt de interoperabiliteit
ten goede, versterkt de weerbaarheid van de EU en vergroot de gezamenlijke militaire
slagkracht. De besluiten van landen om hun defensie-uitgaven te verhogen bieden een
uitgelezen kans daartoe. In dit kader verwelkomt het kabinet initiatieven van de Commissie
en het Europese Defensieagentschap die bijdragen aan betere coördinatie tussen lidstaten
en die samenwerkingsvormen voor gezamenlijke aanschaf van defensiecapaciteiten op
projectbasis stimuleren. Daarbij acht het kabinet het van belang dat deelname aan
deze initiatieven plaatsvindt op vrijwillige basis en dat deze complementair zijn
aan bestaande methodes waaronder binnen de NAVO. De kabinetsappreciatie van dit rapport
wordt op reguliere wijze met de Kamer gedeeld.

Energie

Ook zal de ER verder spreken over het thema energie en naar verwachting in het bijzonder
over het verminderen van de energieafhankelijkheid van Rusland, energieprijzen en
leveringszekerheid. De discussie zal mede op basis van het REPowerEU-plan van 18 mei7 plaatsvinden, dat een vervolg vormt op de REPowerEU-mededeling8 die de Commissie op 8 maart jl. heeft uitgebracht. Dit is een omvangrijk pakket en
er zijn geen besluiten voorzien tijdens de Europese Raad. Het is nu aan de Raad en
het Europees Parlement om zich over deze voorstellen te buigen.

Het REPowerEU pakket is erop gericht de energieafhankelijkheid van Rusland te verminderen.
De Commissie stelt daartoe drie actielijnen voor: energiebesparing, diversificatie
van energiebronnen en versnelde uitrol van hernieuwbare energie. De Commissie stelt
daarbij onder andere voor om de doelen voor hernieuwbare energie verder te verhogen
ten opzichte van het voorstel zoals gedaan in het Fit-for-55-pakket, namelijk naar
een aandeel van 40% naar 45% in 2030. Ook het energiebesparingsdoel zal verder worden
verhoogd van 9% naar 13%. Verder wordt ingezet op meer zon- en windenergie. Om de
plannen te financieren zou een additionele investering van 210 miljard euro nodig
zijn. Deze investeringen moeten grotendeels worden gefinancierd uit het Herstelfonds
en de Commissie stelt voor om 20 miljard aan financiering te genereren door de verkoop
van ETS-rechten uit het Marktstabiliteitsmechanisme.

Het kabinet ondersteunt de doelstelling om versneld onafhankelijk te worden van Russisch
gas. In lijn met de Nederlandse inbreng bij de Energieraad van 2 mei jl.9 zal het kabinet hierbij pleiten voor een versterkte inzet op hernieuwbare energie,
energiebesparing en verdere diversificatie van energiebronnen om de Europese afhankelijkheid
van fossiele brandstoffen uit Rusland zo snel mogelijk af te bouwen.

Het kabinet heeft een open houding tegenover hogere Europese doelen voor hernieuwbare
energie en energie-efficiëntie, waarbij het kabinet goed zal analyseren wat deze betekenen
voor Nederland. Het kabinet is daarentegen kritisch over het voorstel van de Commissie
om ETS-rechten uit het Marktstabiliteitsmechanisme (MSR) te veilen. Dit voorstel kan
leiden tot meer uitstoot en aantasting van het vertrouwen in het Europese emissiehandelssysteem,
dat een van de pijlers vormt van het Europees klimaatbeleid. Het kabinet zal deze
plannen daarom nauwkeurig bestuderen. De overige financieringsvoorstellen zijn ongebruikte
leningen die al wel gereserveerd waren maar nog niet zijn uitgegeven. Ook deze voorstellen
zal het kabinet in meer detail bestuderen, zoals dat geldt voor het gehele pakket.
De Kamer zal daartoe tijdig nader over dit pakket worden geïnformeerd.

Verder zal de Commissie maatregelen voorstellen voor de aanhoudende hoge energieprijzen.
Het kabinet is van mening dat maatregelen die ingrijpen op de werking van groothandelsmarkten
voor energie de oorzaak van de hoge energieprijzen niet aanpakken. Wel vormen zij
een groot risico op averechtse effecten, bijvoorbeeld door negatieve gevolgen voor
de leveringszekerheid en de energietransitie. Het kabinet wil ingrijpen in de werking
van de groothandelsmarkten voor energie daarom voorkomen.

Om de leveringszekerheid te verbeteren acht het kabinet het eerdere Commissievoorstel
van 23 maart ten aanzien van de gasopslagen10 van groot belang, waarover de Raad een voorlopig akkoord (algemene oriëntatie) heeft
bereikt. De trilogen met het Europees Parlement zijn recent zijn gestart en worden
waarschijnlijk binnenkort afgerond. Het kabinet neemt nationaal maatregelen om de
gasopslagen te vullen die voor de Noordwest-Europese markt van groot belang zijn11 Voor de lange termijn vindt het kabinet het belangrijk dat individuele lidstaten
met grote opslagen geen buitenproportionele eisen opgelegd krijgen.

Voedselzekerheid

De ER zal mogelijk ook spreken over voedselzekerheid in derde landen, waaronder in
het Midden-Oosten en Afrika. Als gevolg van de oorlog in Oekraïne is voedselzekerheid
verder onder druk komen te staan. Het kabinet waardeert de Europese inzet op het terrein
van mondiale voedselzekerheid. Een multilateraal gecoördineerde respons is van belang;
in nauw overleg met internationale partners moet steun worden verleend aan de meest
kwetsbare en zwaarst getroffen landen, onder andere via humanitaire hulp en versterking
van voedselsystemen. Het kabinet steunt de inzet van de Europese Commissie om landbouwgoederen,
zoals graan en zonnebloemolie, via alternatieve routes uit Oekraïne te krijgen, zodat
deze op de wereldmarkt gebracht kunnen worden. Een appreciatie van de mededeling die
de Commissie hierover op 12 mei uitbracht12 komt uw Kamer binnen de daarvoor geldende termijnen toe.

Het voedselsysteem van de EU zelf is robuust en voedselzekerheid is binnen de EU niet
in het geding. Wat het kabinet betreft onderstrepen deze ontwikkelingen het belang
van het mitigeren van de risico’s van strategische afhankelijkheden. Verduurzaming
en de doelen van de Green Deal blijven van belang, zoals de Europese Commissie ook
aangeeft in haar mededeling13 van afgelopen maart over voedselzekerheid. Het kabinet vindt het van belang dat de
markt voor voedsel zoveel mogelijk open blijft en handelsbelemmeringen worden voorkomen.