Brief regering : Fiche: Verordening gefluoreerde broeikasgassen (F-gassen)

Nr. 3418 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening Richtlijn Industriële Emissies en de Richtlijn Storten van Afvalstoffen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3416)

Fiche: Verordening rapportage van milieugegevens van industriële installaties en vaststelling
van Portaal voor industriële emissies (Kamerstuk 22 112, nr. 3417)

Fiche: Verordening gefluoreerde broeikasgassen (F-gassen)

Fiche: Verordening Ozonlaag afbrekende stoffen (ODS) (Kamerstuk 22 112, nr. 3419)

Fiche: Wijziging EU-verordening 2019/1020 betreffende markttoezicht en conformiteit
van producten en intrekken EU-verordening 305/2011 Verordening Bouwproducten (Kamerstuk
22 112, nr. 3420)

Fiche: Verordening Geografische Aanduidingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3421)

Fiche: Mededeling duurzame producten de norm maken en Kaderverordening Ecodesign voor
duurzame producten (Kamerstuk 22 112, nr. 3422)

Fiche: Mededeling Europese strategie voor duurzaam en circulair textiel (Kamerstuk
22 112, nr. 3423)

Fiche: Herziene Richtlijnen Grotere rol voor de consument bij de groene transitie
(Kamerstuk 22 112, nr. 3424)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening gefluoreerde broeikasgassen (F-gassen)

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende gefluoreerde
broeikasgassen, tot aanpassing van Richtlijn (EU) 2019/1937 en tot intrekking van
Verordening (EU) No 517/2014.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

5 april 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022)150

d) EUR-Lex

EUR-Lex - COM:2022:150:FIN - EN - EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie

SWD(2022)96

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192, lid 1 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel betreft de herziening van de huidige verordening gefluoreerde broeikasgassen
(EU 517/2014). Deze herziening moet in het licht gezien worden van de EU Green Deal,
en van het EU Actieplan Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul. Gefluoreerde
broeikasgassen (F-gassen) zijn chemische stoffen (koudemiddelen) die gebruikt worden
bij koeling, airconditioning, warmtepompen, als aerosol, voor het blazen van schuim,
in de midden- en hoogspanning van elektriciteit, e.d. Het aandeel van gefluoreerde
broeikasgassen op de totale broeikasgasemissie in de Europese Unie is ongeveer 2.5%.
Tussen 1990 en 2014 was er een sterke stijging, omdat het gebruik van deze stoffen
(met name fluorkoolwaterstoffen – HFK’s) enorm was toegenomen.

De Commissie wil met dit voorstel extra emissiereductie realiseren voor deze groep
sterke broeikasgassen. Dit met het oog op het bereiken van de bredere klimaatdoelstelling
van ten minste 55% emissiereductie in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050. Daarnaast
is het doel om de Europese regelgeving volledig in overeenstemming te brengen met
het Montreal Protocol ter bescherming van de ozonlaag, in het bijzonder het Kigali
Amendement inzake HFK’s. De Commissie stelt verder voor om de implementatie en de
handhaving te verbeteren om illegale handel in HFK’s effectiever te kunnen aanpakken.
Daarnaast worden monitoring en rapportage verbeterd en worden voorstellen gedaan die
de verordening duidelijker en consistenter met andere wetgeving moeten maken.

De belangrijkste inhoudelijke wijzigingen betreffen als eerste een opgeschroefde ambitie
in het quotumschema tot 2030 om HFK’s versneld terug te faseren, dat nog verder wordt
doorgetrokken tot 2048. Er wordt tevens een nieuw stelsel voor HFK productierechten
voorgesteld, afnemend in de tijd. De Commissie stelt ook voor diverse typen isolatieschuim
(metalen schuimpanelen en gelamineerd schuim) een verplichting in tot het terugwinnen
voor hergebruik of vernietiging van de (gefluoreerde) broeikasgassen die daarin opgeslagen
zijn (als blaasmiddel bij het destijds maken van het schuim). Daarnaast komen er aanvullende
verplichtingen voor training en certificering in alternatieven voor gefluoreerde broeikasgassen,
met het oog op theoretische kennis en praktische vaardigheden. Dit betreft veiligheid,
maar ook bijvoorbeeld emissiebeperking, analoog aan bestaande regels voor HFK’s. Kennis
over energieprestaties van installaties wordt daarmee een integraal onderdeel van
certificerings- en opleidingsprogramma’s. Verder wordt de certificering uitgebreid
voor ondernemingen die werkzaamheden verrichten aan o.a. koeleenheden van koelwagens
en koelaanhangwagens. Afgegeven certificaten behaald onder de originele condities
binnen de reikwijdte van Verordening 517/2014 blijven geldig. De Commissie stelt aanvullende
en toekomstige verboden voor het nieuw op de markt brengen van diverse apparatuur met gefluoreerde broeikasgassen. Ter bevordering van een effectievere
douane controle op de handel wordt de koppeling met het EU Single Window for Customs
(CERTEX) ICT systeem geoperationaliseerd. Dit wordt aangevuld met een procedure waarbij
lidstaten bepalen via welke specifieke douane kantoren de import en export van F-gassen
mogen plaatsvinden. Er wordt ook een vergoeding van € 3,– per ton CO2 eq. HFK-quotum ingevoerd. De Commissie moet aanvullende kosten maken voor uitvoering
van het F-gas quotum systeem (incl. de beheersing van een systeem voor het innen van
deze vaste financiële vergoeding voor het HFK-quotum) en ICT voor de koppeling tussen
het F-gas quotum systeem en het Europese Single Window ICT systeem. De omvang van
het aantal bedrijven dat de afgelopen jaren toegetreden is tot het systeem is enorm
gestegen (factor 20 hoger). Dit heeft tot een groei in complexiteit geleid, en de
uitvoering en controle door de Commissie zijn hiermee veel lastiger en duurder geworden.
De Commissie stelt voor om dit te dekken vanuit het LIFE-programma en/of de opbrengsten
uit het HFK-quotumsysteem. De resterende opbrengsten zullen naar de EU-begroting vloeien,
waarmee uiteindelijk de benodigde BNI-afdrachten van de lidstaten worden verlaagd.

Ook staan er nieuwe bepalingen over handhaving en minimumboetes. Tot slot voorziet
het voorstel ook in een verbod om vanaf 2028 niet meer te handelen in HFK’s met landen
die het Kigali Amendement nog niet geratificeerd hebben (en daarmee dus eerder dan
Kigali verplicht).

b) Impact assessment Commissie

In het Impact Assessment heeft de Commissie geconstateerd dat van de mogelijke beleidsopties
de gekozen variant (optie 2) een aanzienlijke milieuwinst (40 Mt CO2 in 2030, bovenop de 430 Mt CO2 op grond van de huidige Verordening, en in 2050 additioneel 310 Mt CO2 eq.) op een kosten efficiënte wijze weet te bereiken. De noodzakelijke technologische
veranderingen leiden tot diverse kostenbesparingen in veel sub-sectoren door lagere
energiekosten. Bedrijven die niet overschakelen op alternatieven zullen geconfronteerd
worden met hogere HFK prijzen. Sectoren die wel meegaan in de transitie zullen daarvan
profiteren door hogere output, innovatie en groei in werkgelegenheid. De gekozen optie
draagt ook bij aan betere controle en toezicht, tegen een bescheiden toename in administratieve
lasten voor bedrijfsleven en overheid. Aan de andere kant worden er ook versoepelingen
en vereenvoudigingen voorgesteld, die weer tot kostenbesparingen leiden. Optie 1 was
een lage kosten variant, die alleen zorgde voor compliance met het Montreal protocol
op lange termijn, terwijl in optie 3 vooral maatregelen tegen erg hoge kosten werden
meegenomen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet is gebonden aan het Europees broeikasgasreductiedoel van tenminste netto
55% in 2030 t.o.v. 1990 en streeft naar klimaatneutraliteit in 2050. De emissies van
gefluoreerde broeikasgassen (zoals HFK’s, PFK’s en SF6) maken onderdeel uit van de Nationally Determined Contributions (NDC’s) onder het
Klimaatakkoord van Parijs. Internationaal bindende afspraken tot het terug faseren
van HFK’s zijn echter vastgelegd in het Kigali Amendement (2016) onder het Montreal
Protocol. De huidige Europese F-gassen Verordening was bepalend in het bereiken van
dit internationale amendement. De EU regelgeving op dit vlak is sterk geharmoniseerd.
De Nederlandse wetgeving bestaat uit het Besluit gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaag
afbrekende stoffen, de Regeling gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaag afbrekende
stoffen, de Beoordelingsrichtlijn 100 en 200 (BRL 100 en BRL 200). Het besluit regelt
onder andere de verbodsbepalingen voor de rechtstreeks geldende verplichtingen uit
de Europese verordeningen en de uitgangspunten voor certificering van personen en
bedrijven. De regeling geeft een verdere invulling van certificering van personen
en bedrijven met behulp van BRL 100 en BRL 200. Nederland kent op dit terrein geen
aanvullende nationale wetgeving die verder gaat dan de Europese wetgeving.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie dat het tempo in de terug
fasering van HFK’s tot 2030 wordt opgeschroefd en dat dit richting 2050 vervolgens
ook aanzienlijk verder gaat dan Kigali. Dat past goed bij de EU klimaatambitie van
tenminste 55% in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050. Het kabinet vindt het belangrijk
dat met deze herziening van de verordening de Commissie er voor zorgt dat de Europese
regelgeving na 2030 minimaal in lijn gebracht wordt met de internationale afspraken
onder Kigali en liefst een stap verder gaat.

Het kabinet is het eens met de Commissie dat met het voorstel gezorgd wordt dat de
EU na 2030 blijft voldoen aan de internationale verplichtingen onder het Kigali Amendement
van het Montreal Protocol (terug fasering HFK’s). Het kabinet steunt dan ook de hogere
ambitie richting 2050 met bovendien forse reducties van deze sterke broeikasgassen
al op korte termijn. Daarmee sluit het voorstel volgens het kabinet ook goed aan bij
het bereiken van 55% broeikasgasemissie reductie in 2030 en klimaatneutraliteit in
2050. Het recente IPCC-rapport «Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change» maakt immers duidelijk dat ook voor gefluoreerde broeikasgassen verdere stappen nodig
zijn. Het kabinet is positief over de voorgestelde aanscherping van wetgeving, waarmee
het verplicht wordt om bij bouw- en sloopwerkzaamheden emissies van de in deze typen
isolatieschuim opgesloten gassen te voorkomen.

Het kabinet steunt het Commissievoorstel tot verbreding in de aanpak van gefluoreerde
broeikasgassen, waarbij er strengere maatregelen moeten komen die het gebruik van
zwavel hexa fluoride (SF6) bij nieuwe apparatuur in de midden- en hoogspanning terugbrengen. Het kabinet zou
aanvullend daarop een Europees quotum in willen voeren voor SF6. Het kabinet zal deze aanvulling uitdragen tijdens de onderhandelingen.

In verband met de grote illegale handel van HFK’s vindt het kabinet dat de aanpak
daarvan met diverse maatregelen verbeterd moet worden1. Het kabinet steunt op hoofdlijnen de maatregelen die de Commissie op dit terrein
voorstelt.

Het kabinet steunt de voorgestelde aanpak om illegale handel effectiever en efficiënter
te kunnen bestrijden door de koppeling tussen het F-gas quota ICT systeem en het douane
ICT systeem Single Window CERTEX. Daarmee wordt real-time inzicht in uitputting van
quota inzichtelijk.

Het kabinet steunt daarnaast het voorstel van de Commissie tot invoering van een bedrag
van € 3,– per ton CO2 eq. Wel zal het kabinet de Commissie vragen naar de gevolgen hiervan voor Nederlandse
bedrijven en naar het relatieve aandeel van Nederland in de totale opbrengst van het
HFK-quotumsysteem. Afhankelijk van de uitkomst kan de Nederlandse appreciatie van
dit onderdeel worden bijgesteld.

Het kabinet roept de Commissie op tot een coherente aanpak met betrekking tot PFAS
restrictie. Nederland werkt samen met Denemarken, Duitsland, Noorwegen en Zweden aan
een voorstel voor een Europees verbod (restrictie) op PFAS. Deze landen maken dit
restrictievoorstel om de risico’s van de stoffen voor mens en milieu te beperken.
Het voorstel richt zich op de hele groep van PFAS om vervanging van de ene PFAS door
een andere te voorkomen. Diverse HFK’s en chemische alternatieven kunnen mogelijk
onder dit restrictievoorstel komen te vallen.

Wel vraagt het kabinet aandacht voor medische F-gassen (astma inhalatoren en anesthesiegassen).
De extra rapportage- en labelverplichtingen, het quota systeem en de overgang op alternatieven
brengen extra kosten met zich mee. Dit kan een impact hebben op de betaalbaarheid
en de beschikbaarheid van producten met een beperkte winstmarge (oudere en generieke
medische producten). Het kabinet zal daarom de effecten van deze maatregelen op medische
producten nauwgezet volgen.

Het kabinet zal bij de verdere bespreking van het voorstel nog bekijken of er flexibiliteit
ingebracht kan worden om gedurende de looptijd van de verordening nieuwe POM verboden
in te voeren, of mogelijk nieuwe stoffen toe te voegen (in verband met voortschrijdende
techniek rondom alternatieven).

Tot slot steunt het kabinet dat er bij opleidingen en certificering van bedrijven
en technisch personeel verplicht aandacht wordt besteed aan de veiligheidsaspecten
van alternatieven (zoals natuurlijke koudemiddelen), zodat dit personeel daar beter
en veiliger mee om kan gaan en klaar is voor de transitie. Het kabinet zal bij de
Commissie navragen of certificaten afgegeven vóór 2014 ook hun geldigheid behouden.

De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan2 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Het kabinet acht de impact op al deze
vier aspecten positief. Het voorstel is gericht op het behalen van Europese en mondiale
milieu- en klimaatdoelstellingen en draagt daardoor bij aan de kwaliteit van leven
voor huidige en toekomstige generaties. Voor het derde aspect is van belang dat het
voorstel inherent grensoverschrijdend is vanwege de aard van F-gassen. Voor wat betreft
het vierde aspect is van belang dat de impact op administratieve lasten beperkt blijft.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Over het algemeen is de verwachting, naar aanleiding van eerdere Raadswerkgroepen
en expertgroepen, dat een meerderheid van de lidstaten het voorstel positief zal ontvangen.
Mogelijk zullen er wel verschillen zijn in ambitie niveau tussen de noordelijke en
zuidelijke lidstaten.

De officiële positie van het huidige Europees Parlement is nog onbekend. De verwachting
is dat in de onderhandelingen zal worden ingezet op ambitieuzere doelstellingen. Het
Europese Parlement heeft immers de Europese Commissie voorafgaand aan de recente internationale
klimaatonderhandelingen in Glasgow (COP26) gevraagd om ambitieuze herzieningen van
de F-gas verordening (versnelling van de uitfasering).

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid van de EU is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 192, eerste lid, VWEU. Op grond van dit artikel is de EU bevoegd
de activiteiten vast te stellen die de Unie moet ondernemen om de in artikel 191 VWEU
genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Deze doelstellingen betreffen behoud, bescherming
en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bescherming van de gezondheid van
mens; behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en bevordering op
internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale
milieuproblemen, in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering (artikel 191,
eerste lid, VWEU). Het kabinet kan zich vinden in de keuze van deze rechtsgrondslag.
Dit is tevens de grondslag van de huidige verordening gefluoreerde broeikasgassen.
Op het gebied van milieu is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de
lidstaten (artikel 4, tweede lid, sub e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positief oordeel ten aanzien van subsidiariteit. Het voorstel
heeft tot doel de Europese emissies van gefluoreerde broeikasgassen te reduceren en
te voldoen aan internationale afspraken om de productie en de consumptie van HFK’s
te reduceren. De doelstellingen kunnen vanwege het grensoverschrijdende karakter van
de klimaatproblematiek niet voldoende afzonderlijk door lidstaten en beter door de
EU worden verwezenlijkt. Bovendien dient de EU als geheel te voldoen aan de internationale
regels van het Montreal Protocol. Deze regels zien ook op het reduceren van broeikasgassen.
Om die reden is het ook logisch om op EU-niveau op te treden om aan die doelstelling
te voldoen. Gezien ook de gevolgen van een dergelijk optreden voor het functioneren
van de Europese interne markt en een gelijk speelveld kan de doelstelling van het
optreden beter worden bereikt door een Europese aanpak. Bovendien kan een wijziging
van EU-regelgeving slechts op EU-niveau plaatsvinden. Om deze redenen is optreden
op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positief oordeel ten aanzien van de proportionaliteit. Het voorstel
tot herziening van de verordening heeft tot doel om de Europese emissies van gefluoreerde
broeikasgassen te reduceren en te voldoen aan internationale afspraken om de productie
en de consumptie van HFK’s te reduceren. Het voorstel bouwt voort op bestaande regelgeving
en de voorgestelde wijzigingen zijn bedoeld om te blijven voldoen aan internationale
verplichtingen (met name door het verwijderen van enkele kleine uitzonderingen). Het
voorstel is geschikt om de Europese emissies van gefluoreerde broeikasgassen te reduceren,
omdat de terug fasering van HFK’s tot 2030 wordt opgeschroefd en een verbreding in
de aanpak van gefluoreerde broeikasgassen wordt voorgesteld, waarbij bijvoorbeeld
strengere maatregelen komen die het gebruik van zwavel hexa fluoride bij nieuwe apparatuur
in de midden- en hoogspanning terugbrengen. Ook zal door het voorstel worden voldaan
aan de internationale afspraken om de productie en consumptie van HFK’s te reduceren,
aangezien het een aanscherping van de bestaande regelgeving bevat om extra emissiereductie
te realiseren en om de uitvoering en handhaving te verbeteren. De Europese Unie gaat
hiermee verder dan de internationale afspraken onder het Kigali Amendement. De aanvullende
administratieve lasten voor de industrie zijn beperkt en in verhouding tot het doel.
Het voorgestelde gaat daarom bovendien niet verder dan noodzakelijk.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel beoogt de invoering van een vaste prijs van € 3,– per ton CO2 eq aan quotum om HFK’s voor het eerst op de markt te brengen. Daarmee wordt een wijziging
voorgesteld van het lopende HFK quotum systeem, omdat tot nu toe de rechten gratis
werden weg gegeven aan producenten en importeurs van HFK’s.

De maximale jaarlijkse opbrengst wordt door de Commissie als volgt ingeschat:

In de periode 2025–2026 (€ 125 miljoen), in 2027–2029 (€ 53 miljoen), in 2030–2032
(€ 27 miljoen), in 2033–2035 (€ 25 miljoen) en in 2036–2038 (€ 20 miljoen).

Voor de verdere ontwikkeling van de onderliggende HFK quota ICT systemen (inclusief
benodigde menskracht van ongeveer 10 FTE voor uitvoering quotum systeem) en de koppeling
met het Single Window Customs systeem verwacht de Commissie in de periode 2023–2027
in totaal 11,9 miljoen aan kosten voor de gehele periode. De Commissie stelt voor
om dit te dekken door middel van de envelop voor het LIFE-programma en/of de inkomsten
uit het HFK quotumsysteem. Het kabinet zal vragen om de kosten voor het systeem zo
veel als mogelijk te dekken uit de bestaande middelen en hierbij samen optrekken met
gelijkgestemde lidstaten. De resterende opbrengsten uit het quotasysteem zullen terugvloeien
naar de EU-begroting, wat de benodigde BNI-afdracht van de lidstaten verlaagt om de
EU-begroting te financieren.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in het geval van eventuele FTE-toenames
binnen de Commissie in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord.
Het kabinet zal het Commissievoorstel op dit punt nader bestuderen en bij de Commissie
navragen in welke mate de extra mankracht bijdraagt aan verbetering van het HFK-quota
systeem en de vermindering van illegale handel, en in hoeverre deze stijging elders
binnen de Commissie kan worden gecompenseerd. Dit zou wat het kabinet betreft bijvoorbeeld
kunnen worden gezocht bij het Voorstel Ozonlaag afbrekende stoffen dat in principe
tot minder administratieve lasten zou moeten leiden.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De financiële consequenties zijn beperkt. Er komt meer efficiëntie (beperkter aantal
douane kantoren voor controle op HFK’s) en er is betere controle mogelijk door betere
samenwerking.

Het voorstel van de Commissie zal voor de Nederlandse douane praktijk weinig verandering
teweeg brengen, aangezien de procedures nu al gecentraliseerd verlopen.

Het kabinet zal onderzoeken welke verdere gevolgen voor de douane voorzien worden.

Anderzijds kan hiermee ook beter voorkomen worden dat bij illegale handel en misbruik
van douaneregels (zoals bij transit bijvoorbeeld) vooral kleine EU douanekantoren
met onervaren personeel uitgekozen worden. Er blijft echter de noodzaak om voldoende
capaciteit beschikbaar te hebben voor toezicht en handhaving, zowel bij de inspectie
als bij de douane. Mogelijk kan dit meer capaciteit vergen dan nu wordt ingezet.

De kosten voor invoering van een systeem om de € 3,– per ton CO2 eq. te innen liggen volledig bij de Commissie, aansluitend op het systeem dat ze
hanteren om quotumrechten te berekenen en te verdelen onder in het Europese F-gas
systeem geregistreerde bedrijven (beheerd door de Commissie).

Tot slot zal de overheid als schemabeheerder voor de opleiding, examinering en certificering
van monteurs en bedrijven extra kosten moeten maken door de uitbreiding naar kennis
over alternatieven. (Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting
van het/de beleidsverantwoordelijk (e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De importeurs en producenten van HFK’s zullen voortaan een vergoeding moeten betalen
voor de HFK-quota. In het verleden werden deze quota op basis van een historische
referentiewaarde gratis weg gegeven. Omdat deze rechten een marktwaarde vertegenwoordigen
acht de Commissie het gerechtvaardigd dat er voortaan een prijs voor betaald moet
worden. Dit zal naar verwachting resulteren in een hogere HFK-prijs, die naar verwachting
weer doorberekend kan worden naar klanten. Alternatieve technieken die gebruik maken
van natuurlijke koudemiddelen worden hier echter weer aantrekkelijker door.

Het bedrijfsleven dat actief is in de wereld van koeling, airconditioning en warmtepompen
zal ook verdere stappen moeten zetten in de transitie naar alternatieven met een lager
GWP, waaronder natuurlijke koudemiddelen. Monteurs en technici moeten daarnaast door
opleiding en training meer kennis krijgen over de veiligheidsaspecten van alternatieven,
zodat zij daar beter mee overweg kunnen. Ondernemingen die werkzaamheden verrichten
aan o.a. koeleenheden van koelwagens en koelaanhangwagens worden onderworpen aan verplichte
certificering, waardoor er een completer beeld ontstaat van het koudemiddelengebruik
in de transportsector.

De regels voor de terugwinning van diverse typen isolatieschuim uit gebouwen worden
aangescherpt, zodat de daarin opgesloten broeikasgassen zoveel mogelijk vernietigd
kunnen worden.

Bedrijven die astma inhalatoren op de markt willen brengen die nog HFK’s bevatten
(als aerosol) zullen voortaan rechten moeten aanschaffen onder het HFK-quotum, iets
waar ze voorheen van uitgesloten waren. Er zijn echter ook alternatieven voor het
gebruik van HFK’s voor deze toepassing. In ziekenhuizen zal in de toekomst het gebruik
van de anesthesie stof desfluraan (hoog GWP) verboden worden, omdat daar alternatieven
(zoals sevofluraan en isofluraan) beschikbaar voor zijn. Echter, de extra verplichtingen
of het overschakelen op alternatieven brengen extra kosten met zich mee met mogelijke
gevolgen voor de betaalbaarheid en beschikbaarheid van medische producten.

Het voorstel bouwt voort op bestaande regelgeving en de voorgestelde wijzigingen zijn
bedoeld om te blijven voldoen aan internationale verplichtingen. De aanvullende administratieve
lasten voor de industrie zijn beperkt en in verhouding tot het doel. Het voorstel
tot invoering van een vaste vergoeding voor quotumrechten leidt tot een extra handeling
qua betaling. Rapportage verplichtingen worden uitgebreid met bepaalde stoffen. Over
het algemeen blijft het systeem van een vergunning voor het handelen, rapportage,
verificatie door accountants en dergelijke grotendeels hetzelfde als onder de huidige
verordening. Het nieuwe systeem voor de terug fasering van de productie in de Europese
Unie sluit aan bij de verplichtingen uit het Montreal Protocol. Kosten voor de burger
worden voor de meeste producten als zeer beperkt ingeschat, omdat de prijs van HFK’s
over het algemeen slechts een fractie uitmaakt van de totale prijs van een product.
Voor medische producten kan op dit moment nog geen inschatting gemaakt worden van
het effect van het voorstel op de kosten voor de burger.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Europese producten en importeurs van HFK’s zullen naar verwachting een verbetering
zien in hun concurrentiekracht door de effectievere en strengere aanpak van illegale
handel. Naar verwachting zal een aanscherping van het HFK-quotum een verdere boost
geven aan Research & Development en innovatie, in de zoektocht naar alternatieven
met een lager GWP, en de toepassing van natuurlijke koudemiddelen. Vanwege het Kigali
Amendement moeten bedrijven die omschakeling al maken naar alternatieve technieken.
Europese bedrijven zullen door de hogere ambitie voorloper worden in klimaatvriendelijke
technieken, zowel voor de Europese markt als de mondiale markt. Andere landen moeten
namelijk ook na ratificatie van het Kigali Amendement hun productie en consumptie
van HFK’s reduceren. Wat betreft de geopolitieke gevolgen, biedt de verordening een
positieve impuls voor het behalen van de doelen op het gebied van schone, duurzame,
klimaat neutrale en circulaire economieën en derhalve voor een mondiale voortrekkersrol
voor Nederland en de EU op dit gebied.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De Verordening werkt rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde. De nodige bepalingen
voor de handhaving en uitvoering van de verordening zijn vastgelegd in het Besluit gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaag afbrekende stoffen, de Regeling gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaag afbrekende stoffen en Beoordelingsrichtlijnen 100 en 200. Deze moeten aangepast worden.

De voorstellen wijken af van het huidige sanctiebestel via de Wet op de economische
delicten (WED). De WED kent als maximaal op te leggen geldboete een boete van de vijfde
categorie.

Feitelijk kan dit in de praktijk inhouden dat door het opleggen van een geldboete
op grond van de WED wordt bereikt dat een boete wordt opgelegd die 5 (of 8) keer hoger
is dan de marktwaarde. Dit kan het geval zijn bij een relatief lage marktwaarde. Als
de marktwaarde hoger ligt en 5 maal de marktwaarde boven het bedrag van de 5e boetecategorie uitkomt, biedt de WED geen oplossing. Een boete van de 6e categorie
(900.000,–) is mogelijk als de waarde van de goederen, waarmede of met betrekking
tot welke het economisch delict is begaan, of die geheel of gedeeltelijk door middel
van het economisch delict zijn verkregen, hoger is dan 22.500,– (vierde gedeelte van
maximum 5e boetecategorie van 90.000,–).

De WED voorziet niet in een strafbedreiging van 5 (of 8) maal de marktwaarde, zoals
de Verordening vereist. Dit zal dus op een andere manier moeten worden geregeld, bijvoorbeeld
via de eigen ordeningswetgeving. De WED biedt hiervoor in artikel 5 de mogelijkheid;
op grond van dit artikel kunnen alleen straffen en maatregelen worden opgelegd waarin
de WED voorziet, tenzij bij wet anders wordt bepaald. Dat betekent dat de huidige
strafbaarstelling via de WED voor die onderdelen moet worden gewijzigd naar sanctionering
via de bestuurlijke boete.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De Commissie stelt twee nieuwe gedelegeerde handelingen voor (in artikel 17, lid 6
en artikel 24) en één nieuwe uitvoeringshandelingen (in artikel 17, lid 5). De overige
bevoegdheden die aan de Commissie worden toegekend in dit voorstel bestaan momenteel
al in de huidige verordening en worden niet op relevante wijze gewijzigd. Het kabinet
is van mening dat de toekenning van de nieuwe bevoegdheden aan de Commissie mogelijk
is, omdat het gaat om niet-essentiële onderdelen van de verordening. Het gaat namelijk
bijvoorbeeld niet om bevoegdheden met betrekking tot de reikwijdte van regels, de
doelgroep, normen, voorschriften over handhaving, sanctionering en rechtsbescherming.
De keuze voor uitvoering enerzijds en delegatie anderzijds onderschrijft het kabinet,
zoals hierna wordt toegelicht.

De voorgestelde uitvoeringsbevoegdheid betreft het vaststellen van een handeling tot
vaststelling van voorwaarden hoe de vergoeding per ton CO2 eq. door bedrijven aan de Commissie betaald dient te worden (art. 17, lid 5). De
wenselijkheid hiervan is gelegen in de behoefte aan het niet belasten van de wetgevingsprocedure.
Met deze uitvoeringshandeling wordt gewaarborgd dat de verordening volgens eenvormige
voorwaarden (alle bedrijven betalen dezelfde vergoeding) wordt uitgevoerd, waardoor
de keuze voor uitvoering (i.p.v. delegatie) voor de hand ligt.

De keuze voor de onderzoeksprocedure voor de uitvoeringshandeling uit artikel 17,
lid 5 is naar de mening van het kabinet in dit geval geschikt, omdat de uitvoeringshandeling
betrekking heeft op het milieu overeenkomstig artikel 2(2)(b)(iii) van Verordening
nr. 182/2011 (hierna: comitologieverordening). De comitologieverordening wordt goed
nageleefd, wat blijkt uit de van toepassing verklaring van artikel 5 van die verordening
inzake de onderzoeksprocedure op de uitvoeringshandelingen van de F-gassenverordening
in artikel 34 (2).

De voorgestelde gedelegeerde bevoegdheid betreft in de eerste plaats de mogelijkheid
voor de Commissie om een gedelegeerde handeling vast te stellen tot wijziging van
het bedrag van de vergoeding en van het toewijzingsmechanisme voor restquota (art.
17, lid 6). De wenselijkheid hiervan is gelegen in de behoefte aan flexibiliteit.
In de tweede plaats stelt de Commissie voor zichzelf de bevoegdheid tot de kennen
een gedelegeerde handeling vast te stellen voor betere monitoring van HFK’s en producten
en apparatuur die vanwege het gebruik van speciale douane regelingen (zoals tijdelijke
opslag en transit) een risico kunnen vormen voor illegale handel (art. 24). De wenselijkheid
is gelegen in de behoefte aan het niet belasten van de wetgevingsprocedure.

De gedelegeerde handelingen leiden tot een aanvulling dan wel wijziging van de verordening,
waardoor de keuze voor delegatie (i.p.v. uitvoering) voor de hand ligt.

Voor de gedelegeerde handelingen geldt artikel 32 van de F-gassenverordening welke
overeenkomt met de standaardclausules uit de «common understanding» die als bijlage
bij het interinstitutioneel akkoord Beter Wetgeven (IIA) is opgenomen.

c) Voorgestelde datum inwerkingtreding

De Verordening treedt in werking op de 20e dag na publicatie in de Official Journal of the European Union. De artikelen ten aanzien van de link met het Single Window douane systeem treden in op de data genoemd in de Verordening betreffende de verplichte
invoering van dat systeem. Naar verwachting zal de Verordening gelden vanaf 2024.
Het kabinet acht deze datum haalbaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De evaluatie van de nieuwe Verordening vindt uiterlijk 2032 plaats in de vorm van
een rapport van de Commissie. Het kabinet acht dit wenselijk.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

Lidstaten zullen hun certificering en training programma’s moeten aanpassen, zodat
daar ook aandacht besteed wordt aan alternatieven, aan energie efficiëntie en aan
veiligheid. Voor deze maatregel is in de EU brede steun uitgesproken door de bedrijfstak
van installateurs (AREA). Mogelijk moeten er maatregelen aangepast worden ten aanzien
van de verplichting om schuim uit bouwafval beter terug te winnen en de gassen die
daarin opgesloten zitten te laten vernietigen. Zaken als «meest milieuvriendelijke
vernietiging», «onacceptabele kosten», e.d. vragen nog om andere invulling».

De rijksoverheid zal enerzijds merken dat het toezicht op illegale handel in HFK’s
geïntensiveerd moet worden, zowel door douane als marktautoriteiten. Dit toezicht
wordt echter effectiever, omdat door de koppeling met het Single Window systeem er realtime inzicht komt in de uitputting van quota, terwijl tot nu toe dit
pas achteraf vastgesteld kon worden na rapportage en verificatie. Daarmee zullen die
twee zaken qua impact elkaar naar verwachting grotendeels opheffen.

b) Handhaafbaarheid

De afgelopen jaren heeft er een zorgwekkende hoeveelheid illegale handel plaatsgevonden
in HFK’s. Om dit een effectiever halt toe te roepen bevat het voorstel aanvullende
maatregelen in de controle- en toezichtketen. Handel is voortaan alleen mogelijk via
een beperkt aantal, door de lidstaten zelf aangewezen, douanekantoren. Douane en marktautoriteiten
worden verplicht om risico gebaseerd controles uit te voeren. Toezicht op uitputting
van het quotum wordt verbeterd en vereenvoudigd, omdat de koppeling tussen de IT systemen
van EU Single Window (CERTEX) en het F-gas portaal real time informatie kan verzorgen. Deze maatregelen
krijgen brede steun van de verantwoordelijke Europese bedrijfstak (EFCTC).

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De Commissie voert in lijn met de verplichtingen van het Montreal Protocol een handelsbeperking
in vanaf 2028 voor landen die het Kigali Amendement nog niet hebben geratificeerd.
Momenteel hebben 131 landen dit amendement geratificeerd, waaronder diverse ontwikkelingslanden.
Deze EU beperking loopt daarmee vooruit op de deadline uit het Kigali Amendement.