Brief regering : Stand van zaken Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor behoud van Werkgelegenheid (NOW) mei 2022

Nr. 486 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 mei 2022

Inleiding

Ruim twee jaar geleden werd het steunpakket voor banen en economie in het leven geroepen.
Een belangrijk onderdeel van het pakket was de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging
voor behoud van Werkgelegenheid (NOW). Hierdoor konden werkgevers die kampten met
omzetverliezen van meer dan 20%, tijdens de coronacrisis hun personeel doorbetalen
en bleven banen behouden. De hoop was dat het om een tijdelijke crisis zou gaan, waarbij
er na een diep dal een snel herstel zou volgen. De crisis bleek echter langer te duren
dan verwacht, waardoor het steunpakket meermaals is verlengd en aangepast. Er zijn
uiteindelijk zes NOW-regelingen gepubliceerd, met in totaal acht tranches aan steun.
De NOW-6, de laatste regeling, eindigde 1 april jl. Hiermee is er een einde gekomen
aan twee jaar generieke loonsteun.

Dat er een einde is gekomen aan de NOW betekent geenszins dat de uitvoering van de
NOW is afgerond. De komende jaren gaat het subsidievaststellingsproces, dat in oktober
2020 is gestart voor de NOW-1, onverminderd door. Dit zal nog het nodige vragen van
werkgevers, deskundige derden zoals boekhouders, accountants, SZW en UWV. Op 20 april
2022 is het vaststellingsloket voor de NOW-1 definitief gesloten. Ik grijp dat moment
aan om uw Kamer een overzicht te geven van de lopende NOW-werkzaamheden. Met deze
brief wil ik uw Kamer informeren over de stand van zaken met betrekking tot de subsidievaststellingen
van de NOW-1 en 2 en over het proces rondom het terugbetalen van teveel ontvangen
NOW-voorschotten. Als laatste wil ik uw Kamer ook informeren over de uitkomsten van
de door de ADR uitgevoerde reviews van accountantsverklaringen.

Stand van zaken vaststellingen

De NOW is zo simpel mogelijk gehouden om werkgevers zo snel mogelijk van steun te
kunnen voorzien. Om deze reden is gekozen voor een grofmazige, generieke regeling
op basis van een voorschotsystematiek. Nu volgen de vaststellingen van de verschillende
tranches, waarbij het definitieve omzetverliespercentage wordt vastgesteld en de loonsom
wordt gecontroleerd. In oktober 2020 is dit van start gegaan voor de NOW-1. Opvolgend
zijn ook de vaststellingsloketten van de NOW-2, -3.1, -3.2, -3.3 en -4 geopend. De
start van de vaststellingsprocessen van de NOW-5 en de NOW-6 volgt later dit jaar.

Deadline 20 april vaststellingen NOW-1

Op 31 oktober 2021 sloot het vaststellingsloket van de NOW-1. Uw Kamer is op verschillende
momenten geïnformeerd1 over de gang van zaken na het sluiten van het loket. In mijn brief van 26 januari
jl.2 heb ik uw Kamer geïnformeerd dat er een groep van 5.840 bedrijven ondanks herhaalde
verzoeken geen vaststelling hebben aangevraagd en dus de subsidie op 0 euro werd vastgesteld.
In de monitoringsbrief van 13 maart3 heb ik daarnaast aangegeven dat er nog 9.764 werkgevers4 waren die uitstel van het indienen van een subsidievaststellingsaanvraag hebben gekregen
tot 20 april 2022. Van deze groep hebben uiteindelijk ongeveer 2000 werkgevers niet
de voor de vaststelling benodigde derden- of accountantsverklaring ingediend op de
deadline van 20 april. 772 van hen hebben een nihilstelling ontvangen. De overige
werkgevers die geen aanvraag hebben ingediend worden nog verwerkt. Bij deze groep
volgt mogelijk later een nihilstelling. Het aantal nihilstellingen zal nog oplopen.
UWV heeft de afgelopen tijd nog een extra brief gestuurd naar de werkgevers die hun
vaststelling nog moesten aanvragen. Ook zijn er werkgevers gebeld over de naderende
deadline. Desondanks zijn niet alle vaststellingsaanvragen binnengekomen. Van deze
werkgevers zal de subsidie op nul euro worden vastgesteld, oftewel op nihil gesteld
worden. Na ontvangst van deze nihilstellingsbeschikking staat voor deze werkgevers
uiteraard nog de reguliere mogelijkheid van bezwaar open.

Met het verstrijken van de deadline van 20 april is het vaststellingsproces van de
NOW-1 zo goed als afgerond. In totaal zijn er ruim 130.000 aanvragen tot definitieve
subsidievaststelling gedaan, terwijl er totaal 139.538 voorschotten zijn verstrekt.
Een totaal dus van ruim 94%. Het merendeel van de werkgevers (70%) moet (een deel
van) het voorschot terugbetalen. De meest voorkomende reden is dat het omzetverlies
(gelukkig) minder groot was dan aanvankelijk verwacht werd. De overige 30% heeft een
nabetaling ontvangen.

Stand van zaken vaststellingen NOW-2 vaststellingen

Op 31 maart is het vaststellingsloket NOW-2 gesloten. In totaal hebben ruim 63.000
werkgevers een NOW-2 subsidievoorschot ontvangen. Hiervan hebben 52.000 werkgevers
(82%) voor de sluiting van het loket op 31 maart jl. een definitieve subsidievaststelling
aangevraagd. Van deze aanvragen zijn er nu ruim 43.000 (67%) vastgesteld, waarbij
bijna 13.000(30% van vastgestelde aanvragen) werkgevers een nabetaling ontvangen.
Ook zijn er ruim 30.000 (70% van vastgestelde aanvragen) werkgevers die (een deel
van) het verstrekte subsidievoorschot moeten terugbetalen. Van de werkgevers, die
op 31 maart nog geen aanvraag tot definitieve subsidievaststelling hebben ingediend
(bijna 12.000), hebben er bijna 7.000 (57%) aangegeven nog geen aanvraag in te kunnen
dienen omdat zij nog wachten op hun derden- of accountantsverklaring. Zij hebben tot
uiterlijk 5 oktober 2022 de tijd om alsnog hun aanvraag in te dienen. Van bijna 5.000
werkgevers (41%) heeft UWV niks gehoord. Zij hebben een herinnering ontvangen en hebben
tot 26 mei 2022 de tijd om te reageren. Laten zij voor die tijd niks horen, dan zal
hun subsidie op nihil worden gesteld en ontvangen zij een verzoek om het volledige
voorschot terug te betalen. Voor de details van dit proces verwijs ik naar de Kamerbrief
van 1 november 20215, waarin de procedure uitgebreid is toegelicht.

Bovenstaande werkwijze is ook bij het vaststellingenproces NOW-1 gehanteerd.

Tabel 1: NOW-2 vaststellingen

Voorschotaanvragen

63.000

Vaststellingsaanvragen

52.000

(82%)

Vastgestelde aanvragen

43.000

(67%)

Nabetaling (van vastgestelde aanvragen)

13.000

(30%)

Terugbetaling (van vastgestelde aanvragen)

30.000

(70%)

Nog geen vaststellingsaanvraag ingediend

12.000

Uitstel aangevraagd voor aanleveren verklaring

7.000

(57%)

Geen vaststellingsaanvraag, geen uitstel

5.000

(41%)

Terugbetalen, schulden en schuldhulpverlening

In veruit de meeste gevallen is een terugbetaling van de NOW het gevolg van een hogere
omzet bij de werkgever dan dat bij de aanvraag werd ingeschat. Ik vind het positief
om te zien dat veel werkgevers in de moeilijke coronaperiode uiteindelijk meer omzet
hebben gedraaid dan dat zij zelf bij de aanvraag van de NOW hadden ingeschat. Daarnaast
volgt een deel van de terugbetalingen uit het feit dat de loonsom ten opzichte van
de referentiemaand is gedaald.

Het terugbetalingsproces blijkt voor een groot deel van de werkgevers geen probleem
en in ongeveer tweederde van de gevallen wordt het bedrag direct en in één keer terugbetaald.
Ik ben me er ook van bewust dat de afgelopen twee jaar voor veel ondernemers dusdanig
zwaar is geweest, dat het niet voor iedereen mogelijk is om in één keer terug te betalen.

Zoals ik al heb aangegeven, gaat UWV hier coulant mee om door ruime terugbetalingsmogelijkheden
aan te bieden. Werkgevers kunnen een betalingsregeling afspreken van maximaal vijf
jaar en een betaalpauze inlassen van maximaal een jaar. Er zijn tot nu toe weinig
signalen dat de termijnen van de terugbetalingsregelingen door werkgevers te kort
worden bevonden. De meeste ondernemers maken dan ook geen gebruik van de volledige
vijf jaar.

Tabel 2: Betalingsregelingen NOW

Totaal betalingsregelingen

32.500

Binnen 1 jaar

13.500

Tussen 1 en 3 jaar

12.000

Tussen 3 en 5 jaar

7.000

Schulden

Hoewel werkgevers een goede betalingsmoraal hebben en er coulante terugbetalingsmogelijkheden
zijn, kan het natuurlijk voorkomen dat ondernemers in zulk zwaar weer terecht zijn
gekomen door de coronacrisis dat ze ondanks de betalingsregelingen niet aan hun terugbetalingsverplichtingen
kunnen voldoen. Vooral in de zwaarst getroffen sectoren zoals de horeca, de evenementensector
en de detailhandel is het aannemelijk dat ondernemers hebben moeten interen op hun
reserves en is er wellicht weinig ruimte om teveel ontvangen NOW-subsidie tijdig terug
te betalen. De subsidievaststellingen lopen nog. Het is op dit moment lastig in te
schatten hoeveel ondernemers mogelijk in deze situatie terecht zijn gekomen of zullen
komen. Op dit moment ontvangt UWV hierover nog weinig signalen. Ook hier zal ik, samen
met de Ministers van EZK en FIN, de komende tijd alert op blijven. Het kabinet wil
ondernemers, die (mede) door het moeten terugbetalen van coronasteun in de problemen
komen, goed ondersteunen. Hier staat een uitgebreid instrumentarium voor klaar, dat
in de kamerbrief van 1 april uiteen is gezet.6 Uiteraard kan men ook gebruik maken van de reeds bestaande schuldhulptrajecten.

Casuïstiektafel

Eén van de nieuwe initiatieven uit het instrumentarium is de casuïstiektafel. Door
SZW, EZK en FIN wordt gewerkt aan de juridische grondslagen om de casuïstiektafel,
onderdeel van de uitwerking van de motie Aartsen7 inzake schuldenproblematiek rondom de coronasteunmaatregelen, mogelijk te maken.
Het doel van de casuïstiektafel is dat de uitvoeringsorganisaties UWV, RVO en Belastingdienst
ondernemers in beeld krijgen die in de problemen dreigen te komen door terugbetalingen
van verschillende coronasteunmaatregelen, zo ook de NOW. Door organisatie-overstijgend
te overleggen over de casuïstiek, kan wanneer nodig en mogelijk meer integraal naar
de schuldenpositie van een ondernemer worden gekeken, met als doel om tot een oplossing
te komen voor het aflossen van de schulden. De diverse overheidsorganisaties stemmen
dit dan onderling af.

Mogelijkheden tot schuldhulpverlening

Het uitgangspunt is dat te veel ontvangen NOW-subsidievoorschot uiteindelijk terugbetaald
dient te worden. Zoals hiervoor gesteld stelt UWV zich bij die terugbetaling zeer
coulant op. Een gehele of gedeeltelijke kwijtschelding van de terug te betalen NOW-steun
zou onrechtvaardig zijn tegenover alle werkgevers die de te veel ontvangen NOW-subsidie
wél hebben terugbetaald of werkgevers die door het moreel appel bewust geen aanspraak
hebben gemaakt op de subsidie en hebben ingeteerd op eigen vermogen. Bovendien verstoort
kwijtschelding de concurrentieverhoudingen tussen ondernemers. Dit is onwenselijk
en brengt een hoog risico van ongeoorloofde staatssteun met zich mee.

Zo kunnen natuurlijke personen (ook ondernemers die bijvoorbeeld na beëindiging van
de rechtspersoon, privé aansprakelijk zijn voor zakelijke schulden) zich wenden tot
de gemeente voor schuldhulpverlening. Gemeenten voeren die uit op basis van de Wet
gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). De gemeente kijkt samen met de ondernemer
welke vorm van schuldhulpverlening nodig is en maakt vervolgens samen met de ondernemer
een plan van aanpak. Dat kan bijvoorbeeld bestaan uit een saneringskrediet, schuldbemiddeling
of budgetcoaching. Als schuldeisers niet instemmen met een minnelijk/buitengerechtelijk
traject kan de rechtbank worden verzocht om via een dwangakkoord schuldeisers te verplichten
om mee te werken. Lukt de gemeentelijke hulp niet of wil de ondernemer liever een
wettelijk traject dan is er de mogelijkheid van het Wsnp-traject: schuldsanering via
de rechter.

Rechtspersonen kunnen gebruik maken van schuldhulpverlening via een WHOA traject (Wet
Homologatie Onderhands Akkoord). Op basis hiervan kan de rechtbank een onderhands
akkoord tussen een onderneming en zijn schuldeisers en aandeelhouders goedkeuren (homologeren),
als daarmee het faillissement van de schuldenaar kan worden voorkomen. Flankerend
bij de WHOA is het TOA-krediet (Time-out-arrangement) geïntroduceerd, ten behoeve
van ondernemers die met gebruikmaking van de WHOA8 hun bedrijf doorstarten. Het initiatief hiertoe ligt bij de werkgever en de gemeente.
Als een ondernemer er met de NOW-schulden echt niet uitkomt, kan hij overwegen om
dit traject in gang te zetten. De NOW-schulden vormen dan een onderdeel van het homologatieakkoord.

Ondernemers en werkgevers hebben mogelijk door een samenloop van omstandigheden bij
verschillende steunmaatregelen te maken met schulden. Met bovenstaande mogelijkheden
rondom terugbetalingen, schulden en schuldhulpverlening trek ik daarom zoveel mogelijk
gelijk op met mijn collegaministers van EZK en FIN. Ook de uitvoerende organisaties
voeren waar nodig gezamenlijk overleg.

ADR-review

In de NOW-uitvoering zijn er diverse beheersmaatregelen genomen voor een rechtmatige
besteding, bijvoorbeeld de in bepaalde situaties verplichte aanlevering van een derdenverklaring
of accountantsverklaring. Als onderdeel van het toezicht op de NOW is door de Auditdienst
Rijk (ADR) een review uitgevoerd op accountantscontroles bij de NOW-regeling. De ADR
heeft 25 reviews uitgevoerd bij accountants die een verklaring bij een vaststellingsaanvraag
van de NOW-1 of NOW-2 hebben afgegeven. Deze reviews zijn aselect geselecteerd. De
doelstelling van deze review was enerzijds de kwaliteit van de door accountants uitgevoerde
werkzaamheden te onderzoeken en anderzijds het identificeren van mogelijkheden tot
verbetering en of verduidelijking van het vaststellingsproces waaronder de accountantswerkzaamheden.
Hierbij wil ik wel graag benadrukken dat, door de kleinschaligheid van het onderzoek,
de uitkomsten niet geëxtrapoleerd kunnen worden.

Van de 25 reviews heeft de ADR er 17 afgerond met de conclusie dat de werkzaamheden
door de accountant toereikend zijn uitgevoerd terwijl bij acht reviews dit heeft geleid
tot de conclusie «ontoereikend». Dat er bij een derde van de reviews het oordeel ontoereikend
is toegekend, vind ik teleurstellend.

De accountantscontrole kent afhankelijk van de grootte van een organisatie en het
ontvangen subsidiebedrag verschillende gradaties. Hiervoor is gekozen omdat het onredelijk
is om van een kleinere werkgever met enkele tientallen werknemers hetzelfde te eisen
als van een multinational met honderden werknemers. Bij de totstandkoming van het
controleproces van de NOW medio 2020 is ook al onderkend dat zeker bij kleine subsidiebedragen,
vaak bij kleine werkgevers, geen zekerheid kan worden verkregen en dat een administratie
mogelijk niet altijd zal voldoen aan de normale eisen die komen kijken bij een controle
door een accountant. Hierop is ingespeeld door, bij de bepaling van de zwaarte van
het accountantsonderzoek, rekening te houden met de omvang van de onderneming en het
aangevraagde NOW-subsidie. Desondanks zien we dat de ADR met name in de onderzoeken
waar een minder zwaar accountantsonderzoek noodzakelijk is, heeft geconstateerd dat
de accountant niet altijd een toereikend onderzoek heeft uitgevoerd. De accountants
hebben in deze gevallen hun werkzaamheden niet voldoende vastgelegd of onvoldoende
werkzaamheden uitgevoerd. Dit betekent overigens niet dat als een review een ontoereikend
oordeel heeft ontvangen, er onrechtmatig NOW-subsidie is toegekend. Een ontoereikend
oordeel betekent dat er wel aan de voorwaarden voldaan kan zijn, maar dat de ADR heeft
vastgesteld dat de accountant geen deugdelijke grondslag heeft gebruikt voor de controle.

Het ADR-onderzoek is voor mij mede aanleiding om te kijken of er nog verbeteringen
doorgevoerd kunnen worden in het verdere vaststellingenproces voor de volgende NOW-tranches.
Om hier een oordeel over te kunnen vellen, zal ik eerst samen met de ADR de acht ontoereikende
accountantsonderzoeken nader bestuderen. Vervolgens zal er een proces worden ingericht,
samen met UWV, UVB en de ADR, om opvolging te geven aan de geconstateerde tekortkomingen
en daar waar nodig herstelacties in gang te zetten.

Ook zullen de uitkomsten van het onderzoek met de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie
voor Accountants (NBA) worden besproken, om te bezien of er generieke acties nodig
zijn om de kwaliteit van de controles te verhogen en hoe deze vormgegeven kunnen worden.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het verduidelijkingen en uitbreiden van
de reeds bestaande FAQ’s, die in samenwerking met de NBA zijn opgezet, en extra trainingen
voor accountants die betrokken zijn bij NOW-onderzoeken op te zetten. Ook is het voornemen
om bevindingen uit de reviews te bespreken in de reguliere NOW-webinars die door de
NBA zijn opgezet om de accountants te informeren over actuele ontwikkelingen.

In navolging van dit onderzoek zal ik de ADR vragen een nieuwe ronde reviews te doen
op ingediende accountantsverklaringen waardoor er een beter beeld ontstaat.

Uiteraard zal ik uw Kamer blijven informeren over het verloop van het huidige en het
nieuwe onderzoek van de ADR.

Tot slot

Met deze brief hoop ik uw Kamer inzicht te hebben gegeven in verschillende onderwerpen
die spelen met betrekking tot de NOW. Ik zal uw Kamer zoals altijd op de hoogte blijven
houden van ontwikkelingen en eventuele nieuwe uitdagingen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip