Brief regering : Gezond en veilig werken als fundamenteel arbeidsrecht van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO)

Nr. 122
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 april 2022

Korte inhoud

De Nederlandse regelgeving op het arbeidsomstandighedenterrein wordt in belangrijke
mate bepaald door internationale regelgeving van de Europese Unie en de Internationale
Arbeidsorganisatie (IAO). Zo wordt er in alle aangesloten landen gewerkt aan een minimumniveau
van arbeidsbescherming, dat voor alle werknemers geldt. Dit leidt tot een verbetering
van de situatie van werknemers én bevordert internationaal een meer gelijk speelveld
tussen aangesloten landen. Ik vind dit een belangrijke ontwikkeling.

Met deze brief informeer ik u over mijn voornemen om een verdrag van de IAO te ratificeren,
te weten het Verdrag betreffende een promotioneel kader voor veiligheid en gezondheid
op het werk. Hieronder ga ik op de overwegingen hieromtrent.

Aanleiding

De IAO kent momenteel vier zogeheten fundamentele arbeidsrechten. Deze zien op het
afschaffen van kinderarbeid, het verbod op discriminatie, het verbod op dwangarbeid
en op eerbiediging van het recht op vereniging en collectief onderhandelen. Lidstaten
van de IAO worden geacht uit hoofde van hun lidmaatschap deze fundamentele arbeidsrechten
te respecteren. In 2019 nam de Internationale Arbeidsconferentie (IAC), het belangrijkste
orgaan van de IAO, een resolutie aan waarin het opriep voorstellen in overweging te
nemen om het recht op gezonde en veilige werkomstandigheden (hierna afgekort als «OSH»,
naar de gangbare Engelstalige aanduiding «Occupational Safety and Health») toe te
voegen aan dit raamwerk van fundamentele arbeidsrechten.

Sinds 2019 is diverse malen in de Beheersraad van de IAO gesproken over de wijze waarop
aan deze oproep van de IAC gevolg kon worden gegeven. Dat leidde tot het besluit in
de Beheersraad van de IAO van november 2021 om tijdens de aankomende IAC (27 mei –
11 juni 2022) besluitvorming over het opnemen van OSH in het raamwerk van fundamentele
arbeidsrechten te agenderen.

In de IAO zijn aan de vier bestaande fundamentele arbeidsrechten verdragen van de
IAO gekoppeld die als de uitwerking van deze rechten worden gezien. Het besluit om
deze «fundamentele verdragen» al dan niet te ratificeren is aan de lidstaten van de
IAO, waarbij de organisatie ratificatie actief bevordert. Ten aanzien van niet-geratificeerde
fundamentele verdragen gelden voor lidstaten meer uitgebreide rapportageverplichtingen.
Het Koninkrijk der Nederlanden heeft, wat betreft het Europese deel van Nederland,
alle acht huidige fundamentele verdragen geratificeerd1.

Wanneer OSH door de IAC ook tot fundamenteel arbeidsrecht wordt aangewezen, betekent
dat naar verwachting dat één of enkele van de bestaande IAO-verdragen op het arboterrein
aangewezen worden die een uitwerking vormen van dit recht. Hierover zal door de IAC
een besluit worden genomen, mogelijk ook reeds in de IAC van 2022. Gelet op de bestaande
systematiek ligt het in de rede dat twee verdragen uiteindelijk zullen worden aangemerkt
als fundamenteel verdrag. Welke verdragen dat zijn, ligt nog niet vast, maar in discussies
in IAO-verband komen enkele verdragen naar voren die daarvoor het meest in aanmerking
komen. De meeste EU-landen hebben een voorkeur uitgesproken voor twee verdragen, namelijk
het Verdrag betreffende arbeidsveiligheid, gezondheid en het arbeidsmilieu, Genève,
22 juni 1981 (Trb. 1981, nr. 243) (hierna: C155) en het Verdrag betreffende een promotioneel kader voor veiligheid
en gezondheid op het werk, Genève, 15 juni 2006 (Trb. 2011, nr. 229) (hierna: C187). Deze verdragen worden ook door andere landen en sociale partners
in de IAO vaak genoemd. Het Koninkrijk heeft verdrag C155 reeds geratificeerd (voor
het Europese deel van Nederland), maar verdrag C187 nog niet. Minder vaak wordt een
voorkeur uitgesproken voor het niet door het Koninkrijk geratificeerde Verdrag betreffende
beroepsgezondheidsdiensten, Genève, 26 juni 1985 (Trb. 1986, nr. 85) (hierna: C161).

Proces en C187

Het besluit van de IAC over het aanwijzen van OSH als fundamenteel arbeidsrecht zal
plaatsvinden tijdens de jaarlijkse vergadering van de IAC in juni 2022. Opname van
OSH in het IAO-raamwerk van fundamentele arbeidsrechten past bij de prioriteiten die
Nederland heeft voor het werk van de IAO2.

In de komende maanden vindt in IAO-verband overleg plaats om te komen tot nadere overeenstemming
over de verdragen die aan dit nieuwe fundamentele arbeidsrecht gekoppeld zouden kunnen
worden. Besluitvorming in de IAO wordt voorbereid in regionale groepen, in het geval
van Nederland vooral in EU-verband. Er is vrijwel unanimiteit bij de EU-landen dat
C155 en C187 de fundamentele verdragen moeten worden. Alleen Nederland heeft hiermee
nog niet ingestemd, maar staat hierin alleen. De Nederlandse positie is terug te voeren
tot een eerder besluit waarbij Nederland C187 niet ratificeerde omdat de inhoud van
dat verdrag strijdig werd geacht met de nationale rolverdeling. Hierover is in 2012
met de Tweede Kamer gecommuniceerd3. Een aantal ontwikkelingen maakt echter dat ik van mening ben dat het standpunt uit
2012 aan heroverweging toe is. Ik licht dat hieronder toe.

Inhoud verdrag C187

IAO-verdrag C155 geeft aan dat de sociale partners geconsulteerd moeten worden bij
de formulering van een nationaal arbobeleid. In C187 wordt dit nader uitgewerkt en
wordt ook aangegeven dat sociale partners moeten worden betrokken bij het inrichten
van het nationale arbosysteem. In het verdrag wordt aangegeven wat onder een nationaal
systeem moet worden verstaan. Het betreft onder meer regelgeving en normering, een
autoriteit verantwoordelijk voor de arbeidsomstandigheden, mechanismen die zorgdragen
voor de naleving van regelgeving en voorzieningen die op het niveau van het bedrijf
de samenwerking tussen werkgever, werknemers en hun vertegenwoordigers bevorderen.

In C187 wordt nu ook gesteld dat sociale partners betrokken moeten worden bij het
opstellen van nationale (actie)programma’s gericht op de feitelijke toepassing van
preventieve maatregelen in de bedrijven ten behoeve van de veiligheid en gezondheid
van werkenden. Bij de implementatie van de programma’s hebben de sociale partners
een adviserende rol.

De discussie in de IAO over OSH als fundamenteel arbeidsrecht is voor mij aanleiding
geweest om het nationale beleid opnieuw te beoordelen tegen het licht van de bepalingen
in C187. Naar mijn oordeel heeft de rolverdeling tussen de overheid en de sociale
partners op dit terrein zich de afgelopen jaren dusdanig ontwikkeld dat de eerder
geuite bezwaren tegen ratificatie van C187 overkomelijk zijn geworden. De bestaande
rolverdeling werd in 2012 in strijd geacht met de toenmalige nationale opvattingen
op dit terrein waarbij aan sociale partners een meer eigenstandige rol werd toegekend.
Overheid en sociale partners hebben de afgelopen jaren samengewerkt bij de ontwikkeling
van het arbobeleid. Ook wat betreft de toekomst is de intentie om intensief gebruik
te maken van voorstellen van de sociale partners en samen te werken aan de uitvoering
ervan. Zo werkt momenteel de SER aan een advies over de Arbovisie 2040 – een lange
termijnvisie op het arbeidsomstandighedenbeleid – en de daaraan gekoppelde Beleidsagenda
zal vervolgens zoveel mogelijk in gezamenlijkheid worden vormgegeven en uitgevoerd.
Daarmee is naar mijn mening het argument uit 2012 dat het verdrag niet past bij de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en sociale partners inmiddels niet
alleen achterhaald, maar ben ik van mening dat C187 juist goed aansluit bij de huidige
opvattingen over hoe samen te werken met sociale partners en andere stakeholders.

Voorts vind ik het, gegeven het belang dat moet worden gehecht aan veilige arbeidsomstandigheden
op de werkvloer, passend dat Nederland ook in internationaal verband actief uitdrukking
geeft aan zijn steun aan het regelgevend kader van de IAO op dit terrein. Daar komt
bij dat een ander argument om niet tot ratificatie over te gaan, het in 2012 gehanteerde
criterium dat een gelijk speelveld in de EU-landen wordt nagestreefd, ten aanzien
van dit verdrag achterhaald is. Waar in 2012 nog slechts 9 EU-landen verdrag C187
hadden geratificeerd, is dit aantal inmiddels opgelopen tot 15. Bovendien hebben alle
andere EU-lidstaten in IAO-verband reeds ingestemd met het aandragen van C187 als
mogelijk fundamenteel verdrag.

Het bovenstaande leidt tot de overweging dat ik niet alleen kan instemmen met het
aanwijzen van C155 en C187 als IAO-verdragen die worden gezien als uitwerking van
het beginsel van gezond en veilig werken als fundamenteel arbeidsrecht, maar dat ik
ook voorbereidingen zal treffen om dat laatste verdrag te gaan ratificeren. Dit betekent
onder meer dat het verdrag ter goedkeuring zal worden voorgelegd aan het parlement.
Bovenstaande ontwikkelingen in de IAO, alsmede de ontwikkeling van de rolverdeling
met de sociale partners ten aanzien van het arbobeleid, leiden immers tot de constatering
dat, anders dan in 2012 het geval was, er een goede gelegenheid is ontstaan om over
te gaan tot ratificatie van IAO-verdrag C187. Ik ben daarbij van mening dat het huidige
beleid en werkwijze op hoofdlijnen in overeenstemming zijn met de vereisten van C187.

Dat geldt overigens niet ten aanzien van verdrag C161, betreffende beroepsgezondheidsdiensten.
In het geval dat de IAC dit verdrag zal aanwijzen als een fundamenteel verdrag, hetgeen
niet wordt verwacht, ben ik niet voornemens om tot ratificatie van dat verdrag over
te gaan. De systematiek van C161 ten aanzien van beroepsgezondheidsdiensten staat
haaks op de Nederlandse systematiek met arbodiensten en er zijn geen nieuwe ontwikkelingen
die tot een ander oordeel leiden.

Wanneer verdragen door de IAC worden aangewezen als fundamenteel verdrag ontstaat
daarmee niet direct een juridische verplichting voor lidstaten om tot ratificatie
over te gaan. In de praktijk is ratificatie van deze verdragen echter wel wenselijk,
vanwege het belang dat ze in het instrumentarium van de IAO hebben verworven. Daarnaast
geldt dat de EU in handelsovereenkomsten bij partners aandringt op ratificatie van
deze verdragen, waardoor het in de rede ligt dat de EU-lidstaten deze zelf ook hebben
geratificeerd. Ten slotte kan ook de zwaardere rapportagelast in IAO-verband ten aanzien
van niet-geratificeerde fundamentele verdragen een reden zijn om tot ratificatie over
te gaan.

Uiterlijk bij de Kamerbrieven over de inzet voor de IAC 2022 en het verslag van deze
IAC zal ik uw Kamer nader informeren over de besluitvorming over OSH als fundamenteel
arbeidsrecht, de voorliggende keuze ten aanzien van de fundamentele verdragen, alsmede
de stappen die zullen worden gezet ten aanzien van het voornemen tot ratificatie van
C187.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip