Brief regering : Beleidsinzet biogrondstoffen

31 239 Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 1039 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR
EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 april 2022

Voor het bereiken van een klimaatneutrale en circulaire samenleving in 2050 ziet het
kabinet een belangrijke rol weggelegd voor de inzet van duurzame biogrondstoffen.
Biogrondstoffen zijn onmisbaar om de afhankelijkheid van (geïmporteerde) primaire
fossiele grondstoffen en minerale delfstoffen te beëindigen, bijvoorbeeld in de chemie,
de bouw en bij de productie van brandstoffen voor de lucht- en scheepvaart. Tegelijkertijd
heeft het kabinet oog voor de zorgen die in de samenleving leven over houtige biogrondstoffen.
Zorgen over onder meer luchtkwaliteit, ontbossing, verlies aan biodiversiteit en daarmee
de duurzaamheid van biogrondstoffen.

Met deze brief informeren wij uw Kamer, mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister
voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening over de beleidsinzet van dit kabinet
op biogrondstoffen: het kabinet zet zich in voor strenge duurzaamheidseisen voor biogrondstoffen
en wil de inzet van biogrondstoffen voor hoogwaardige toepassingen stimuleren en voor
laagwaardige toepassingen afbouwen.

Deze brief gaat in op de rol van biogrondstoffen in een klimaatneutrale en circulaire
economie en de borging van de duurzaamheid en beschikbaarheid van biogrondstoffen.
Ook kondigt het kabinet in deze brief een ambitieus afbouwpad aan voor de subsidiering
van laagwaardige toepassingen van houtige biogrondstoffen, dat verderop in deze brief
wordt toegelicht. In de bijlagen informeren wij uw Kamer over de voortgang van de
uitvoering van het Duurzaamheidskader biogrondstoffen1 en lichten we de vijf rapporten toe die met deze brief worden meegezonden2. Ook bevat de bijlage een tabel met een geactualiseerd overzicht van de uitvoeringsagenda
en een overzicht van de met deze brief afgedane moties en toezeggingen.

Met deze beleidsinzet bouwt het kabinet voort op het Duurzaamheidskader voor biogrondstoffen
dat in oktober 20203 aan uw Kamer is aangeboden en waarover u in juni 2021 verder bent geïnformeerd4. De basis voor de beleidsinzet blijft het SER-advies Biomassa in Balans (juli 2020), waaraan sociale partners, de energiesector, de industrie en de natuur-
en milieuorganisaties hebben bijgedragen.

Biogrondstoffen in een klimaatneutrale en circulaire economie

Biogrondstoffen zijn van groot belang om een klimaatneutrale en circulaire economie
te bereiken in 2050. Een aanzienlijk deel van onze economie en levenswijze is momenteel
gebaseerd op het gebruik van primaire fossiele grondstoffen en minerale delfstoffen.
Om de klimaat- en circulariteitsdoelen te halen moet deze afhankelijkheid zover mogelijk
gereduceerd worden door het grondstoffenverbruik te verminderen, grondstoffen opnieuw
te gebruiken en te vervangen door hernieuwbare alternatieven. Leidend bij de inzet
van biogrondstoffen is dat duurzame biogrondstoffen alleen ingezet worden wanneer
dit past in het eindbeeld of in de transitie daarnaartoe. Daar waar duurzame alternatieven
op korte termijn beschikbaar komen, zal dit op termijn leiden tot een afbouw van de
subsidie op de inzet van biogrondstoffen voor die toepassingen.

Omdat duurzame biogrondstoffen beperkt beschikbaar zijn, moeten deze zo hoogwaardig
mogelijk worden ingezet. De potentie van hoogwaardige toepassingen van biogrondstoffen
in de realisatie van de klimaatdoelen in 2030 en 2050 is groot, door de langdurige
vastlegging van koolstof in materialen. In sectoren zoals de bouw, chemie en grond-,
weg- en waterbouw, past de inzet van biogrondstoffen in het eindbeeld binnen een klimaatneutrale
en circulaire economie. Zo worden in de bouw biogrondstoffen toegepast in materialen,
door te bouwen met hout en gebruik te maken van natuurlijke isolatiematerialen. In
de chemie wordt plantaardige koolstof omgezet in bouwstenen voor nieuwe grondstoffen.
Hiermee kan onder andere verf en coatings geproduceerd worden op basis van biogrondstoffen
in plaats van fossiele grondstoffen zoals olie. Ook experimenteert Rijkswaterstaat
met biobeton en wegmeubilair, zoals verkeersborden en bewegwijzering, gemaakt van
een mix van agroresiduen en bermvegetatie.

Diverse Nederlandse bedrijven willen de biochemie-sector verder opschalen. Zo wil
een aantal grote bedrijven de industriële productie in Nederland van biochemie en
bioplastics realiseren samen met een breed scala aan mkb-bedrijven in de verwerking
van kunststoffen en de landbouwsector. Eerder is door een van deze bedrijven bijvoorbeeld
aangekondigd een productiefaciliteit te bouwen voor de productie van de bioplasticsbouwsteen
FDCA. Zo is eerder door een van deze bedrijven aangekondigd een productiefaciliteit
te bouwen voor de productie van de bioplasticsbouwsteen FDCA. Een ander bedrijf gaat
de productie van biochemie uit bietenpulp realiseren. De innovatiesubsidies van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat hebben verschillende technologieën tot
verdere uitrol gebracht zoals de verwerking van sinaasappelschillen tot geurstoffen
en schoonmaakmiddelen en bijvoorbeeld de toepassing van lignine, een reststroom uit
de papierindustrie voor vervanging van bitumen, dat gemaakt wordt uit fossiele olie,
in asfalt. Ook blijken bioplastics gemaakt te kunnen worden uit rioolslib en kan cellulose
voor asfalt uit wc-papier worden gehaald. De toenemende vraag naar plantaardige eiwitten
voor menselijke consumptie leidt ertoe dat reststromen met nieuwe technologie tot
zeer hoogwaardige eiwitten kunnen worden ontwikkeld die kippeneiwit in de mayonaise
kunnen vervangen.

In zwaar wegtransport, luchtvaart en zeevaart bieden biobrandstoffen als hoogwaardige
dieselvervangers een alternatief voor fossiele brandstoffen gedurende de transitiefase.
Voor deze sectoren zal de inzet van biobrandstoffen opgebouwd worden richting 2050.
Binnen de transitieperiode zullen biobrandstoffen geleidelijk over worden genomen
door hernieuwbare synthetische brandstoffen waardoor de opgebouwde biogrondstoffen
ingezet kunnen worden in materialen en de chemie. Er is grote synergie tussen de productie
van transportbrandstoffen en de productie van basischemicaliën. Een producent van
hernieuwbare diesel en duurzame vliegtuigbrandstoffen geproduceerd uit afval- en rest
grondstoffen produceert tevens basischemicaliën voor de productie van kunststoffen
in Nederland.

Om de beleidsinzet te realiseren, wil het kabinet het aantrekkelijker maken om biogrondstoffen
hoogwaardig te benutten. De ontwikkeling van een uitgebreider stimuleringsinstrumentarium
en leveringszekerheid van biogrondstoffen zijn daarvoor cruciaal. Er bestaan nu al
verschillende beleidsinstrumenten die het transitiegerichte gebruik van biogrondstoffen
(zoals biobrandstoffen) stimuleren. Het kabinet onderkent dat het stimuleren van deze
transitietoepassingen de opbouw van meer hoogwaardige toepassingen van biogrondstoffen
kan verdringen. Bij de doorontwikkeling van het bestaande stimuleringsinstrumentarium
heeft het kabinet daarom oog voor de positie van deze hoogwaardige toepassingen ten
opzichte van transitietoepassingen en het stimuleren van de marktvraag naar hoogwaardige
toepassingen. Op dit moment is hier nog geen budget voor beschikbaar en zal nog besluitvorming
in het kader van het Klimaatfonds moeten plaatsvinden.

Voor een klimaatneutrale en circulaire industrie is de DEI+ (Demonstratie Energie-
en Klimaatinnovatie) een belangrijke regeling. Deze regeling zal in de tweede helft
van 2022 voor biochemie projecten worden verbeterd waardoor niet alleen onderzoek
maar ook grotere demonstratieprojecten kunnen worden ondersteund. Daarnaast wordt
momenteel de nieuwe NIKI (Nationale Investeringsregeling Klimaatprojecten Industrie)-regeling
uitgewerkt. Voor het uitbreiden van de DEI+ en de financiering van de NIKI is op dit
moment nog geen budget beschikbaar en zal tevens nog besluitvorming in het kader van
het Klimaatfonds moeten plaatsvinden. Naast ondersteuning vanuit generiek instrumentarium
is het Nationaal Groeifonds een belangrijke katalysator voor een aantal innovaties
die van groot belang zijn voor de verduurzaming van de industrie.

Borging van de duurzaamheid

In het Duurzaamheidskader biogrondstoffen, is uiteengezet hoe de duurzaamheid van
biogrondstoffen geborgd wordt. Het kabinet benadrukt dat dezelfde duurzaamheidseisen
gelden ongeacht waarvoor de biogrondstof wordt ingezet. In juni 2021 is uw Kamer geïnformeerd
over de voorgenomen duurzaamheidscriteria waaraan biogrondstoffen moeten voldoen om
als duurzaam aangemerkt te kunnen worden5. Met het vastleggen in regelgeving zullen de duurzaamheidscriteria gaan gelden voor
alle toepassingen van biogrondstoffenstromen die gestimuleerd of gereguleerd worden
onder het klimaat- en circulaire economiebeleid. De bijlage bevat meer informatie
over de voortgang van de uitvoering van het duurzaamheidskader en daarmee de implementatie
van de duurzaamheidscriteria.

Voor gesubsidieerde biogrondstoffen voor energietoepassingen gelden al langer strenge
criteria, mede via de Richtlijn Hernieuwbare Energie (RED II) en de Regeling conformiteitsbeoordeling
vaste biomassa voor energietoepassingen. De voorgenomen duurzaamheidscriteria uit
het Duurzaamheidskader biogrondstoffen zijn dan ook grotendeels gebaseerd op de RED
en de regeling conformiteitsbeoordeling. De Europese Commissie stelt een aanscherping
van de duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen voor in de herziening van de RED II.
Nederland zet bij de onderhandelingen hierover in op verdere verhoging van het ambitieniveau
en verdere aanscherping van de Europese duurzaamheidscriteria. Hierbij trekt Nederland
op met andere ambitieuze lidstaten, waaronder onze buurlanden. Nederland pleit onder
meer voor het opnemen van sociaaleconomische criteria, in lijn met de criteria uit
het Duurzaamheidskader, en opname van een rapportageverplichting over de CO2-uitstoot van houtige biogrondstoffen. Vaststelling van criteria uit het Duurzaamheidskader
biogrondstoffen op Europees niveau maakt het Europese speelveld gelijker. Het Europese
krachtenveld maakt het echter uitdagend om deze ambities te realiseren. Veel lidstaten
pleiten juist voor afzwakking van de duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen en
zijn kritisch op het voorstel van de Europese Commissie. Het kabinet blijft zich inzetten
voor een hoog ambitieniveau waar het gaat om duurzaamheid van biogrondstoffen in de
RED.

Aansluitend hierop heeft het kabinet de wens om naleving van de duurzaamheidscriteria
beter te kunnen controleren. In het Coalitieakkoord staat daarom het voornemen om
alleen het gebruik toe te staan van houtige biogrondstoffen geproduceerd in de EU.
Dit blijkt praktisch lastig uitvoerbaar, omdat het verbieden van de import van houtige
biogrondstoffen uit derde landen alleen kan in EU-verband. Handelspolitieke maatregelen
zijn immers een EU-bevoegdheid. Daarnaast is het in strijd met WTO-regels om regels
te stellen aan het gebruik van producten op basis van herkomst. Daarom zal het kabinet
invulling geven aan deze maatregel uit het Coalitieakkoord door in te zetten op verdere
aanscherping van het certificeringsproces: via implementatie van de duurzaamheidscriteria
en aanscherpen van het toezicht. In het certificeringsproces wordt geen onderscheid
gemaakt naar herkomst van binnen of buiten de EU; ook biogrondstoffen van buiten de
EU dienen aan de duurzaamheidseisen te voldoen. Het kabinet is van mening dat met
deze uitwerking effectief invulling wordt gegeven aan de intenties uit het Coalitieakkoord
(Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77).

Beschikbaarheid

Zoals in het Coalitieakkoord beschreven, ziet het kabinet kansen om de beschikbaarheid
van biogrondstoffen uit Nederland te vergroten, in samenhang met het stimuleren van
nieuwe verdienmodellen zoals biobased bouwmaterialen, carbon credits en stikstofbinding.
De Routekaart Nationale Biogrondstoffen wordt uitgewerkt om de gesignaleerde stromen
beschikbaar te maken binnen de kaders die aan de transitie van de landbouw meegegeven
worden. Dat betekent dat productie en de inzet van biotische (rest-)stromen (regionaal)
perspectief moeten geven aan de landbouw en tevens moeten aansluiten bij doelstellingen
als de Nationale aanpak stikstof, de Eiwitstrategie en de nog in ontwikkeling zijnde
Duurzame Koolstofcycli-richtlijn. Daarbij zijn de meervoudige verwaarding van duurzaam
geproduceerde biogrondstoffen en de hoogwaardige inzet op grond van het cascaderingsprincipe
belangrijke uitgangspunten. Voor de overheid is een heldere vraag naar biogrondstoffen
vanuit de gebruikssectoren belangrijk voor een goede uitwerking van het beschikbaar
maken van biogrondstoffen.

Tegelijkertijd is het potentieel van biogrondstoffen in Nederland te beperkt om in
2030 en 2050 aan de Nederlandse vraag te voldoen. Naast het vergroten van de beschikbaarheid
van biogrondstoffen in Nederland is het importeren van biogrondstoffen dan ook noodzakelijk6. Zoals benoemd dienen ook geïmporteerde biogrondstoffen aan de duurzaamheidseisen
te voldoen.

Afbouwpad houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte

In het Coalitieakkoord is afgesproken dat de inzet van houtige biogrondstoffen voor
laagwaardige energietoepassingen wordt afgebouwd. Voor de productie van uitsluitend
elektriciteit uit houtige biogrondstoffen worden reeds geen nieuwe subsidies meer
afgegeven. In deze brief stelt het kabinet het afbouwpad vast voor de afgifte van
nieuwe subsidies op lagetemperatuurwarmte7 uit houtige biogrondstoffen.

Vorm afbouwpad

Het kabinet heeft besloten onmiddellijk te stoppen met het afgeven van nieuwe subsidies
voor lagetemperatuurwarmte uit houtige biogrondstoffen. Dit betekent dat de temperatuurseis
van 100 °C die naar aanleiding van de motie Van Esch c.s. (Kamerstuk 30 175, nr. 372) tijdelijk in de SDE++ is geïntroduceerd voor de categorieën voor warmteproductie
met houtige biogrondstoffen permanent wordt.

Onderbouwing en gevolgen

Het kabinet heeft tot dit afbouwpad besloten na een zorgvuldige weging van de gevolgen
van verschillende afbouwpaden, waaronder afbouwpaden waarbij nieuwe subsidieverstrekking
per 2025 of 2030 zou stoppen. Met de onmiddelijke stop van subsidiëring van houtige
biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte doet het kabinet recht aan de zorgen in
de maatschappij over de laagwaardige inzet van houtige biogrondstoffen. Ook onderschrijft
het kabinet het belang van de ondersteuning van een zo hoogwaardig mogelijke inzet
van biogrondstoffen, waarbij de inzet van biogrondstoffen een bijdrage levert aan
CO2-reductie, een circulaire economie, een schone en gezonde leefomgeving en sociaaleconomische
vooruitgang. Vanuit deze doelen stelt de SER in haar advies Biomassa in Balans vast dat de inzet van houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte afgebouwd
moet worden.

Tegelijkertijd ziet het kabinet ook de consequenties voor de realiseerbaarheid en
de kosten van de transitie bij een snelle uitfasering. PBL heeft in haar advies duidelijk
aangegeven dat zowel alternatieve duurzame warmtebronnen voor warmtenetten, als individuele
warmteoplossingen, zoals warmtepompen, op dit moment nog in de kinderschoenen staan
en de rol van houtige biogrondstoffen op korte termijn niet kunnen vervangen.8 Daarnaast heeft TNO geconstateerd dat alternatieve warmtebronnen in de regel duurder
zijn dan houtige biogrondstoffen. Dit onderzoek gaf aan dat de subsidieuitgaven voor
warmteproductie middels een mix van alternatieve duurzame warmtetechnologieën in de
periode 2021–2045 circa 2,7 miljard hoger dan wanneer dezelfde hoeveel warmte, die
nodig is voor de doelen uit het Klimaat- en Coalitieakkoord, geproduceerd zou worden
middels verbranding van houtige biogrondstoffen.9 Daarnaast onderstreept TNO het belang van flankerend beleid om opschaling van alternatieve
warmtebronnen mogelijk te maken. TNO heeft geen inschatting kunnen geven van het budget
dat nodig is voor dit flankerende beleid. Het kabinet verkent hoe hier nader invulling
aan gegeven kan worden.

Het gekozen afbouwpad zal het halen van de reductieopgave in voornamelijk de gebouwde
omgeving lastiger maken. Ook in de glastuinbouw zal dit voor een extra uitdaging zorgen.
Het kabinet zal hierom extra inzet plegen op het versneld opschalen van duurzame warmtebronnen
als geothermie, restwarmte en aquathermie. In het beleidsprogramma Klimaat en Energie
dat uiterlijk in juni aan uw Kamer zal worden aangeboden, zal het kabinet hier nader
op in gaan. De toenemende complexiteit van de opgave in de gebouwde omgeving als gevolg
van het afbouwpad kan leiden tot aanvullende maatregelen en/of tot een aanvullende
opgave. Wanneer door het afbouwpad minder reductie wordt gerealiseerd, zal die reductie
elders gerealiseerd moeten worden om te voldoen aan de nationale opgave en de ESR-verplichting.
Zoals aan uw Kamer gemeld in de Kamerbrief van 11 februari jl., zal de Minister voor
Klimaat en Energie uw Kamer bij de Klimaatnota informeren als uit de KEV blijkt dat
bijstelling en/of herijking nodig is van de indicatieve opgaven uit het Coalitieakkoord
(Kamerstuk 32 813, nr. 974).

Met dit afbouwpad geeft het kabinet invulling aan de motie Sienot c.s. (kamerstuk
32 813, nr. 537). De motie Koffeman (kamerstuk 35 668, F) zal het kabinet uitvoeren voor zover de strekking van deze motie overeenkomt met
het hier vastgestelde afbouwpad. Een verdergaande interpretatie, waarbij ook hoogwaardige
vormen van houtige biogrondstofinzet, zoals bijvoorbeeld zwaar transport of hogetemperatuurwarmte,
worden gestopt, vindt het kabinet niet wenselijk met het oog op de Nederlandse verduurzamingsambities.
In de bijlage is een overzicht opgenomen van alle moties en toezeggingen waaraan het
kabinet met deze brief invulling geeft.

Met de combinatie van dit afbouwpad, strenge duurzaamheidseisen en het stimuleren
van de inzet van biogrondstoffen voor hoogwaardige toepassingen zorgt het kabinet
ervoor dat duurzame biogrondstoffen zo hoogwaardig mogelijk worden ingezet en werken
we toe naar een klimaatneutrale en circulaire economie in 2050.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen