Brief regering : Verkenning Afrekenbare Stoffenbalans

28 973
Toekomst veehouderij

Nr. 1037
BRIEF VAN DE MINISTER LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 april 2022

In mei 2021 is, conform de wens van de Tweede Kamer, gestart met een brede verkenning
naar de mogelijkheden voor een Afrekenbare Stoffenbalans (ASB) voor de melkveehouderij
in het mest-, stikstof- en klimaatbeleid. Er zijn drie verschillende onderzoeken gedaan
in het kader van deze verkenning, de verwijzingen naar de definitieve rapporten staan
in deze brief. De resultaten van de verkenning en mogelijke vervolgstappen wil ik,
mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof, graag met uw Kamer delen.

Met deze brief geef ik invulling aan de toezeggingen die in dit kader gedaan zijn
in het debat met de Tweede en Eerste Kamer over het voorstel (Kamerstuk 35 600) voor de wet stikstofreductie en natuurverbetering (december 2020 (Handelingen II
2020/21, nr. 36, item 11) resp. maart 2021 (Handelingen I 2020/21, nr. 27, item 3 en 10)). Ook geef ik invulling aan de, bij die behandeling aanvaarde, motie van het
lid Harbers c.s. (Kamerstuk 35 600, nr. 39) en aan de motie Geurts c.s. (Kamerstuk 35 334, nr. 97). In de motie Harbers c.s. wordt een relatie gelegd tussen stal- en managementmaatregelen
en de mogelijkheden die een ASB daarbij zou kunnen bieden. In de motie Geurts c.s.
wordt verzocht om een systeem van een afrekenbare stoffenbalans, inclusief opschoning
en vervanging van bestaande regels, concreter uit te werken. Met deze brief ga ik
ook in meer algemene zin in op doelsturing, een onderwerp dat ook regelmatig aan de
orde komt in relatie tot de gecombineerde aanpak voor natuur, stikstofreductie, klimaat
en water.

In deze brief zal ik eerst kort ingaan op doelsturing in het landbouw-milieubeleid
en vervolgens op de voorgeschiedenis van de verkenning. Daarna zal het principe van
een ASB en de aanpak van deze verkenning worden toegelicht. Daaropvolgend beschrijf
ik de resultaten van de onderzoeken en de input vanuit de stakeholders. Tot slot beschrijf
ik welke conclusies ik uit het voorgaande trek, beschrijf ik de relatie met andere
trajecten en ga ik in op het vervolgproces.

Doelsturing en voorgeschiedenis verkenning

Doelsturing in het landbouw-milieubeleid biedt in principe meerdere voordelen. Het
zet om te beginnen het te bereiken milieudoel centraal in plaats van een set regels
en middelvoorschriften. Het is daarmee motiverender voor de ondernemer, omdat hij/zij
dan kan werken naar een doel in plaats van gewoonweg te voldoen aan de regels waarvan
niet in elke situatie direct helder is wat het verband is met het te bereiken milieudoel.
Het geeft richting voor de toekomst en ook dat draagt bij aan de motivatie. Doelsturing
heeft daarnaast de potentie om (integraal) duidelijkheid te verschaffen over waar
een gebied/bedrijf naartoe dient te bewegen. Doelsturing past daarmee ook goed binnen
het denken van de LNV-visie «Waardevol en verbonden» (Handelingen II 2021/22, nr.
30, item 10) waarin kringlooplandbouw centraal staat. Tegelijkertijd is het belangrijk om duidelijkheid
te verschaffen over de wijze waarop de ASB op termijn wel en niet kan worden ingepast
in beleid. Gebruik van een ASB om een boer sturingsinformatie en inzichten in de bedrijfsvoering
te geven stelt andere eisen aan nauwkeurigheid en handhaafbaarheid dan gebruik als
dragend instrument om de aanpak van bijvoorbeeld de stikstofopgave op te baseren.
Alle reden om dit dus goed te verkennen.

Ik zie de potentiële meerwaarde van doelsturing en onderzoek daarom serieus de mogelijkheden
hiervan, om de realisatie van milieudoelen dichterbij te brengen met behoud van perspectief
voor de ondernemer en een optimaal gebruik van de creativiteit van diezelfde ondernemer.
Zoals mijn voorganger in het begrotingsdebat met uw Kamer van 2 december jl. (Kamerstuk
35 000 XIV, nr. 5) heeft aangegeven is het daarvoor wel noodzakelijk dat we eerst «van de kant afraken».
In een situatie met een (te) grote milieudruk is doelsturing niet mogelijk.

Ook in uw Kamer, in de landbouwsector en breder in de maatschappij komt zeer geregeld
de wens naar voren om het landbouw-milieubeleid meer doelgericht vorm te geven in
plaats van sturing via een set van middelvoorschriften. De achterliggende wens hierbij
is dat door doelsturing het beleid effectiever wordt en tegelijkertijd meer ruimte
biedt aan agrarische ondernemers om de doelen te behalen op een manier die beter past
bij hun eigen bedrijf, werkwijze en bedrijfsspecifieke omstandigheden. Tevens is in
het Klimaatakkoord landbouw en landgebruik (hierna: het Klimaatakkoord) afgesproken
dat de rijksoverheid, in overleg met andere overheden, afrekenbaarheid van individuele
bedrijven op klimaatprestaties, indien nodig om de sectoropgave voor broeikasgasreductie
te realiseren, mogelijk zal maken.

Een ASB kan een belangrijk instrument zijn in doelsturing. Het zet de milieudoelen,
of een afgeleide daarvan, centraal en het geeft aan in hoeverre de milieudoelen worden
bereikt door met name de stofstromen naar en van het bedrijf in beeld te brengen.
In de volgende paragraaf («Principe van de Afrekenbare Stoffenbalans») ga ik hier
dieper op in.

In de brief over de structurele aanpak stikstof van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) heeft mijn voorganger aangegeven te willen verkennen in hoeverre doelsturing via
in- en outputsturing op bedrijfsniveau bij kan dragen aan het oplossen van de stikstofproblematiek.
In de brief over de Contouren van het nieuwe mestbeleid van 8 september 2020 (Kamerstuk
33 037, nr. 374), wordt een onderscheid aangebracht tussen een grondgebonden veehouderij, waartoe
de melkvee- en rundvleesveehouderij op termijn zal worden verplicht, en de niet-grondgebonden
veehouderij. In aansluiting hierop heeft mijn voorganger aangegeven de verkenning,
mede gezien de mogelijkheden en beperkingen van een bedrijfsspecifieke verantwoording
van het mestgebruik, in eerste instantie te richten op grondgebonden veehouderijbedrijven
en zo ook uitwerking te geven aan de motie van het lid Geurts c.s. (Kamerstuk 35 334, nr. 97).

Deze motie was (mede) ingediend naar aanleiding van het Rapport van de Stikstofadviescommissie
Remkes «Niet alles kan overal». Zoals aangegeven in de appreciatie van dit rapport
(Kamerstuk 35 334, nr. 133), zou een ASB kunnen zien op verschillende milieudoelstellingen. Met name komen hierbij,
naast de stikstofopgave waar het Adviescollege zich primair op richtte, de klimaatopgave
en de waterkwaliteitsopgave van het mestbeleid naar voren.

Zoals mijn voorganger heeft aangegeven in de brief met appreciatie van het eindrapport
«Individuele afrekenmiddelen klimaatopgave in de landbouw» van 3 mei 2021 (Kamerstuk
32 813, nr. 686), kennen deze drie onderwerpen voor een belangrijk deel dezelfde aangrijpingspunten
voor een aanpak van de problematiek. Daarom richt deze brede ASB-verkenning zich op
deze drie opgaven (mest, stikstof, klimaat).

Principe van de Afrekenbare Stoffenbalans

Een stoffenbalans betekent in principe dat gemonitord wordt wat de mineralenstromen
zijn van en naar de boerderij. Stromen naar de boerderij zijn bijvoorbeeld kunstmest
en krachtvoer. Stromen vanaf de boerderij zijn bijvoorbeeld melk en vlees. Vervolgens
kan op basis van deze gegevens worden bepaald wat de milieuprestaties zijn van het
individuele boerenbedrijf, vergeleken met de voor het bedrijf geldende normering.
De laatste stap is dat het boerenbedrijf hierop kan worden afgerekend.

In het verschil tussen de aan- en afvoer zitten de verliezen. Het totale verlies (emissie)
kan als resultante van de aan- en afvoer worden bepaald. Het verschil tussen aan-
en afvoer alleen zegt echter onvoldoende over de gasvormige emissies als methaan,
ammoniak en lachgas. Om deze emissies separaat te bepalen zijn aanvullend berekeningen
nodig aan de hand van interne stofstromen zoals ruwvoerwinning en beweiding. Dit geldt
ook voor emissies naar het grondwater. Overigens zouden deze berekeningen mogelijk
in de toekomst ook kunnen worden versterkt met directe realtime metingen van de emissies,
of metingen aan een afgeleide indicator, voor zover dat betrouwbaar en technisch mogelijk
is.

Aanpak verkenning ASB

De brede verkenning naar de mogelijkheden en onmogelijkheden van een ASB vraagt om
breed onderzoek en input van een breed palet aan stakeholders. Er zijn daarom drie
onderzoeken uitgezet, waarover stakeholders meermaals zijn geïnformeerd en geconsulteerd.
In de volgende paragrafen worden de onderzoeken en de gekozen stakeholderaanpak nader
toegelicht.

1.

Het eerste onderzoek ten behoeve van de verkenning is gericht op de mogelijkheden
van de ASB in relatie tot datakwaliteit en handhaving.

2.

Met het tweede onderzoek is gekeken naar alternatieve mogelijkheden tot doelsturing
en afrekenen, naast de bestaande instrumenten die in het eerste onderzoek zijn onderzocht.

3.

Het derde onderzoek is gericht op de mogelijkheden die er wellicht in het buitenland
zijn wat betreft doelsturing en afrekenbaarheid, waar we in Nederland van zouden kunnen
leren.

Resultaten onderzoeken

1. Onderzoek naar de mogelijkheden van een ASB voor de melkveehouderij

Het onderzoek «Onderzoek naar de mogelijkheden van een Afrekenbare Stoffenbalans voor
de melkveehouderij, een analyse van datakwaliteit en handhaving» is uitgevoerd door
Wageningen University & Research (WUR), gestart in juni 2021 en afgerond in februari
20221.

De onderzoekers hebben onderzocht welke data nodig zijn voor een ASB en of, en zo
ja welke, bestaande data-informatiesystemen een basis zouden kunnen vormen voor een
ASB. En hoe bruikbaar deze data zijn met in achtneming van verschillende criteria
zoals nauwkeurigheid, borgbaarheid en handhaafbaarheid. Ook is onderzocht in hoeverre
een zinvolle en bruikbare ASB is op te stellen aan de hand van betrouwbare data (met
het oog op voornoemde criteria) en welke mogelijkheden er zijn om de noodzakelijke,
maar nu (nog) niet betrouwbare, data te verbeteren. In dit onderzoek is voortdurend
in het oog gehouden welke sturingsmogelijkheden voor de boer de te ontwikkelen ASB
zou moeten bieden.

Het onderzoek heeft het volgende opgeleverd. Voor een volledige ASB voor mest-, stikstof-
en klimaatbeleid op bedrijfsniveau zijn zeer veel bedrijfsspecifieke gegevens nodig.
Deze data betreffen a) de structuur van het bedrijf; b) strategische; c) tactische;
en d) operationele managementkeuzes voor invulling van de bedrijfsvoering. Het varieert
daarmee van voor een bedrijf min of meer vaste gegevens zoals grondsoort en oppervlakte,
het staltype, aantal dieren en aanwezige gewassen tot meer «dagelijkse» managementkeuzes
als beweiding, rantsoensamenstelling, graslandmanagement en bemesting.

Deze gegevens worden al vastgelegd in de Centrale Database, waarop de Kringloopwijzer
(KLW) voor melkveebedrijven is gebaseerd. De Centrale Database is eigendom van de
zuivelsector; de KLW is in eigendom en beheer van de WUR. Er zijn meerdere (management-)systemen
die data verzamelen en gebruiken, maar deze Centrale Database is het enige systeem
waarin vrijwel alle data bijeen worden gebracht.

Veel van deze data voldoen aan de voornoemde criteria van nauwkeurigheid, borgbaarheid
en handhaafbaarheid. Zeker voor het in beeld brengen van het bedrijfsoverschot van
stikstof en fosfaat lijken de data voldoende om dit goed in beeld te kunnen brengen.
Overigens vergt het nadere berekeningen om een stikstofoverschot te vertalen naar
nitraatverliezen naar het grond- en oppervlaktewater. De data voor het in beeld brengen
van de emissie van stikstof naar de lucht (ammoniak) en van de emissie van broeikasgassen
(m.n. methaan en lachgas) zijn onvoldoende robuust. Immers, voor het bepalen van deze
emissies zijn, aanvullend op de gegevens voor het bedrijfsoverschot, gegevens noodzakelijk
over de (mate van) beweiding en de rantsoensamenstelling. Daarvoor zijn weer gegevens
nodig over bijvoorbeeld de ruwvoervoorraden (incl. gehalten). Deze data zijn essentieel
voor een ASB met doelsturing, maar zijn nu niet nauwkeurig, niet borgbaar en niet
handhaafbaar genoeg. Ook de controleerbaarheid en borgbaarheid van een aantal andere
invoergegevens zijn nu onvoldoende en moeten worden verbeterd.

Een andere belangrijke conclusie van het rapport betreft de marge van onzekerheid
als het gaat om data. Een ASB werkt in alle gevallen met een complex van data waarmee
zo goed mogelijk de biologische processen op het bedrijf in beeld worden gebracht.
De vervolgstap is om conclusies te kunnen trekken over het bedrijfsoverschot en emissies
naar lucht en water. De uitkomsten van de ASB zullen echter altijd een onzekerheidsmarge
kennen ten opzichte van de werkelijke emissies door de grote natuurlijke spreiding.
Het rapport geeft dan ook aan dat de handhaving in combinatie met bedrijfsspecifieke
berekeningen onuitvoerbaar is in een systeem met punitieve sancties. Deze conclusie
geldt ook in een systeem met prohibitieve heffingen (heffingen zijn dan zo zwaar dat
ze vergelijkbaar zijn met punitieve sancties). Een ASB die in staat moet zijn om,
waar nodig, structurele maatregelen als stalmaatregelen en verandering in de omvang
van de veestapel te kunnen bewerkstelligen, is dan ook niet mogelijk. Het rapport
beveelt aan om in dit kader bestaande middelvoorschriften en rechtensystemen intact
te laten en een potentiële ASB niet te zwaar te belasten.

Veel data zijn van voldoende kwaliteit, maar sommige data niet. Met betrekking tot
de data die nu als onvoldoende zijn gekwalificeerd in het rapport, wordt geconcludeerd
dat er verbeteringen mogelijk zijn. Een belangrijk punt waar de data onvoldoende is,
betreft de data met betrekking tot beweidingsduur. De onderzoekers bevelen daarom
voor beweiding aan samen op te trekken met het bedrijfsleven ten behoeve van verbetering
van de datakwaliteit. Overigens wordt daar momenteel al samen met de sector aan gewerkt
via de Stichting Weidegang. Voor het vaststellen van het rantsoen is het in principe
nodig om bedrijfsinterne stofstromen in beeld te brengen, maar de onderzoekers zien
mogelijkheden om hier met een verfijnd forfaitaire aanpak stappen te zetten, op basis
van wel bekende (bedrijfs)gegevens.

In het rapport zijn ook de mogelijkheden onderzocht om via daadwerkelijke metingen
van emissies van broeikasgassen en ammoniak een ASB te kunnen versterken. Het rapport
geeft aan dat op dit moment het meten van emissies in – voor de melkveehouderij gebruikelijke
– open stallen moeilijk en nog in ontwikkeling is. Tevens geldt, voor ammoniak, dat
ongeveer de helft van de gasvormige emissies in de melkveehouderij in het open veld
plaatsvindt waar deze emissies te diffuus zijn om op praktijkschaal te meten. Ook
broeikasgasemissies vinden deels buiten de stal plaats en voor lachgas zijn de concentraties
ook in de stal te laag om op praktijkschaal betrouwbaar te kunnen meten. Tot slot
vergt het rekenmodellen om te komen van gemeten concentraties tot emissies op stal
of bedrijfsniveau. Dit betekent volgens het onderzoek dat het belangrijk is in te
blijven zetten op de ontwikkeling van meten in de melkveehouderij, maar dat dit voor
een ASB op dit moment geen manier is op basis waarvan bedrijven individueel kunnen
worden afgerekend.

Het rapport concludeert dat een ASB gebaseerd op een systeem van bestuursrechtelijke
handhaving via een systeem van regulerende heffingen, over enkele jaren mogelijk zou
kunnen zijn mits de aanbevelingen voor verbetering van de datakwaliteit en/of de benadering
van de rantsoensamenstelling succesvol worden afgerond. Een ASB kan dan wellicht gebruikt
worden voor toekomstig ammoniak- en/of klimaatbeleid op bedrijfsniveau, met inachtneming
van bovenstaande conclusies over de sturings- en handhavingsmogelijkheden van een
ASB. Zware ingrepen met een ASB (met punitieve sancties of prohibitieve heffingen)
zijn niet mogelijk. Voor het in beeld brengen van een bedrijfsoverschot (mest) lijkt
een ASB wel voldoende robuust vormgegeven te kunnen worden. Maar introductie hiervan
is ongewenst, voor zover dat bovenop de huidige mestregelgeving zou komen, die voor
een deel is gebaseerd op Europese regelgeving en dus niet makkelijk te vervangen is
door een ASB.

2. Het vrijdenkersspoor

Het vrijdenkersspoor is opgezet voor de verkenning van alternatieve systemen voor
een doelgericht en bedrijfsspecifiek afrekeninstrument voor mest-, stikstof en klimaatbeleid
voor melkveebedrijven. In dit onderzoek, dat is uitgevoerd door CLM Onderzoek en Advies,
lag de focus op nieuwe systemen en out-of-the-box-oplossingen. Hier is door CLM invulling
aan gegeven door in gesprek te gaan met vrijdenkers en stakeholders, in combinatie
met literatuuronderzoek over mogelijke instrumenten. Dit onderzoek is gestart in september
2021 en is in november 2021 afgerond2.

Door CLM zijn veel ideeën verkend, van stikstofheffing en stofstatiegeld tot certificering
van emissies. De conclusie van het rapport is dat er geen concrete alternatieve instrumenten
ten behoeve van een ASB zijn die de thema’s stikstof, mest en klimaat in de volle
breedte goed in beeld brengen en afrekenbaarheid op individueel bedrijfsniveau mogelijk
maken. Daarbij wordt in het rapport gesteld dat een ASB waarschijnlijk voor extra
regelgeving zorgt, in plaats van dat het regelgeving vervangt, omdat een ASB de noodzaak
voor bestaande regelgeving niet weg kan nemen. Bovendien houden doelvoorschriften
geen rekening met externe factoren, aldus de onderzoekers, denk bijvoorbeeld aan weersinvloeden.

Dit betekent dat, hoewel de wens om te komen tot één doelgericht, bedrijfsspecifiek
afrekeninstrument een wens is van velen, het niet eenvoudig zal zijn om tot een dergelijk
instrument te komen op basis van de ideeën uit dit onderzoek. Daarbij signaleren de
onderzoekers dat ze weinig draagvlak verwachten vanuit de sector voor afrekeninstrumenten
die de regeldruk eerder verzwaren dan verlichten. Daarom beveelt CLM aan om in gesprek
te gaan met sectororganisaties en individuele melkveehouders over de uitkomsten van
deze studie. Dit advies zal hierna, onder het vervolgproces, in deze brief verder
aan de orde komen.

3. Doelsturing en afrekenbaarheid in het buitenland

Het onderzoek «Buitenlandse voorbeelden van doelsturing» is uitgevoerd door WUR, gestart
in juli en afgerond in november 20213.

De onderzoekers hebben onderzocht welke goede voorbeelden van doelsturing en/of individuele
afrekenbaarheid in het buitenland te vinden zijn. Dit is gedaan middels een literatuurstudie
en interviews met experts uit zowel binnen- als buitenland. Ten behoeve van dit onderzoek
zijn België (voornamelijk Vlaanderen), Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Ierland,
Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk onderzocht. Deze landen zijn gekozen op basis
van hun min of meer vergelijkbare rechtssystemen (voor een deel ook EU-wetgeving),
landbouwpraktijk en uitdagingen rondom emissies van mineralen en broeikasgassen.

In Denemarken, Ierland, Frankrijk, en het Verenigd Koninkrijk zijn geen voorbeelden
van doelsturing of individuele afrekenbaarheid gevonden. In België (Vlaanderen), Duitsland
en Nieuw-Zeeland zijn initiatieven gevonden die (deels) als doelvoorschrift of individuele
afrekening gekwalificeerd kunnen worden, maar geen enkel systeem bevat alle elementen
waarin deze verkenning van de ASB naar wordt gezocht.

In Vlaanderen wordt op een deel van de percelen het nitraatresidu gemeten. Indien
de gevonden waarde de gestelde norm overschrijdt, dan moet het bedrijf maatregelen
treffen. Ook het CLM heeft in haar onderzoek hieraan aandacht besteedt. Er blijkt
dat een relatief grote onzekerheidsmarge gehanteerd moet worden voordat maatregelen
kunnen worden opgelegd vanwege onnauwkeurigheden en de grote spreiding in biologische
processen. Omdat het zich daarnaast uitsluitend richt op een deelaspect van de ASB
(nitraatresidu in de bodem) kan op dit systeem geen ASB worden gebaseerd.

Duitsland is voornemens om een Stoffstrombilanz te introduceren (per 2023). Hierbij
dient een mineralenbalans te worden bijgehouden, dit is een vergelijking van de aan-
en afvoer van stikstof naar en van het bedrijf. Wanneer de vastgestelde bemestingsbehoefte
wordt overschreden is de landbouwer verplicht hierover advies in te winnen. Zoals
in het eerste hierboven genoemde onderzoek geconcludeerd kan ook in Nederland een
dergelijke mineralenbalans worden opgesteld, maar voegt het niets toe aan het huidige
mestbeleid en kan dat ook niet vervangen.

Input van de stakeholders

Op meerdere momenten in het proces zijn de stakeholders geïnformeerd en geconsulteerd.
Er zijn verschillende informatiebijeenkomsten georganiseerd, waarbij stakeholders
actief werden betrokken bij de voortgang en resultaten van de verkenning en werden
gevraagd om input te leveren en mee te denken. Daarvoor is een brede waaier van stakeholders
uitgenodigd, zoals boerenorganisaties, de zuivel- en veevoederindustrie, agrarische
advies- en accountantsbureaus, dierenwelzijns-, natuur- en milieuorganisaties en overheden.
Ook zijn er gedurende het hele proces van de verkenning in kleiner verband gesprekken
geweest met verschillende betrokken partijen uit de sector.

Bij de totstandkoming van deze brief is getracht de adviezen van de stakeholders waar
mogelijk mee te nemen. Adviezen die door de stakeholders aan LNV werden meegegeven,
zijn onder andere:

• Ontwikkel een robuust en eenvoudig instrument;

• Doe recht aan de verschillen tussen de bedrijven;

• Het systeem MINAS is indertijd stopgezet, omdat dit niet in de Europese regelgeving
paste. Onderzoek de valkuilen en de lessen van MINAS en betrek deze bij de verkenning
van een ASB;

• De ASB moet huidige regelgeving kunnen vervangen, het moet niet leiden tot extra regelgeving;

• Handhaving van een ASB is een belangrijk punt, neem dit aspect al vanaf het begin
van de verkenning mee;

• Brede integrale verduurzaming en duidelijkheid op de lange termijn is belangrijk;

• Van forfaits gaat geen stimulerende werking uit.

Conclusies en vervolg

Ik concludeer uit de verschillende onderzoeken dat op de middellange termijn, over
enkele jaren, een ASB voor grondgebonden melkveebedrijven mogelijk lijkt. Met een
ASB lijkt een lichte doelsturing mogelijk, met regulerende heffingen, gebaseerd op
het bestuursrecht, waarmee bijvoorbeeld gestuurd kan worden op de uitvoering van managementmaatregelen
zoals voer- en mestgebruik. Hiertoe moet nog wel verdere uitwerking plaatsvinden,
met name door het verbeteren van de datakwaliteit. Ik kom hier verderop in deze brief
op terug.

Het huidige beeld is ook dat tegelijkertijd middelvoorschriften voor bijvoorbeeld
de emissiereductie in stallen nodig zullen blijven evenals een systeem voor begrenzing
van de veestapel (zoals fosfaatrechten).

Voor zover er gewerkt kan worden met een lichte doelsturing en normering op bedrijfsniveau,
zie ik voor me dat dit een rol zou kunnen vervullen in het toekomstige ammoniak- en
klimaatbeleid. Het betreft hier een lichte regulering of stimulering voor ammoniak
en broeikasgassen, aangezien uit de onderzoeken blijkt dat een ASB niet geschikt is
voor het afdwingen van structurele, ingrijpende maatregelen (hoeveelheid dieren, staltype).
Deze conclusie sluit aan bij wat ik in een vorige paragraaf («Doelsturing en voorgeschiedenis
verkenning») heb aangegeven: doelsturing komt in beeld als we «van de kant af zijn»,
dus als we eerst uit de situatie van een (te) hoge milieudruk zijn gekomen. Met de
Werkgroep Klimaat en Melkveehouderij zal apart overleg gevoerd worden om de gevolgen
hiervan op het klimaatbeleid en de mogelijkheden om afrekenbaarheid op bedrijfsniveau
vorm te geven, met elkaar te bespreken en verder uit te werken en/of onderzoeken.

Tegelijkertijd concludeer ik uit de onderzoeken dat een ASB waarmee (belangrijke)
delen van het huidig instrumentarium in het mest-, stikstof- en klimaatbeleid vervangen
kunnen worden, op dit moment nog niet mogelijk lijkt. Zo lijkt het vooralsnog niet
mogelijk om, zoals de voornoemde motie van het lid Harbers (Kamerstuk 35 600, nr. 39) vraagt, stalmaatregelen ter beperking van de ammoniakemissie achterwege te laten
bij een goede score op bedrijfsniveau omdat de druk op de ASB daarmee veel te hoog
zou worden gegeven de vereiste zekerheid die aan de instrumenten worden gesteld vanuit
de benodigde transitie in de landbouw en de grote aanpassingen in het landelijk gebied.
Het realtime meten van ammoniak- en broeikasemissies met sensoren is nog in ontwikkeling
en biedt op korte termijn geen alternatief. Voor de langere termijn wordt aansluiting
gezocht bij reeds lopende trajecten voor het realtime meten van emissies op stalsysteemniveau,
zoals het traject voor de opvolging van het advies van de Taskforce Versnelling Innovatieproces
Stalsystemen (Kamerstuk 29 383, nr. 357). In dit kader heeft mijn voorganger een kwartiermaker aangesteld, gericht op het
concreet maken van de rol van een innovatiegezant die de ontwikkeling en toepassing
van innovatieve stalsystemen, hoogwaardige mestverwerkingstechnieken en (precisie)technologie
bij mestaanwending moet versnellen (Kamerstukken 28 973 en 26 407, nr. 249). Daarnaast gaat de kwartiermaker aan de slag met het inrichten van het programma
en de governance van het regieorgaan met betrokkenheid van stakeholders, dat zich
in ieder geval richt op het organiseren, ondersteunen en evalueren van pilots om de
innovatie te versnellen.

Het perspectief voor een ASB stimuleert mij de ontwikkeling van de ASB voort te zetten.
De Nederlandse landbouw staat voor zware opgaven in het landbouw-milieubeleid. In
dit kader is de sector druk doende de omslag naar kringlooplandbouw te maken. Dat
waardeer ik zeer en daarvoor is een instrumentarium nodig waarbij de boer optimaal
wordt gemotiveerd om op het bedrijf de best passende en meest effectieve maatregelen
te nemen. Een deel van de milieuwinst zal immers behaald moeten worden met (management)maatregelen
op het eigen bedrijf. Zoals hiervoor gezegd zie ik mogelijkheden voor toepassing van
een ASB om hierbij een rol te vervullen door stimulering en/of regulering met relatief
lichte heffingen om emissiedoelen te behalen.

Mede daarom zet ik met kracht het (praktijk)onderzoeksproject voor de ontwikkeling
van Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) voort, ten behoeve van een meer integrale
doelsturing op het landbouwbedrijfsniveau. De KPI’s brengen een breed palet van duurzaamheidsaspecten
in beeld, van dierenwelzijn tot biodiversiteit, van diergezondheid tot bodemkwaliteit
en kunnen daarmee een belangrijk hulpmiddel zijn bij de omslag naar kringlooplandbouw.
In dit kader zullen er (regionale) pilots worden uitgevoerd om de nu ontwikkelde set
van KPI’s te testen en verder te ontwikkelen.

Daarnaast wijs ik ook op de voornemens in het 7e Actieprogramma (AP) betreffende de
Nitraatrichtlijn, waarover uw Kamer op 26 november jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 431) en op 23 februari jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 437) is geïnformeerd en waarin op verzoek van de Tweede Kamer en de sector een traject
om te komen tot een maatwerkaanpak is opgenomen. Met de maatwerkaanpak wordt doelgericht
en bedrijfsspecifiek gewerkt aan de waterkwaliteit. Boeren worden in dat geval minder
belast met (een deel van) de middelvoorschriften uit het generieke beleid. In dit
gezamenlijke traject wordt de maatwerkaanpak in de komende maanden (tot ca. medio
2022) verder uitgewerkt om te komen tot een handhaafbare, uitvoerbare en betaalbare
aanpak die tot een gelijkwaardige of grotere waterkwaliteitsverbetering zal leiden
als de maatregelen uit het 7e AP. Bij een succesvolle afronding van dit traject streef
ik naar invoering per 1 januari 2023. Dit sluit aan bij mijn bredere wens om agrariërs
meer doelgericht te stimuleren en minder te belasten met middelvoorschriften.

Zoals ik hiervoor heb gezegd zie ik momenteel mogelijkheden voor een ASB met regulerende
heffingen voor een lichte doelsturing op ammoniak en broeikasgassen. Dat vergt verdere
uitwerking, met name verbetering van de datakwaliteit, en daar wil ik mij voor inzetten.
Ik wil daarom met het bedrijfsleven in overleg hierover, bijvoorbeeld aansluitend
bij het reeds bestaande overleg over de versterking van de kringloopwijzer. Zoals
in het onderzoek is aangegeven is met name versterking van de beweidingsdata noodzakelijk.
Deze versterking sluit aan bij de afspraken die, in het kader van de stikstofaanpak,
zijn gemaakt over uitbreiding van de weidegang. In de uitwerking hiervan is een belangrijk
aspect het beter in beeld kunnen krijgen van de daadwerkelijke toegepaste beweiding.

Een ander element in de versterking is de ontwikkeling van een benaderingswijze om
op basis van betrouwbare data de rantsoensamenstelling op het bedrijf beter aan te
kunnen geven. De voorbereiding hiervan wil ik, in overleg met de sector, ter hand
nemen. Hierbij zal ik ook met de sector overleggen wat het te voorziene, realistische
tijdstraject hiervoor is.

Dit betekent dat ik op basis van deze verkenning drie paden voor me zie die ik in
de komende tijd wil bewandelen.

Ten eerste zet ik vanzelfsprekend het KPI-traject en de verdere invulling, concretisering
en uitvoering van het 7e AP voort. Deze zullen leiden tot aanvullende inzichten over
de mogelijkheden van doelsturing en een eventuele individuele afrekening op de milieuprestaties.

Ten tweede wil ik een ASB voor lichte doelsturing verder ontwikkelen met verbetering
van de datakwaliteit, met name voor vaststelling van beweiding en rantsoensamenstelling.
Naar verwachting zal dit traject een jaar doorlooptijd vergen. Zoals eerder aangegeven
wil ik deze twee punten graag oppakken met de betrokken partijen uit de sector.

Ten derde wil ik parallel hieraan, met betrokken (sector)partijen, in beeld brengen
in hoeverre een verdere versterking van een ASB nodig en mogelijk is om de ASB ook
voor een zwaardere doelsturing in te kunnen zetten. Aan de hand van de uitkomsten
hiervan wil ik bezien welk invoeringstraject we voor ons zien. Belangrijk hierbij
is de vraag of we op termijn naar een zwaardere doelsturing kunnen en wat dat dan
zou betekenen voor een (tussentijdse) introductie van lichte doelsturing. Ook moet
dan worden bezien welke tussenstappen gezet moeten worden om het uitvoerbaar te houden,
om gaandeweg te leren en te verbeteren en in hoeverre een praktijkpilot mogelijk en
nuttig is. Belangrijk is ook om te bekijken welk pad nuttig en begaanbaar is voor
de sector. Enerzijds willen we op termijn zoveel mogelijk doelsturing, maar anderzijds
willen we de praktijk én de uitvoering en handhaving niet opzadelen met een slecht
werkbaar stelsel.

Het principe van doelsturing kan bij mij en bij vele betrokkenen op een positieve
insteek rekenen. Tegelijkertijd hebben we zware opgaven te realiseren in het stikstof-,
waterkwaliteit- en klimaatbeleid. Ik zet mij er voor in om waar mogelijk met doelsturing
stappen te zetten in realisatie van dit beleid.

Mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof,

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
H. Staghouwer