Brief regering : Verzamelbrief Kinderopvang april 2022

Nr. 443
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2022

Op 21 april 2022 staat een commissiedebat over de kinderopvang op de agenda van de
Tweede Kamer. In aanloop naar dat debat informeer ik uw Kamer hierbij over een aantal
ontwikkelingen in het kinderopvangstelsel en het beleid dat ik daarbij voor ogen heb.
Kinderopvang is een belangrijk instrument om ouders in staat te stellen om arbeid
en zorg voor kinderen te combineren. Een goede start op de kinderopvang draagt ook
bij aan de ontwikkeling van kinderen. Een kwalitatief goed en toegankelijk stelsel,
met zekerheid voor ouders, is daarmee waar we continu hard aan werken. In hoofdstuk
1 van deze brief beschrijf ik de doelen van het kinderopvangstelsel en ga ik in op
de stelselherziening die is aangekondigd in het Coalitieakkoord 2021–2025 (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77), in het bijzonder op de vragen die zijn gesteld in het hoofdlijnendebat van de commissie
SZW over de planningsbrief.1 In hoofdstuk 2 beschrijf ik enkele andere ontwikkelingen in het kinderopvangbeleid.

Met deze brief geef ik ook uitvoering aan de volgende moties en toezeggingen:

– Mijn reactie op een aantal vragen uit het hoofdlijnendebat;2

– Mijn reactie op het voorstel van de SGP om de kinderbijslag, het kindgebonden budget
en de kinderopvangtoeslag te vervangen door één overkoepelende kinderbijdrage;3

– De toezegging uw Kamer te informeren over de voortgang van de gesprekken met GGD GHOR
Nederland en de Vereniging Nederlandse Gemeenten over het aanscherpen van de administratieve
eisen in verband met een mogelijke invoering van een bewaarplicht.4

1. Kinderopvangstelsel en stelselherziening

Het kinderopvangbeleid heeft twee doelen: de arbeidsparticipatie van ouders bevorderen
en de ontwikkeling van kinderen stimuleren. Het kinderopvangstelsel ondersteunt werkende
ouders in de combinatie van arbeid en zorg. De gemiddelde arbeidsparticipatie in Nederland
ligt op een hoog niveau (71%). Wel werken (vooral) veel vrouwen in deeltijd (73%).5 In het licht van de krappe arbeidsmarkt, maar ook de economische zelfstandigheid
van vooral vrouwen, is het van belang dat iedereen die dat wil, meer uren kan werken.
Uit eerdere adviezen6 kwam naar voren dat van kleine maatregelen weinig verder effect op de arbeidsparticipatie
verwacht mag worden; een stelselwijziging is daarvoor noodzakelijk. Met de maatregelen
uit het coalitieakkoord zet ik hiertoe een belangrijke stap. Effecten daarvan op de
arbeidsparticipatie blijven overigens lastig te voorspellen.

Naast arbeidsparticipatie is ook het bevorderen van de ontwikkeling van het jonge
kind een doel van het kinderopvangstelsel. Daarvoor is de kwaliteit van de opvang
uiteraard van groot belang. Uit onderzoek blijkt dat de kwaliteit van de kinderopvang
in Nederland over het algemeen goed is, vooral op sociaal-emotioneel gebied. Op de
educatieve kwaliteit is nog wel winst te boeken, met name in de buitenschoolse opvang
(bso). Ook in de gastouderopvang is de kwaliteit gemiddeld genomen goed, maar er is
sprake van grote onderlinge verschillen.7 Hier ga ik in hoofdstuk 2 op in.

Naast de kwaliteit, is de toegankelijkheid van kinderopvang belangrijk. Hoewel het
gebruik van kinderopvang jaar na jaar stijgt, lijkt voor ouders die geen gebruik maken
van kinderopvang nog onvoldoende duidelijk wat de baten zijn voor de ontwikkeling
van kinderen. Ook zien we dat ouders met een lage sociaal economische status (SES)
relatief minder gebruik maken van kinderopvang dan midden- en hoge inkomens.8 Tenslotte is het bereik van kinderopvang hoog onder peuters van 2,5 tot 4 jaar (89%9), maar de deelname aan de bso is relatief laag (28%10) en daalt met oplopende leeftijd. Er valt dus nog winst te halen in het bereik.

Ik ga de mogelijkheden onderzoeken voor het bevorderen van gebruik van kinderopvang
onder ouders met een lage sociaaleconomische status (SES). Hierbij kijk ik naar onder
andere een effectievere informatievoorziening om de bekendheid met kinderopvang(toeslag)
te vergroten onder ouders met een lage SES.11 Ook wordt in het Verbetertraject kinderopvangtoeslag gewerkt aan onder meer het verhogen
van de begrijpelijkheid en toegankelijkheid van het stelsel van de kinderopvangtoeslag.
Hierbij wordt tevens gekeken naar het bieden van maatwerk voor specifieke groepen,
zoals ouders met een lage SES. Tot slot heeft de aankomende stelselherziening als
doel om ouders meer zekerheid te bieden over hun recht op toeslag. Hiermee wordt naar
verwachting het gebruik en de toegankelijkheid van opvang bevorderd, ook onder deze
groep ouders.

Stelselherziening

Het kinderopvangstelsel staat aan de vooravond van een grote herziening, voortgekomen
uit het coalitieakkoord. Hierover heb ik met uw Kamer gesproken in het hoofdlijnendebat
van de commissie SZW over de planningsbrief.12 Naast het geven van de stand van zaken, beantwoord ik hierbij ook, zoals toegezegd,
schriftelijk de overige gestelde vragen die in het hoofdlijnendebat door de geringe
beschikbare tijd onbeantwoord zijn gebleven.13 Ik ga in op de vraag van het CDA naar de principes van het kabinet bij de stelselherziening
(zie «doelen van de stelselherziening»), de vraag van D66 over de duur van het onderzoek
naar een uitvoeringsorganisatie (zie «planning stelselherziening») en de vraag van
GroenLinks over maximering van het uurtarief (zie «ontwikkeling uurtarief»). Ook reageer
ik op het voorstel van de SGP-fractie voor hervorming van het stelsel van kindvoorzieningen,
zoals toegezegd door de Minister van Financiën.14 Ten slotte ga ik in op een aantal andere thema’s uit of aanverwant aan het coalitieakkoord.

Het kabinet ziet de vergoeding voor kinderopvang als een belangrijk instrument om
arbeidsparticipatie te stimuleren. Een goede start op de kinderopvang kan ook bijdragen
aan de ontwikkeling van kinderen. De kinderopvangtoeslagaffaire heeft pijnlijk duidelijk
gemaakt dat het stelsel veel eenvoudiger moet en dat er meer zekerheid voor ouders
nodig is. Daarom zet het kabinet in op een nieuw stelsel en investeert het kabinet
€ 2,2 miljard extra om een hoge, inkomensonafhankelijke vergoeding van 95% voor alle
werkende ouders mogelijk te maken, direct gefinancierd aan kinderopvangorganisaties.
Ook wordt de koppeling gewerkte uren15 losgelaten, waardoor het aantal uren kinderopvang waarop werkende ouders recht hebben
niet meer afhangt van het aantal gewerkte uren. Dit draagt bij aan betaalbaardere
kinderopvang en een eenvoudigere financiering.

i. De hoge overheidsvergoeding, en daarmee een lage eigen bijdrage voor ouders, draagt
bij aan de betaalbaarheid van de kinderopvang. Door de keuze voor een inkomensonafhankelijke eigen bijdrage leidt meer werken (en dus een hoger inkomen) niet meer
tot een daling van het toeslagpercentage en daarmee een lagere tegemoetkoming in de
kosten voor kinderopvang. Hierdoor worden ouders beter in staat gesteld om arbeid
en zorg voor kinderen te combineren.

ii. Daarnaast is vereenvoudiging een belangrijk doel van de herziening. Het huidige stelsel
is te complex en moet eenvoudiger. Daarom kiest het kabinet voor een inkomensonafhankelijke vergoeding en het loslaten van de koppeling gewerkte uren. Hierdoor is
er meer zekerheid op het moment van aanvraag over de hoogte van de vergoeding en zijn
er minder terugvorderingen. Dit leidt in combinatie met het invoeren van directe financiering
aan kinderopvangorganisaties tot een vereenvoudiging van het stelsel voor ouders.

Aandachtspunten en dilemma’s stelselherziening

Het is van belang om het stelsel voor kinderopvang te hervormen, zodat de kinderopvang
betaalbaarder wordt, arbeidsparticipatie verder gestimuleerd wordt en de wijze van
vergoeding eenvoudiger wordt. Iedere stelselherziening gaat gepaard met dilemma’s
en aandachtspunten die zorgvuldige afweging vergen. Ik ga in op een aantal dilemma’s
en aandachtspunten:

1. Kosten kinderopvang voor huishoudens met lage inkomens;

2. Ontwikkeling uurtarief en winsten;

3. Groei van de sector; en

4. Koppeling arbeid en zorg.

1. Kosten kinderopvang voor huishoudens met lage inkomens

Er komt een vaste hoge vergoeding voor alle werkende ouders van 95%. Hiermee wordt
het stelsel sterk vereenvoudigd en wordt een intensivering van ruim € 2 miljard op
jaarbasis gedaan. Veel huishoudens gaan er met deze aanpassing dan ook fors op vooruit.
Tegelijkertijd betekent het ook dat huishoudens met lagere inkomens te maken krijgen
met een daling van de vergoeding van 96% naar 95%. Alternatief, namelijk opnieuw een
inkomensafhankelijke vergoeding, leidt echter tot grotere complexiteit en minder voorspelbaarheid
en zekerheid. Zo’n alternatief kent daarmee forse nadelen voor zowel de ouders als
uitvoeringsorganisatie. Ander alternatief, namelijk het kiezen voor een hogere vaste
vergoeding dan de 95%, gaat gepaard met een grotere investering dan de al extra beschikbaar
gestelde middelen. Hiervoor is niet gekozen in het licht van alle andere opgaven waar
we voor staan. Het is belangrijk om de hervorming van de kinderopvangtoeslag te bezien
binnen het brede pakket aan maatregelen in het coalitieakkoord dat relevant is voor
deze groep. Toegankelijkheid van kinderopvang voor alle inkomensgroepen blijft belangrijk,
en deze zal ik daarom goed blijven monitoren.

2. Ontwikkeling uurtarief en winsten

De kinderopvang is een private markt, waarop zowel partijen zonder winstoogmerk als
partijen met winstoogmerk (waaronder investeringsmaatschappijen) actief zijn. Vanwege
het publieke belang wordt kinderopvang door de overheid gesubsidieerd en is de markt
gereguleerd, om de kwaliteit en continuïteit van het kinderopvangaanbod te waarborgen.
Alle kinderopvangorganisaties moeten voldoen aan de wettelijke eisen, ongeacht de
organisatie- en financieringsconstructie van de aanbieder. Dit kabinet kiest voor
een vaste hoge vergoeding voor alle werkende ouders van 95%, om de kinderopvang daarmee
toegankelijker voor ouders te maken. Dat zal naar verwachting leiden tot een (forse)
toename in de vraag, waardoor naast de toenemende overheidsfinanciering forse investeringen
vanuit de sector nodig zijn.

Door de forse toename in overheidsvergoeding en de verwachte toename in de vraag,
is er een risico dat de tarieven gaan stijgen. De fractie van GroenLinks vroeg in
het hoofdlijnendebat of de uurprijs in de kinderopvang gemaximeerd is en hoeveel winst
er gemaakt wordt in de sector. Een kinderopvangorganisatie is vrij om een uurtarief
vast te stellen. De overheid geeft een tegemoetkoming in de kosten voor de kinderopvang
tot een maximaal te vergoeden uurtarief. Dit is de maximum uurprijs voor de kinderopvangtoeslag.
De maximum uurprijzen worden jaarlijks geïndexeerd op basis van de ramingen van het
CPB. De kosten boven de maximum uurprijs worden door de ouders betaald als onderdeel
van de eigen bijdrage. Het is van belang dat de maximum uurprijs (en de daaraan gekoppelde
toeslag) de kinderopvang toegankelijk maakt en houdt. De stevige publieke component
in de financiering kan een prikkel vormen om de uurtarieven te verhogen. Het is zaak
om een goede balans te vinden zodat de maximum uurprijs ruimte biedt voor een doelmatige
bedrijfsvoering, maar er tegelijkertijd geen prikkel ontstaat waarbij hogere tarieven
leiden tot onnodig hoge winsten. Bij het eventueel overwegen van het instellen van
beperkingen ten aanzien van het bepalen van de tarieven is daarom van belang om de
complexiteit van dergelijke regelgeving en gevolgen hiervan goed mee te nemen.

Wat betreft de winsten geeft het sectorrapport van het Waarborgfonds kinderopvang
goed inzicht in de kinderopvang. Volgens de laatste rapportage van vorig jaar, bedroeg
het resultaat voor vennootschapsbelasting 4,1%16 in 2020 waarvan 0,2%-punt uitgekeerd is aan dividend. Het is op voorhand lastig te
voorspellen wat de effecten van de stelselwijziging op de tariefontwikkeling en winstgevendheid
precies zullen zijn. Dit hangt mede af van de marktwerking en is een aandachtspunt
in de verdere uitwerking. Private investeringen kunnen eraan bijdragen dat de sector
sneller kan inspelen op de toename van de vraag. Maar uiteraard moeten deze private
investeringen geen afbreuk doen aan de kwaliteit en de duurzame stabiliteit van het
aanbod van kinderopvang. De grote mate van overheidsfinanciering brengt een verantwoordelijkheid
met zich mee. Het idee dat belastinggeld niet ten goede zou komen van de kinderopvang
maar zou uitstromen als overwinst naar private equity, vind ik ook niet wenselijk.

3. Groei van de sector

Op dit moment is er sprake van een krappe arbeidsmarkt. Veel sectoren merken hiervan
de gevolgen, waaronder de kinderopvangsector. De krappe arbeidsmarkt onderstreept
het belang van goede kinderopvang, omdat het ouders in staat stelt te werken. Tegelijkertijd
heeft de kinderopvangsector zelf ook last van de krapte. De verwachting is dat de
stelselherziening zal leiden tot een verdere toename van de vraag. Naar schatting
neemt de vraag naar uren kinderopvang hierdoor structureel met ongeveer 21% toe. De
krappe arbeidsmarkt is daarom ook een aandachtspunt bij deze stelselherziening. Een
eerste stap die tot een mogelijk grotere vraag leidt en al in 2023 plaatsvindt, betreft
het loslaten van de koppeling gewerkte uren. Vervolgens gaat de vergoeding voor ouders
naar 95%. In het coalitieakkoord zijn middelen gereserveerd om in 2025 deze stap naar
95% in één keer te zetten. Wachtlijsten vormen daarmee een risico. Een zorgvuldige
invoering is daarom noodzakelijk om oplopende wachtlijsten voor werkende ouders te
voorkomen. Dit is ook van belang om de kwaliteit te waarborgen, want een te grote
stijging van vraag en aanbod kan een risico vormen voor de kwaliteit van de kinderopvang.

In het kader van de motie van de leden Paternotte en Pieter Heerma werk ik aan een
arbeidsmarktaanpak voor de kinderopvang en voor andere sectoren. Voor de zomer zal
ik uw Kamer hierover informeren.17

4. Koppeling arbeid en zorg

Het kabinet ziet kinderopvang als een belangrijk instrument voor ouders om de combinatie
tussen arbeid en zorg voor kinderen te vergemakkelijken, en de arbeidsparticipatie
te bevorderen. De huidige arbeidseis blijft in stand. Dat betekent dat ouders beiden
moeten werken, of een doelgroepstatus moeten hebben, of één ouder in het geval van
een eenoudergezin.18 Dit betekent dat niet iedereen aanspraak kan maken op kinderopvangtoeslag. Wel kunnen
ouders die niet aan deze voorwaarden voldoen in bepaalde gevallen terecht bij een
gemeentelijke regeling, namelijk voor enkele dagdelen peuteropvang per week, een sociaal-medische
indicatie of voorschoolse educatie. Ik verwacht dat de hoge vergoeding voor kinderopvang
en de sterke vereenvoudiging eraan bijdragen dat meer ouders die nu nog niet werken,
de weg naar de arbeidsmarkt vinden en daarmee profijt kunnen hebben van het nieuwe
stelsel.

Planning stelselherziening

Vanaf 2025 investeert het kabinet € 2,2 miljard in de kinderopvang. Het kabinet wil
de koppeling gewerkte uren al per 2023 loslaten. Dit wordt geregeld met een wijziging
van het Besluit kinderopvangtoeslag. Een ontwerp van deze wijziging heeft onlangs
voorgelegen voor internetconsultatie en ik ontvang op korte termijn de Uitvoeringstoets
van Toeslagen. Ik verwacht het ontwerpbesluit in juni aan de Eerste en Tweede Kamer
te sturen in het kader van de wettelijke voorhangprocedure.

Naast de aanpassing van het Besluit kinderopvangtoeslag op korte termijn, betreft
een belangrijke eerste stap van de gehele herziening, het selecteren van een geschikte
uitvoerder. Dit is een belangrijke stap richting een nieuw stelsel met directe financiering.
Daarom vind ik het van belang dat dit zorgvuldig gebeurt. Het onderzoek naar een geschikte
uitvoerder is inmiddels gestart en wordt uitgevoerd door ABDTOPConsult. Zij kijken
de komende periode breed naar mogelijke uitvoerders op basis van een objectief toetsingskader.
Onderdeel van dit onderzoek is om samen met de mogelijke uitvoerders in kaart te brengen
onder welke voorwaarden uitvoeringsorganisaties directe financiering kunnen uitvoeren.
ABDTOPConsult zal te werk gaan in drie fases: (1) vooronderzoek (lessons learned uit eerdere traject directe financiering en beoordeling beleidskader stelselherziening),
(2) review van het concept-toetsingskader (met daarin onder andere aandacht voor ervaring
in/capaciteit voor digitalisering van het proces van gebruiksvriendelijke gegevensuitwisseling,
borgen van privacy en voor klantvriendelijkheid, transparantie en flexibiliteit/wendbaarheid)
en (3) beoordeling van de offertes van uitvoeringsorganisaties op grond van het toetsingskader
en advisering voor de selectie.

De planning is dat dit onderzoek in september/oktober van dit jaar is afgerond – op
tijd om invoering in 2025 mogelijk te maken. Parallel aan het selecteren van een uitvoeringsorganisatie
werk ik aan de vormgeving van het nieuwe financieringsstelsel. Hierbij wil ik ook
de lessen van het eerdere traject voor directe financiering meenemen. Ik zal uw Kamer
op de hoogte houden van de voortgang van de herziening.

De herziening van de kinderopvangtoeslag is een grote operatie, met een zeer ambitieus
tijdpad, waarbij de uitwerking zorgvuldig moet gebeuren. Met deze brief heb ik uw
Kamer meegenomen in de huidige stand van zaken van de uitwerking, de doelen van de
herziening en de dilemma’s die ik op dit moment zie. Ik vind het van groot belang
om de input van uw Kamer, het veld en de uitvoering daarbij mee te nemen. Bij de hervorming
is – in lijn met de doelstellingen – uitgangspunt om een stelsel te maken dat toegankelijk
is voor alle werkende ouders. Mijn tweede belangrijke uitgangspunt van de hervorming
is om de zekerheid voor ouders zo hoog mogelijk te maken door het stelsel te vereenvoudigen
en de mogelijkheid tot het ontstaan van terugvorderingen in het nieuwe stelsel zoveel
mogelijk te beperken. Bij de uitwerking van de hervorming zal ik deze twee uitgangspunten
als leidend principe hanteren, waarbij ik uiteraard ook de kwaliteit van de kinderopvang
niet uit het oog zal verliezen.

Verder

Met de in het coalitieakkoord aangekondigde directe financiering verdwijnt de kinderopvangtoeslag
voor ouders zoals we die nu kennen. We blijven ons echter tot de invoering van het
nieuwe stelsel inzetten om de werking van de kinderopvangtoeslag verder te verbeteren.
Sinds medio 2018 wordt in het Verbetertraject Kinderopvangtoeslag door SZW en Toeslagen
gezamenlijk gewerkt aan maatregelen ter voorkoming van hoge terugvorderingen bij ouders
die kinderopvangtoeslag ontvangen. U wordt met een aparte brief geïnformeerd over
de stand van zaken van het verbetertraject. Tevens wordt interdepartementaal gewerkt
aan het wegnemen van verschillende knelpunten in het toeslagenstelsel die zijn geagendeerd
naar aanleiding van de motie van de leden Lodders en Van Weyenberg.19

Op het gebied van kindvoorzieningen en kansengelijkheid staan er ook een aantal zaken
in het coalitieakkoord, die het Ministerie van OCW samen met mijn ministerie zal uitwerken.
Dit betreft de Rijke Schooldag, waarvoor ik samen met OCW kijk naar de rol die de
buitenschoolse opvang hierin kan spelen. Lokaal zijn hiervoor al mooie initiatieven,
waarbij scholen, kinderopvang, gemeenten en andere instellingen samenwerken om de
ontwikkeling van alle kinderen te stimuleren. Daarnaast gaat het om het voorkomen
van leerachterstanden bij de start. De Ministeries OCW en SZW zullen samen werken
aan maatregelen voor het stimuleren van deelname aan voorschoolse educatie en de kwaliteit
daarvan, alsmede het versterken van de relatie tussen onderwijs en opvang.

Reactie op voorstel SGP-fractie voor hervorming van de kindvoorzieningen

De fractie van de SGP heeft het voorstel gedaan om de kinderbijslag, het kindgebonden
budget en de kinderopvangtoeslag te vervangen door één overkoepelende kinderbijdrage.
Deze «kinderbijdrage» bedraagt in het voorstel voor alle ouders jaarlijks € 1.200
per kind. Daarbovenop komt een inkomensafhankelijke bijdrage tot maximaal € 4.800
voor kinderen tot en met 5 jaar en € 1.800 voor kinderen tussen de 6 en 17 jaar. Alleenstaande
ouders krijgen het dubbele. Het inkomensafhankelijke deel van de kinderbijdrage wordt
gebaseerd op het inkomen van twee jaar geleden (t-2), waardoor er geen sprake meer
is van voorschotten en terugvorderingen. Voor ouders die sinds twee jaar terug inkomen
verliezen stelt de SGP een vangnetregeling voor. Het voorstel is budgettair neutraal
vormgegeven t.o.v. Miljoenennota 2021. De SGP investeert in haar voorstel (in tegenstelling
tot het kabinet) dus niet extra in de kindregelingen.

Het CPB heeft een doorrekening gemaakt van het voorstel van de SGP.20 Door het voorstel gaan met name lagere inkomens erop vooruit. De hoogste inkomensgroep
(ongeveer een derde van alle huishoudens) gaat er gemiddeld op achteruit. Huishoudens
die weinig of geen kinderopvang afnemen zullen over het algemeen een positief inkomenseffect
hebben en vice versa. Het gebruik van kinderopvang neemt als gevolg van dit voorstel
naar verwachting af, omdat ouders kinderopvang volledig zelf moeten betalen. Het voorstel
van de SGP leidt tot een verschuiving van financiële ondersteuning van werkenden naar
niet-werkenden. Dit heeft een negatief effect op de arbeidsparticipatie van ouders
met jonge kinderen. Het voorstel heeft op lange termijn een negatief effect op de
werkgelegenheid van – 1,0 procent (80.000 voltijdsbanen). Tot slot wordt het stelsel
complexer omdat er een vangnetregeling moet worden opgetuigd.

Ik waardeer het dat de SGP net als het kabinet nadenkt over vereenvoudiging van het
systeem van kindregelingen en met een doorgerekend tegenvoorstel komt. De SGP en het
kabinet delen het doel om het systeem begrijpelijker te maken voor ouders. Wel maakt
het kabinet bewust een aantal andere keuzes dan de SGP:

• Het kabinet wil het voor ouders aantrekkelijk maken om zorg en werk te combineren,
ook met als doel om de arbeidsparticipatie te stimuleren. Het voorstel van de SGP
leidt tot een daling van het arbeidsaanbod met 80.000 voltijdsbanen omdat een groep
ouders relatief meer zelf moet bijdragen aan de kosten voor kinderopvang. Dit vindt
het kabinet onwenselijk.

• Hoewel het kabinet uiteraard ook voor keuzevrijheid voor ouders staat, vindt zij de
kinderopvang ook belangrijk vanwege de bijdrage aan de ontwikkeling van het kind.
Het SGP-voorstel leidt tot minder gebruik van kinderopvang (met name onder ouders
met lage inkomens) omdat ouders de kosten volledig zelf moeten betalen en de kinderbijdrage
ook aan andere uitgaven kunnen besteden.

• Om deze redenen kiest het kabinet voor een stelsel waarbij kinderopvang toegankelijk
is voor werkende ouders en het stelsel eenvoudig is ingericht, met een hoge inkomensonafhankelijke
vergoeding van 95% voor werkende ouders, rechtstreeks gefinancierd aan kinderopvangorganisaties.
Hiermee stimuleert het kabinet het gebruik van kinderopvang, de combinatie van arbeid
en zorg en de ontwikkeling van kinderen.

2. Overige ontwikkelingen in het kinderopvangbeleid

Het vorige hoofdstuk ging over de doelen van het kinderopvangstelsel en de aanpassingen
in het stelsel, die zijn aangekondigd in het coalitieakkoord. In dit hoofdstuk informeer
ik u over enkele andere ontwikkelingen in het beleid voor de kinderopvang. Dit betreffen
maatschappelijke ontwikkelingen en stelselontwikkelingen, die momenteel van invloed
zijn op de kinderopvang, zoals corona en de samenwerking tussen kinderopvang en onderwijs.
Daarnaast wordt een aantal lopende zaken beschreven die betrekking hebben op kwaliteit
en veiligheid, zoals de evaluatie van de Wet Innovatie en kwaliteit kinderopvang (IKK).

Corona

In 2020, 2021 en 2022 is de reguliere kinderopvang drie perioden tijdelijk gesloten
geweest. Ouders zijn gedurende de sluitingsperioden, ook wanneer zij geen gebruik
maakten van noodopvang, gevraagd de facturen door te betalen om de continuïteit van
de sector te waarborgen. Uw Kamer is geïnformeerd over de verschillende tegemoetkomingsregelingen
die voor deze drie perioden zijn gaan gelden.21 De contouren van de tegemoetkoming voor ouders met kinderopvangtoeslag voor de derde
sluitingsperiode van de bso, van 21 december 2021 tot en met 9 januari 2022, zijn
recent met uw Kamer gedeeld.22 Uw Kamer ontvangt naar verwachting uiterlijk 1 mei 2022 de definitieve aanpassing
van de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO. Ik zal uw Kamer dan ook informeren over
de tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO zonder overheidsvergoeding en de tegemoetkoming
voor de gemeentelijke regeling sociaal-medische indicatie (SMI).

Tot slot ben ik op dit moment met de sector in gesprek over de langetermijnstrategie
rondom corona. Het doel is om tot een sectoraal plan te komen om de kinderopvang veilig
en verantwoord open te kunnen houden in tijden van corona en om voorspelbaarheid te
creëren voor houders en ouders De Minister van VWS en ik hebben uw Kamer 1 april jl.
geïnformeerd over de langetermijnstrategie corona en het proces voor de sectorplannen.23

Samenwerking tussen kinderopvang en onderwijs

Een goede samenwerking tussen kinderopvang en primair onderwijs is van belang voor
het realiseren van een doorlopende leer- en ontwikkellijn van kinderen. Daarom wordt
doorlopend gewerkt aan het verbeteren van de samenhang en samenwerking tussen de kinderopvang
en het primair onderwijs. Door de twee verschillende stelsels met andere financiering,
cao’s, wet- en regelgeving en culturen, wordt het samenwerken soms als een uitdaging
ervaren. In 2017 is het advies van de Taskforce samenwerking onderwijs en kinderopvang
aangeboden aan uw Kamer.24 Veel van de aanbevelingen daaruit zijn inmiddels behandeld. Ouderbetrokkenheid en
de doorlopende ontwikkellijn zijn bijvoorbeeld opgenomen in het pedagogisch beleidsplan
dat iedere kinderopvang moet opstellen. Ook is er inmiddels een handreiking uitgegeven
over btw-problematiek bij samenwerking tussen kinderopvangorganisaties en onderwijsinstellingen.
Daarnaast werken de ministeries OCW en SZW met een aantal partijen25 aan een handreiking met goede praktijkvoorbeelden die scholen, kinderopvangorganisaties
en gemeenten inzicht geeft in mogelijke oplossingsrichtingen voor knelpunten die binnen
de huidige wet- en regelgeving ervaren worden bij de realisatie van gezamenlijke huisvesting.
De verschillen in wet- en regelgeving en kwaliteit tussen kinderopvang en basisonderwijs
en de rol van kinderopvang in het integraal huisvestingsplan van gemeenten zal ik
verder toelichten in de beantwoording van de Kamervragen van het lid Sahla (D66).26

Voorschoolse voorzieningen

In 2016 zijn bestuurlijke afspraken met de VNG gemaakt met als doel dat alle peuters
(2,5- tot 4-jarigen) gebruik kunnen maken van een voorschoolse voorziening.27 Hierin is afgesproken dat het Rijk en gemeenten samen inzetten op toegankelijke voorschoolse
voorzieningen en een groter bereik van peuters met deze voorzieningen. Gemeenten krijgen
structureel extra middelen (in 2018 vastgelegd op 30 miljoen28) om een financieel toegankelijk aanbod te doen aan peuters zonder recht op kinderopvangtoeslag
die nu nog niet naar een voorschoolse voorziening gaan. Om de resultaten van deze
afspraken te monitoren is er in 2017, 2019 en 2021 gekeken naar het bereik onder peuters
en de inspanningen van gemeenten.29 De monitor van 2021 is afgerond en vindt u bijgevoegd bij deze brief, alsmede een
uitgebreidere evaluatie van de bestuurlijke afspraken. Ik concludeer op basis van
deze monitor dat alle peuters gebruik kunnen maken van een gesubsidieerd aanbod, dat
het bereik hoog is en dat het bereik ook is gestegen sinds 2017. Daarnaast is het
aantal door de gemeente aangeboden uren sinds 2017 gestegen. Er is hierom geen directe
aanleiding om dit instrument uit de bestuurlijke afspraken te herzien. Ondanks dat
er voor alle peuters een regeling is en het bereik is gestegen, maakt toch nog een
deel van de ouders geen gebruik van een voorschoolse voorziening. Daarom blijft het
voor gemeenten en het Rijk de opgave om ouders op de mogelijkheden en het belang van
voorschoolse voorzieningen te wijzen. Gemeenten hebben met de 30 miljoen euro uit
de bestuurlijke afspraken voldoende extra middelen om beleid te voeren voor deze peuters.
Ik ga met gemeenten in gesprek over de mogelijkheden om het bereik onder peuters verder
te verhogen.

Evaluatie kwaliteitseisen Wet IKK

De Wet kinderopvang (Wko) bevat eisen op het gebied van kwaliteit en veiligheid waar
de kinderopvang aan moet voldoen. De laatste grote wijziging in de kwaliteitseisen
vond plaats in 2018 met de Wet Innovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet IKK), die
voortkwam uit een akkoord tussen de Minister en enkele brancheverenigingen in de kinderopvang.
Deze wetswijziging bevatte nieuwe kwaliteitseisen op vier thema’s: (1) de ontwikkeling
van het kind centraal, (2) veiligheid en gezondheid, (3) stabiliteit en pedagogisch
maatwerk en (4) kinderopvang is een vak. Enkele voorbeelden van kwaliteitseisen zijn
de beroepskracht-kindratio, het aanstellen van een pedagogisch beleidsmedewerker,
het veiligheids- en gezondheidsbeleid en het vaste-gezichtencriterium. Op dit moment
wordt de Wet IKK geëvalueerd door een extern onderzoeksbureau. Daarbij worden uiteraard
ook ervaringen vanuit de sector betrokken. In de evaluatie wordt gekeken naar het
effect van de maatregelen op de kwaliteit van de kinderopvang en ook naar onbedoelde
neveneffecten op de werkdruk en de arbeidsmarkt. De evaluatie is daarom ook een belangrijk
onderdeel van de maatregelen tegen het personeelstekort en werkdruk. Naast de evaluatie
van de Wet IKK loopt er een effectevaluatie van toezicht en handhaving in de kinderopvang.
Handhaving van de kwaliteitseisen in de Wko is een verantwoordelijkheid van gemeenten.
Het toezicht wordt in opdracht van gemeenten uitgevoerd door de GGD’en. De effectevaluatie
en het eindrapport van de evaluatie van de Wet IKK worden uiterlijk eind 2022 aangeboden
aan uw Kamer. Naar aanleiding van beide evaluaties zal ik bezien of en waar aanpassingen
nodig zijn in de kwaliteitseisen en in het stelsel van toezicht en handhaving.

Bewaarplicht aantal kinderen en medewerkers

De toenmalige Staatssecretaris van SZW heeft toegezegd uw Kamer te informeren over
de voortgang van de gesprekken met GGD GHOR Nederland en de Vereniging Nederlandse
Gemeenten over het aanscherpen van de administratieve eisen (invoering van een mogelijke
bewaarplicht) met betrekking tot aantallen aanwezige kinderen en pedagogisch medewerkers.30 De afgelopen periode is tijdens gesprekken met GGD GHOR, VNG en brancheorganisaties
gekeken naar een wijze waarop het vormgegeven kon worden. Hierbij is geconcludeerd
dat er op korte termijn geen effectieve invulling van de bewaarplicht gevonden kon
worden. Afgesproken is om dit onderwerp te betrekken bij het vervolg op de evaluatie
van de Wet IKK.

Kwaliteitsverbetering gastouderopvang

Gastouderopvang is kleinschalige kinderopvang (dagopvang en/of bso) in het huis van
het kind of van de gastouder. Vanwege de ruime en flexibele haal- en brengtijden biedt
opvang bij een gastouder voor bepaalde ouders (bijvoorbeeld in beroepen met onregelmatige
of ongebruikelijke werktijden) meer mogelijkheden dan een kindercentrum om arbeid
en zorg voor kinderen te combineren. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat goede
gastouderopvang net als een kindercentrum bijdraagt aan de ontwikkeling van kinderen.31 Daarom vind ik het zorgelijk dat het niveau van gastouderopvang in Nederland gemiddeld
weliswaar goed is (vergelijkbaar met dagopvang in een kindercentrum), maar dat de
variatie in kwaliteit relatief groot is met uitschieters naar zowel boven als beneden.32 Om die reden heeft de toenmalige Staatssecretaris van SZW uw Kamer geschreven dat
de kwaliteitseisen voor de gastouderopvang daar waar mogelijk gelijk getrokken moeten
worden met die van dagopvang in een kindercentrum.33,34 Een eerste verbetermaatregel die het kabinet per 2022 heeft genomen is intensivering
van toezicht en handhaving in de gastouderopvang.35 De wetswijziging die reeds is aangekondigd om de nieuwe toezichtnorm formeel te verankeren
in de Wet kinderopvang ben ik voornemens later dit jaar naar uw Kamer te sturen als
onderdeel van het wetsvoorstel Verzamelwet SZW 2023. Daarnaast wordt in opdracht van
mijn ministerie een inventariserend onderzoek uitgevoerd om achtergrondkenmerken in
kaart te brengen van ouders die gebruik maken van gastouderopvang, van gastouders
en van gastouderbureaus. Mede op basis van de uitkomsten van dit onderzoek zal ik
uw Kamer informeren over concrete vervolgstappen.

Tot slot

In deze brief heb ik uw Kamer geïnformeerd over een aantal belangrijke ontwikkelingen
in (het beleid voor) de kinderopvang. De kinderopvang in Nederland staat er goed voor
en zal zich de komende jaren verder ontwikkelen, onder meer als gevolg van de aanpassingen
die zijn aangekondigd in het coalitieakkoord. Het doel is om met goede en toegankelijke
kinderopvang kinderen te stimuleren in hun ontwikkeling en om ouders maximaal te ondersteunen
in het combineren van arbeid en de zorg voor kinderen. Graag spreek ik hierover met
uw Kamer.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

Bijlage Verzamelbrief: Evaluatie monitor voorschoolse voorzieningen

Achtergrond van de bestuurlijke afspraken

In 2016 zijn bestuurlijke afspraken met de VNG gemaakt met als doel dat alle peuters
(2,5 tot 4 jarigen) gebruik kunnen maken van een voorschoolse voorziening.36 Hierin is afgesproken dat het Rijk en gemeenten samen inzetten op toegankelijke voorschoolse
voorzieningen en een groter bereik van peuters met deze voorzieningen. Gemeenten krijgen
sinds 2016 structureel extra middelen om een financieel toegankelijk aanbod te doen
aan peuters zonder recht op kinderopvangtoeslag die nu nog niet naar een voorschoolse
voorziening gaan, zodat alle peuters hiervan gebruik kunnen maken. Er zat een opbouw
in de middelen en deze zijn na de eerste monitor in 2017 vastgelegd op 30 miljoen
euro.37 Om de resultaten naar aanleiding van deze afspraken te monitoren, is er in 2017,
2019 en nu in 2021 gekeken naar het bereik onder peuters en de inspanningen van gemeenten.
Eerder is uw Kamer geïnformeerd over de monitors uit 2017 en 2019.38 Begin 2020 zijn de bestuurlijke afspraken verduidelijkt naar aanleiding van een aanwijzing
van de Algemene Rekenkamer.39 De monitor van 2021 is afgerond en vindt u bijgevoegd bij de Verzamelbrief.

Gemeentelijke inspanning

Uit de resultaten blijkt dat alle gemeenten beleid hebben gemaakt voor de groep peuters
die onder de gemeentelijke doelgroep van de bestuurlijke afspraken vallen. Dit zijn
de peuters van ouders die niet tot de kinderopvangtoeslagdoelgroep behoren of onder
de doelgroep van Voorschoolse Educatie (VE) vallen. Opvallend is dat het aantal uren
gesubsidieerd aanbod is gestegen van gemiddeld 6,7 uur in 2019 naar 8 uur per week
in 2021. Dit hangt waarschijnlijk samen met de veranderingen in het VE-beleid. In
2020 is het VE-aanbod uitgebreid naar 960 uur voor peuters tussen 2,5 en 4 jaar. In
de praktijk betekent dit meestal een uitbreiding van 10 naar 16 uur per week. Daarnaast
voeren gemeenten beleid om het bereik onder peuters te vergroten, vooral door de toeleiding
te stimuleren en in mindere mate ook door de ouderbijdrage te verlagen of de capaciteit
te verruimen.

Bereik onder peuters

De monitor kijkt naar het totale bereik onder peuters. Onder alle peuters is het non-bereik
afgenomen tussen 2017 en 2021. Circa 10,8% van de ouders maakte in 2021 geen gebruik
van een vorm van formele opvang. In 2017 en 2019 was dit 13,6% en 11,0%. Dit zijn
zowel peuters van ouders die in aanmerking kunnen komen voor kinderopvangtoeslag (doelgroep
van het Rijk) als peuters van ouders die niet in aanmerking kunnen komen voor kinderopvangtoeslag
(en dus onder de doelgroep van gemeenten vallen). Ook de peuters met een VE-indicatie
(circa 22% van het totaal aantal peuters) zitten hierbij.

In de monitor wordt het totale non-bereik verdeeld tussen ouders die wel en ouders
die niet in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag. Deze verdeling van het non-bereik
tussen deze twee groepen is in de laatste monitor accurater berekend door een nieuwe
rekenmethode; de cijfers van de vorige monitors zijn hierop aangepast. Het non-bereik
onder kinderopvangtoeslag-gerechtigden was in 2021 10% en het non-bereik onder de
gemeentelijke doelgroep 13%.

Redenen niet-gebruik

Ouders geven tenslotte diverse redenen om geen gebruik te maken van een voorschoolse
voorziening. Een aanzienlijk deel van de ouders heeft geen belangstelling of doet
dit uit principe niet. Kosten spelen een rol voor een beperkt deel van de ouders.
Ook wachtlijsten, verhuizing en corona worden in mindere mate als reden opgegeven.
De grootste categorie is «overige redenen», waarbij ouders hun antwoord niet verder
hebben gespecificeerd. Onder overige redenen kunnen ook combinaties van redenen vallen.
De redenen van het non-bereik zijn dus divers.

Conclusie

Deze monitor geeft inzicht in het bereik van peuters en het is positief om te zien
dat het bereik tussen 2017 en 2021 is gestegen en dat gemeenten inspanningen hebben
verricht om het bereik te vergroten. Het streven om te zorgen dat alle peuters gebruik
kunnen maken van een voorschools aanbod is dus gehaald. Ondanks dat er voor alle peuters
een regeling is en het bereik is gestegen, maakt toch nog een deel van de ouders nog
geen gebruik van een voorschoolse voorziening, om uiteenlopende redenen. Dus blijft
het voor gemeenten en het Rijk de opgave om ouders op de mogelijkheden en het belang
van voorschoolse voorzieningen te wijzen. Voor de verbetering van het non-bereik onder
ouders die kinderopvangtoeslag kunnen ontvangen, zal ik kijken naar de mogelijkheden
afkomstig uit de inzichten en interventies uit de onderzoeken in opdracht van SZW
uit 2020/2021 naar het bevorderen van gebruik van kinderopvang onder ouders met een
lage sociaaleconomische status. Daaruit bleek, onder andere, dat met een effectievere
informatievoorziening de bekendheid met kinderopvang(toeslag) vergroot kan worden
en kan leiden tot het gaan gebruiken van kinderopvang.40 Ook wordt in het Verbetertraject kinderopvangtoeslag gewerkt aan onder andere het
verhogen van de begrijpelijkheid en toegankelijkheid van het stelsel van de kinderopvangtoeslag.
Hierbij wordt tevens gekeken naar het bieden van maatwerk voor specifieke groepen,
zoals kwetsbare ouders. Daarnaast zal ik met gemeenten bespreken welke mogelijkheden
zij nog zien om de toeleiding te verbeteren en zo het bereik verder te vergroten.

Ik concludeer op basis van deze monitor dat alle peuters gebruik kunnen maken van
een gesubsidieerd aanbod, het bereik hoog is en dat het bereik ook is gestegen. Daarnaast
is het aantal door de gemeente aangeboden uren sinds 2017 gestegen. Er is hierom geen
directe aanleiding om dit instrument uit de bestuurlijke afspraken te herzien. Gemeenten
hebben met de 30 miljoen euro uit de bestuurlijke afspraken voldoende extra middelen
om beleid te voeren voor deze peuters. Zij kunnen gerichte acties inzetten om het
bereik te verhogen en het aanbod qua uren te vergroten. Ik ga hier graag met gemeenten
over in gesprek.