Brief regering : Stand van zaken invoering van het register met gegevens van uiteindelijk belanghebbenden van juridische entiteiten (UBO-register)

Nr. 168 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 april 2022

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Ministers van Justitie en Veiligheid
en Economische Zaken en Klimaat over de stand van zaken van het register met gegevens
van uiteindelijk belanghebbenden («ultimate beneficial owners» of «UBO’s») van juridische
entiteiten. Het zogenaamde UBO-register.

Het UBO-register

Het UBO-register betreft implementatie van de gewijzigde Europese vierde anti-witwasrichtlijn.
Alle EU-lidstaten dienden dit begin 2020 ingevoerd te hebben. Het Nederlandse UBO-register
is onderdeel van het Handelsregister van de Kamer van Koophandel (KVK). Het register
zorgt voor transparantie over de uiteindelijke belanghebbenden achter juridische entiteiten.
Dit helpt voorkomen dat criminelen juridische entiteiten kunnen gebruiken om buiten
het zicht van autoriteiten en maatschappelijke organisaties te blijven. Het UBO-register
is daarmee een belangrijk middel tegen witwassen en financieren van terrorisme. De
aanpak van witwassen gaat hand-in-hand met de aanpak van onderliggende criminaliteit
die voorafgaat aan het witwassen zelf, zoals drugscriminaliteit, fraude en mensenhandel.
Het belang van transparantie over wie er achter juridische entiteiten schuil gaat
blijkt ook uit de impact die verschillende leaks, zoals de Panama Papers en Paradise Papers, de afgelopen jaren hebben gehad. In dit
kader onderschreef ook de Commissie Doorstroomvennootschappen1 het belang van openbare UBO-registers. Ook internationaal is veel aandacht voor de
meerwaarde van UBO-registers. Zo hebben in 2021 meer dan 700 ondertekenaars vanuit
maatschappelijke organisaties, de wetenschap en journalistiek een oproep gedaan aan
de Verenigde Naties om over te gaan tot invoering van openbare UBO-registers.2

Het belang van inzicht in de eigenaar achter juridische entiteiten komt ook duidelijk
naar voren in het kader van de sancties die zijn ingesteld naar aanleiding van de
agressie van Rusland tegen Oekraïne. Bij de uitvoering van sancties is het van belang
te weten of een gesanctioneerde persoon eigenaar is van een juridische entiteit. In
dat verband heeft ook onlangs een groep van 127 organisaties het belang van openbare
UBO-registers benadrukt in de context van de sanctionering van personen vanwege de
oorlog in Oekraïne.3 De invoering van een UBO-register of vergelijkbaar middel, is bovendien inmiddels
ook onderdeel van de gezaghebbende standaarden van de Financial Action Task Force.4

De aanpak van verhulling bevordert bovendien een gelijk speelveld voor ondernemers.
Oneerlijke concurrentie door fraudeurs en andere criminelen wordt hiermee bestreden.

Verloop en status van de vulling

Het Nederlandse UBO-register is op 27 september 2020 van kracht geworden. Daarmee
geldt vanaf dat moment als voorwaarde voor vennootschappen en andere juridische entiteiten
dat zij bij inschrijving in het Handelsregister direct hun UBO’s moeten opgeven. Vennootschappen
en andere juridische entiteiten die al voor deze datum bestonden, hebben een termijn
van 18 maanden gekregen om de UBO’s in het register te registreren. Deze termijn is
in de implementatiewet voor het UBO-register opgenomen en is op 27 maart 2022 verstreken.
Alle registratieplichtige juridische entiteiten zijn in de termijn van 18 maanden
tweemaal direct door de KVK aangeschreven met het verzoek opgave te doen. Daarnaast
is op verschillende andere wijzen de registratieplicht onder de aandacht gebracht.
Zo voeren de ministeries en de KVK sinds de invoering van het UBO-register periodiek
overleg met verschillende stakeholders en branchepartijen. Ook is informatie verstrekt
aan diverse koepelorganisaties en dienstverleners, zoals notarissen en accountants.
Parallel daaraan is de informatievoorziening van de KVK continu bijgewerkt, en zijn
de processen voor het doen van opgave waar nodig verbeterd.

Hoewel vele juridische entiteiten opgave hebben gedaan, heeft een vergelijkbaar aantal
dit nog niet gedaan. Dit ondanks de ruime overgangsperiode, een tweetal directe aanschrijfbrieven,
en de inzet van verschillende andere middelen. Uit tussentijdse steekproeven bij juridische
entiteiten die niet reageerden op een aanschrijfbrief, kwam naar voren dat een gebrek
aan gevoel van urgentie bij deze entiteiten de voornaamste reden was om geen opgave
te doen. De datum van 27 maart 2022 was nog ver weg. Daarnaast begreep een deel van
de juridische entiteiten onvoldoende wat verwacht werd, en waarom registratie nodig
zou zijn. Dergelijke signalen hebben waar nodig ook geleid tot verbetering van de
informatievoorziening.

Op 27 maart 2022 waren van 673.963 juridische entiteiten de UBO’s geregistreerd. Dat
betreft circa 37,7 procent van het totaal aantal registratieplichtige juridische entiteiten.
Van de juridische entiteiten die onder de overgangstermijn van 18 maanden vielen,
had 29,1 procent de UBO’s ingeschreven. De entiteiten die na 27 maart zijn opgericht
dienden meteen bij oprichting de UBO’s in te schrijven. Belangrijke kanttekening hierbij
is dat de werkvoorraad van de KVK hierin nog niet is meegeteld. Dit betreft juridische
entiteiten die wel opgave hebben gedaan, maar waarvan de opgave nog niet is verwerkt.
Op 27 maart waren er nog 323.340 opgaven die beoordeeld moesten worden. Deze opgaven
worden als tijdig gezien en niet betrokken in de handhaving. Met de bevestiging van
de opgave vanuit de KVK kan men daarnaast aantonen dat de registratie heeft plaatsgevonden,
ook ten behoeve van het aangaan van een zakelijke relatie met een meldingsplichtige
instelling. Hieronder wordt op dit laatste nader ingegaan. Na verwerking van deze
opgaven, rekening houdend met een percentage afkeur vanwege foutieve opgaven, is de
prognose dat circa 52 procent van alle juridische entiteiten uiterlijk 27 maart de
UBO’s heeft geregistreerd. Daarbij geldt dat na deze datum nog een inventarisatie
is gedaan van opgaven die via het schriftelijke kanaal zijn binnengekomen. Met inbegrip
van deze schriftelijke opgaven en de opgaven na 27 maart komt de totale werkvoorraad
per 1 april op ongeveer 400.000. De verwachting is dat met inbegrip hiervan het registratiepercentage
op zal lopen tot 59 procent. Daarnaast zag de KVK in de dagen na 27 maart nog steeds
opgaven binnenkomen. De verwachting is dat het aantal registraties nog verder op zal
lopen.

Bezien naar type entiteit hebben besloten vennootschappen en naamloze vennootschappen
relatief veel opgaven gedaan met respectievelijk ca. 38% en 33%, terwijl opgaven bij
stichtingen en verenigingen met respectievelijk ca. 19% en ca. 17% achterblijven.
Daar tussenin zitten bijvoorbeeld de vennootschappen onder firma (ca. 25%), maatschappen
(ca. 31%) en coöperaties (ca. 24%). Deze percentages zijn bij benadering en exclusief
bovengenoemde werkvoorraad. Dat betekent dat pas na verwerking van de werkvoorraad
en afname van de huidige piek beter zicht is op de daadwerkelijke registratiegraad
per type entiteit. Zodra dit beeld scherper is zullen gerichte maatregelen worden
uitgewerkt om de registratiegraad te verhogen bij die entiteiten waar de registratie
achterblijft. Bijvoorbeeld door gerichte communicatie of ondersteuning.

Gevolgen

Het inschrijven van de UBO’s is een wettelijke plicht. Uiteraard begrijpen wij dat
het doen van een opgave als een administratieve last kan voelen. Bijvoorbeeld voor
kleine sport- of hobbyverenigingen. Daarbij kunnen wij ons goed voorstellen dat ondernemers
met de coronacrisis ook andere zaken aan hun hoofd hadden. Tegelijkertijd is een ruime
termijn van 18 maanden geboden voor registratie, en gaat het bij registratie om informatie
die juridische entiteiten reeds wettelijk verplicht zijn bij te houden in de eigen
administratie.

Voor een UBO-register dat effectief is in de aanpak van witwassen is het van groot
belang dat zoveel mogelijk juridische entiteiten hun UBO’s registreren. Wij roepen
daarom alle juridische entiteiten die dit nog niet gedaan hebben op dit alsnog te
doen. Daartoe blijven we ook na 27 maart 2022 in contact met diverse koepelorganisaties,
dienstverleners en meldingsplichtige instellingen5. Voorts zal er blijvend aandacht zijn voor de informatievoorziening naar, en ondersteuning
van, registratieplichtige juridische entiteiten.

Tegelijkertijd zal er gestart worden met de handhaving. Dit achten wij gelet op het
voorgaande, waaronder de ruime termijn die is geboden, ook passend.

Handhaving

Het niet voldoen aan de registratieplicht in het UBO-register betekent een overtreding
van de Handelsregisterwet en is daarnaast een delict onder de Wet op de economische
delicten. Dat betekent dat verschillende sancties opgelegd kunnen worden, waaronder
een bestuurlijke boete, een last onder dwangsom, en in zeer uitzonderlijke gevallen
een gevangenisstraf. Bureau Economische Handhaving (BEH) van de Belastingdienst is
belast met de bestuursrechtelijke handhaving op het UBO-register. In uitzonderlijke
gevallen kan BEH een casus voor strafrechtelijke handhaving doorverwijzen naar het
Openbaar Ministerie. Voordat een sanctie wordt opgelegd ontvangen juridische entiteiten
altijd eerst per brief een laatste waarschuwing met een termijn om alsnog aan de registratieplicht
te voldoen. Er wordt dus niet zonder aankondiging een boete of andere sanctie opgelegd.

Het aantal juridische entiteiten dat niet aan de registratieplicht heeft voldaan heeft
gevolgen voor de handhaving. In de uitvoeringstoets6 bij het wetsvoorstel met betrekking tot het UBO-register is ervan uitgegaan dat 20
FTE incidenteel nodig zouden zijn voor een periode van 5 á 6 jaar, en 6 FTE structureel.
Hierbij is op basis van ervaringscijfers geraamd dat circa 120.000 juridische entiteiten
over een periode van vijf jaar niet aan de opgaveplicht zouden voldoen. Naar verwachting
zijn dat er op dit moment tussen de 700.000 en 800.000.

Dit betekent dat keuzes moeten worden gemaakt in de handhaving. In dit kader zal de
handhaving zoveel mogelijk risicogebaseerd worden ingericht. Dit betekent praktisch
dat binnen de beschikbare capaciteit voorrang zal worden gegeven aan handhaving op
die juridische entiteiten waar de risico’s op witwassen en financieren van terrorisme
het hoogst zijn. Ten aanzien van deze groep met verhoogd risico heeft handhaving de
meeste meerwaarde vanuit het oogmerk van transparantie. Dat neemt niet weg dat de
overige registratieplichtige juridische entiteiten eveneens wettelijk gehouden zijn
opgave te doen. Deze zijn niet vrijgesteld van handhaving en op deze juridische entiteiten
zal steekproefsgewijs gehandhaafd worden. Daarnaast blijven zij ook aangespoord worden
alsnog opgave te doen. Aan de recent aangenomen motie van de leden Heinen en Inge
van Dijk7 wordt uitvoering gegeven conform de behandeling van deze motie in het tweeminutendebat
Bestrijding witwassen en terrorismefinanciering van 30 april jl., inhoudende dat tot
de uitspraak van het Hof van Justitie8 enkel risicogebaseerd gehandhaafd zal worden. De steekproefsgewijze handhaving zal
pas daarna plaatsvinden.

Dienstverlening

Ontbrekende registraties hebben gevolgen voor de dienstverlening door meldingsplichtige
instellingen aan een juridische entiteit, alsmede voor de zogenoemde «terugmeldplicht».
Dit laatste betreft de verplichting voor meldingsplichtige instellingen en bevoegde
autoriteiten om discrepanties tussen de gegevens waarover zij zelf beschikken, en
die in het UBO-register, te melden bij de KVK. Dit terugmeldmechanisme helpt foute
gegevens op te sporen en draagt zo bij aan de kwaliteit van het register.

De Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) verplicht
meldingsplichtige instellingen tot het raadplegen van het UBO-register bij het aangaan
van een nieuwe zakelijke relatie met een juridische entiteit. Daarbij dient de meldingsplichtige
instelling vast te stellen dat de UBO’s zijn geregistreerd. Dit betekent dat indien
een juridische entiteit in weerwil van de wettelijke plicht de UBO’s niet heeft geregistreerd,
dit het aangaan van een nieuwe zakelijke relatie met een meldingsplichtige instelling
belemmert. De juridische entiteit zal dan eerst de UBO’s moeten opgeven. De juridische
entiteit zou hier snel toe in staat moeten zijn, omdat sinds juli 2020 de wettelijke
plicht bestaat om de gegevens over de UBO’s in de eigen administratie vast te leggen.

Een kanttekening bij het voorgaande is dat momenteel sprake is van een piek in opgaven.
Veel juridische entiteiten hebben gewacht met opgave doen tot rond de deadline van
27 maart 2022, ondanks inspanningen vanuit de KVK om de vulling meer geleidelijk te
laten verlopen. De consequentie hiervan is dat de verwerkingstijden bij de KVK oplopen.
Het kan vanwege de piek een paar maanden in beslag nemen voordat alle opgaven zijn
verwerkt. Daardoor duurt het langere tijd voordat opgaven tot registraties zijn verwerkt
in het UBO-register. Om te voorkomen dat een langere verwerkingstijd leidt tot verstoring
van dienstverlening door meldingsplichtige instellingen aan nieuwe cliënten, geldt
in ieder geval tot 1 september 2022 het volgende. In het geval dat een juridische
entiteit de opgave heeft gedaan, maar deze nog niet is verwerkt, kan de meldingsplichtige
instelling volstaan met de vaststelling dat de opgave is gedaan, met de uitleg van
de cliënt welke UBO-gegevens en onderliggende documentatie daarbij zijn opgegeven.
Dat de opgave is gedaan kan vastgesteld worden aan de hand van de bevestigingsmail
van de KVK. Daarbij dient de cliënt de meldingsplichtige instelling te informeren
zodra de registratie is voltooid. De meldingsplichtige instelling blijft uiteraard
altijd – ongeacht of een juridische entiteit wel of niet (tijdig) aan de registratieplicht
heeft voldaan – verantwoordelijk voor het cliëntenonderzoek, waaronder het adequaat
vaststellen van de UBO's. Wij zullen de verwerkingstijden monitoren en over deze maatregel
in contact blijven met meldingsplichtige instellingen en toezichthouders.

Ten aanzien van de bovengenoemde terugmeldplicht geldt dat als in het UBO-register
in het geheel geen UBO-gegevens staan geregistreerd, er geen sprake is van een discrepantie
tussen gegevens in het UBO-register en de gegevens waar de meldingsplichtige instelling
of bevoegde autoriteit over beschikt. Dat betekent dat geen terugmelding hoeft te
worden gedaan. Bovendien ontbreekt de meerwaarde van het terugmelden dan, omdat het
feit dat in het geheel geen UBO-registratie is gedaan bij KVK bekend is.

Moties

Graag informeren wij uw Kamer over de stand van zaken van de verschillende moties
omtrent het UBO-register. Aan de motie van het lid Bruins9 over de status van bestuurders van Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s) is
gevolg gegeven. Bij elk uittreksel wordt een met de Samenwerkende Brancheorganisaties
Filantropie (SBF) afgestemde toelichting verstrekt. In deze toelichting wordt nader
uitleg gegeven over de situatie bij ANBI’s, namelijk dat zij in de regel geen personen
kennen die op basis van eigendom of zeggenschap als UBO kwalificeren en derhalve het
hoger leidinggevend personeel wordt geregistreerd. Daarbij wordt ook doorverwezen
naar het ANBI-register. Deze toelichting is ook op meerdere plekken op de website
van de KVK opgenomen.

Ter zake de gewijzigde motie van het lid Bruins over het gecategoriseerd inzicht geven
in het aantal keer dat de UBO-gegevens zijn geraadpleegd10, geldt dat UBO’s een verzoek in kunnen dienen bij de KVK om dit inzicht te krijgen.
Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen raadplegingen door banken, andere financiële
ondernemingen en notarissen, en overige raadplegers. Deze categorisering is gekozen
omdat de KVK de hoedanigheid van deze typen raadplegers voldoende betrouwbaar kan
vaststellen. Deze maatregel sluit ook aan op de recente conclusie van Advocaat-Generaal
Pitruzzella van het Europese Hof van Justitie, waarin het belang van inzicht door
UBO’s in het gebruik van gegevens wordt onderschreven.11

Aan de motie van de leden Ronnes en Bruins12 over het monitoren en evalueren van de privacy-impact voor UBO’s respectievelijk
één en vier jaar na vulling van het UBO-register zal invulling worden gegeven op de
genoemde termijnen nu de vulperiode op 27 maart is afgelopen. In deze evaluatie wordt
ook de motie betrokken van het lid Stoffer13 over het monitoren van de privacy-impact voor ANBI’s en de motie van het lid Van
Haga c.s.14 over het onderzoeken of de privacy-impact voor aandeelhouders verbeterd kan worden.
Ten behoeve hiervan zullen we in gesprek blijven met vertegenwoordigers van de verschillende
belanghebbenden.

Zoals hierboven reeds aangegeven wordt aan de gewijzigde motie van de leden Heinen
en Inge van Dijk15 gevolg gegeven door enkel risicogebaseerd te handhaven tot de uitspraak van het Europese
Hof van Justitie.

Vervolg

De komende tijd zullen wij juridische entiteiten op verschillende wijzen blijven bewegen
om alsnog de UBO’s te registreren. De inzet zal hierbij ook worden vormgegeven aan
de hand van de registratiecijfers van verschillende typen entiteiten. Tegelijkertijd
is er ook nog een aanzienlijke werkvoorraad die verwerkt moet worden. Zodra scherper
zicht is op de groepen waarbij registratie achterblijft zal gericht worden ingezet
op communicatie, en ondersteuning, om deze alsnog hiertoe te bewegen.

Tot slot zien we reeds dat het UBO-register uitgroeit tot een veelgebruikt en effectief
middel. Tot en met februari dit jaar zijn in totaal 465.267 uittreksels opgevraagd.
Dit is exclusief de raadplegingen door bevoegde autoriteiten, die op andere wijze
het UBO-register kunnen benaderen. Een hoger aantal registraties zal de effectiviteit
alleen maar verhogen.

Ter afsluiting zeggen wij uw Kamer toe om over een half jaar een bijgewerkte stand
van zaken te sturen.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag