Brief regering : Reactie op het rapport van de Evaluatiecommissie Conservatrix

Nr. 158 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2022

Op 14 december 20211 stuurde mijn ambtsvoorganger u het rapport van de Evaluatiecommissie Conservatrix
(verder: de commissie) met de toezegging op een later moment een uitgebreide reactie
aan uw Kamer te sturen. Deze reactie stuur ik u hierbij toe. In mijn reactie betrek
ik, mede gelet op de uitkomsten van het onderzoek van de commissie, ook de resultaten
van een onderzoek naar een verzekeringsgarantiestelsel (insurance guarantee scheme, hierna: IGS). Daarmee doe ik de toezegging2 van mijn ambtsvoorganger aan uw Kamer gestand, om waar mogelijk ook de uitkomsten
van de evaluatie van de commissie te betrekken bij de appreciatie van het onderzoek
naar een IGS.

Hieronder treft u een toelichting op de aanleiding voor het onderzoek door de commissie,
de werkwijze van de commissie en een appreciatie van de aanbevelingen. Daarnaast ga
ik in op de schade voor de polishouders. In de bijlagen vindt u een samenvatting van
de bevindingen van de commissie en de reactie van de Nederlandsche Bank (verder: DNB)
op de aanbevelingen van de commissie die betrekking hebben op haar functioneren. Tot
slot voeg ik de brief aan de Eerste Kamer over het onderzoek van KPMG naar de kosten
en baten van een IGS in Nederland toe.

1. Aanleiding en onderzoeksopdracht aan de Evaluatiecommissie Conservatrix

Op 8 december 2020 sprak de rechtbank op verzoek van DNB het faillissement uit van
de Nederlandsche Algemeene Maatschappij van Levensverzekering «Conservatrix» N.V.
(verder: Conservatrix). Dit faillissement was, en is nog steeds, een ingrijpende gebeurtenis
die veel, en aanhoudende, onzekerheid voor polishouders met zich mee heeft gebracht.
Het feit dat Conservatrix failliet is gegaan drie jaar na de gedwongen overdracht
aan Trier Holding B.V., riep vragen op die aanleiding waren om de aanloop naar dit
faillissement te laten evalueren door een onafhankelijke commissie. De opdracht was
onderzoek te doen naar de handelwijze van DNB en het Ministerie van Financiën ten
aanzien van Conservatrix, bij de overdracht aan Trier Holding B.V. (met dezelfde uiteindelijk
belanghebbende (UBO) als Eli Global) en in de periode daarna tot aan het faillissement,
alsmede naar de toereikendheid van het toepasselijke wettelijke kader.

De onderzoeksvragen werden als volgt geformuleerd3:

«a. Hebben DNB en het Ministerie van Financiën ten aanzien van Conservatrix bij de overdracht
aan Trier en in de periode daarna tot het faillissement, adequaat gehandeld?

b. Is het wettelijk kader door DNB en het Ministerie correct toegepast en is dat wettelijk
kader toereikend?»

2. Werkwijze commissie

De commissie bestond uit de onafhankelijke leden mevrouw P.F.M. van der Meer Mohr
en de heer R. Konterman. Tijdens de evaluatie heeft de commissie zich breed laten
informeren. De evaluatie berust op een feitelijke reconstructie van gebeurtenissen
waarbij DNB en het Ministerie van Financiën betrokken waren.

De commissie heeft het onderzoek naar eigen inzicht ingericht en gaat in het rapport
ook in op de voorgeschiedenis, de periode tussen 2004 en 2017, teneinde de bevindingen
van context te voorzien.4

De bevindingen van de commissie zijn gebaseerd op (deels vertrouwelijke) documentatie
die door het Ministerie van Financiën en DNB ter beschikking is gesteld en (vertrouwelijke)
informatie uit andere bronnen. De commissie heeft met 29 personen gesproken, onder
wie (oud-)medewerkers van DNB en van het Ministerie van Financiën en vertegenwoordigers
van de Stichting Polishouders Conservatrix. Prof. dr. K.W.H. Broekhuizen, een deskundige
op het gebied van financieel toezichtrecht, heeft de commissie ondersteund.5

3. Bevindingen en opvolging

Ik ben de commissie erkentelijk voor haar inspanningen en haar gedegen rapport. Het
is belangrijk om uit deze casus lessen te trekken voor de toekomst en waar mogelijk
verbeteringen door te voeren. De aanbevelingen van de commissie bieden hiervoor goede
handvatten.

De commissie schetst in haar rapport een beeld van een dossier dat een lange voorgeschiedenis
kent. Daarin was sprake van een steeds intensievere betrokkenheid van DNB, een moeilijk
bij te sturen probleeminstelling en een overdracht in 2017 waarvan met kennis achteraf kan worden gezegd dat die zeer ongelukkig heeft uitgepakt. De commissie beschrijft
in haar rapport dat de problemen bij Conservatrix veroorzaakt werden door de groei
van het aantal verzekeringsproducten die gevaarlijk waren voor de continuïteit van
Conservatrix6, het gebrek aan medewerking van de vorige eigenaar (Conservatrix Groep en haar aandeelhouders)
en een tekortschietend bestuur binnen Conservatrix. Na de gedwongen overdracht in
2017 ontstonden problemen met de nieuwe eigenaar, de governance-structuur en de naleving van opgelegde verplichtingen (zoals de bijstortverplichting)
door de nieuwe eigenaar. De mogelijkheden om een faillissement te voorkomen raakten
daarmee uitgeput.

Een samenvatting van de bevindingen van de commissie heb ik opgenomen in bijlage 1.
Naar aanleiding van deze bevindingen doet de commissie een aantal aanbevelingen met
betrekking tot het toezicht van DNB en met betrekking tot de toereikendheid van het
wettelijk kader.

3.1 Aanbevelingen gericht op DNB

DNB heeft mij per brief geïnformeerd over de wijze waarop zij opvolging zal geven
aan de aanbevelingen van de commissie. Deze brief is als bijlage 3 bijgevoegd7.

Aanbeveling 1: Meewegen risico’s bijzondere eigendomsstructuren

De eerste aanbeveling die de commissie doet ten aanzien van het handelen van DNB,
is om in het risicogestuurd toezichtbeleid rekening te houden met de voor effectief
toezicht ongunstige kenmerken van ondernemingen met dominante aandeelhouders en om
een verzwaard toetsingsregime voor bestuurders en commissarissen van dergelijke ondernemingen
te overwegen.

DNB schrijft mij dat deze aanbeveling goed past bij haar risicogebaseerde toezicht
en dat de bestaande kaders ruimte bieden om de risico’s die samenhangen met bijzondere
eigendomsstructuren te adresseren bij het verlenen van een «verklaring van geen bezwaar»
(vvgb) of bij een personentoetsing. DNB schrijft dat bijzondere eigendomsstructuren
een verzwarende indicator zullen vormen in het risicogebaseerde kader voor het toetsen
van natuurlijke personen. Als signalen daartoe aanleiding geven zal dit leiden tot
een verdiepte toetsing.

Aanbevelingen 2a, 2b en 3: Betrouwbaarheidsonderzoeken en informatie-uitwisseling
met lokale (buitenlandse) toezichthouders

De commissie doet een drietal aanbevelingen die samenhangen met de betrouwbaarheidstoetsing
van natuurlijke personen. De commissie raadt aan om daarbij niet zonder meer af te
gaan op informatie van lokale toezichthouders, maar ook eigen onderzoek te doen en
tijdig een grondige analyse te maken van de mogelijkheid om toezicht, handhaving en
nakoming van afspraken te effectueren in het desbetreffende buitenland, en te zorgen
dat daarvoor de juiste kennis beschikbaar is. De commissie beveelt ook aan om de bestaande
afspraken over het uitwisselen van informatie met buitenlandse toezichthouders periodiek
te evalueren en aan te passen. Bij vermoedens over de betrouwbaarheid van een persoon,
dient DNB volgens de commissie niet te volstaan met een algemene kijk op wat niet
abnormaal zou zijn, maar dient DNB expliciet ruimte te maken voor het wegen van niet-juridische
en niet-formele informatie en inzichten.

DNB acht, onder andere bij toetsingen, de input van de lokale toezichthouders onontbeerlijk.
Tegelijkertijd leert deze casus dat niet altijd volledig op deze input kan worden
vertrouwd. DNB zal, vooral bij informatie van toezichthouders buiten de EU, extra
alert zijn en ook extra bedacht zijn op mogelijke belangenconflicten van lokale toezichthouders.
Waar nodig, zal DNB op proportionele wijze aanvullend eigen onderzoek doen. DNB zegt
toe de samenwerkingsafspraken (MoU’s) met buitenlandse toezichthouders periodiek te
evalueren en aard en inhoud zo nodig aan te passen.

Ten aanzien van het betrekken van informele signalen bij het toezicht, schrijft DNB
dat zij deze aanbeveling ter harte neemt. DNB betrekt verschillende informatiebronnen
in het risicogebaseerde toetsingsproces, waaronder informele signalen. DNB zal bij
toetsingen van personen informele signalen explicieter gaan wegen dan tot nu het geval
was. DNB benadrukt dat zij bij het nemen van besluiten en maatregelen zich ervan dient
te vergewissen dat deze de rechterlijke toets kunnen doorstaan. Juridische zorgvuldigheid
en rechtszekerheid is uiteindelijk in het belang van alle stakeholders, ook van polishouders.

Aanbeveling 4: Confirmation bias

De commissie waarschuwt DNB voor de confirmation bias8 en beveelt aan om in gevallen waarin veel extern advies wordt gebruikt voldoende
tijd te nemen voor het afwegen van de adviezen en dat te doen met voldoende «vreemde»
ogen.

In reactie hierop schrijft DNB dat de afgelopen jaren al een verbeterslag is gemaakt
met het inrichten van een «interne challenge». DNB zegt verder toe om voor toekomstige meer complexe interventietrajecten nadrukkelijk
tegenkracht te organiseren. Bij inhuur van externe expertise, die in de regel gericht
is op juridische of bedrijfseconomische deelaspecten van complexe dossiers, zal DNB
zich meer laten challengen op de voorgenomen aanpak.

DNB noemt in haar brief dat voornoemde, tot haar gerichte, aanbevelingen in het risicogebaseerde
toezicht zullen worden ingepast en beschrijft de wijze waarop zij dat zal doen. DNB
geeft daarbij aan dat zij prioriteit geeft aan spoedige implementatie van de aanbevelingen
in het toezichtkader.

Ik juich het toe dat DNB uit deze casus lessen wil trekken en alle aanbevelingen van
de commissie met prioriteit oppakt. In het reguliere contact dat ik heb met DNB zal
ik de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen monitoren.

3.2 Reactie op aanbevelingen met betrekking tot de toereikendheid van het wettelijk
kader

In het navolgende ga ik kort in op de wijze waarop ik opvolging wil geven aan de aanbevelingen
van de commissie die betrekking hebben op de toereikendheid van het wettelijk kader.
Een uitgebreide reactie per aanbeveling is opgenomen in bijlage 2.

Aanbeveling 5: Periodieke evaluatie van bestaande regels

De commissie doet de aanbeveling om regelmatig na te gaan of bestaande regels nog
beantwoorden aan de doelstellingen waarvoor zij zijn opgesteld.

Ik ben het met de commissie eens dat het niet wenselijk is dat regels die niet langer
toepasbaar of doelmatig zijn, onnodig lang onderdeel blijven uitmaken van geldende
wetgeving. Dat geldt zeker als burgers mogelijk verwachtingen aan die regels ontlenen.
Ik zal de aanbeveling van de commissie dan ook telkens meewegen bij de vormgeving
van toekomstige wijzigingstrajecten en daarbij ook aandacht hebben voor de planning
van herzieningen (in verband met doorlooptijden van wijzigingstrajecten).

Aanbeveling 6: De algemeenbelangtest in de Wet herstel en afwikkeling van verzekeraars

De commissie doet een aanbeveling ten aanzien van de algemeenbelangtest, waarbij zij
zich in het bijzonder heeft laten leiden door de bescherming van de polishouders als
fundamentele doelstelling van het verzekeringsrecht. De aanbeveling is om nader te
bezien of de doelstelling in de algemeenbelangtest die betrekking heeft op polishouders,
doelstelling (a), kan worden aangemerkt als een zelfstandige doelstelling.

Het gaat hier om een test die DNB uitvoert bij een verzekeraar om te beoordelen of
deze verzekeraar bij falen in aanmerking komt voor resolutie volgens de regels uit
de Wet herstel en afwikkeling van verzekeraars (verder: Whav) (zoals ingevoegd in
de Wft) of via afwikkeling in faillissement (volgens de Faillissementswet).9 Ik onderschrijf, net als de commissie, dat bescherming van de belangen van polishouders
een belangrijke doelstelling is van het verzekeringstoezicht. Ik wil hierbij echter
wel benadrukken dat dit onverlet laat dat de toepassing van het afwikkelingsinstrumentarium
proportioneel moet zijn.

De vraag of polishouderbescherming een zelfstandige doelstelling moet zijn binnen
de algemeenbelangtest is momenteel ook aan de orde in het kader van de onderhandelingen
over het voorstel van de Europese Commissie voor de Insurance Recovery and Resolution Directive (verder: IRRD). Ik zet in de onderhandelingen, overeenkomstig het met uw Kamer gedeelde
BNC-fiche, in op zo veel mogelijk aansluiting bij ons bestaande nationale wettelijk
kader, ook op dit onderdeel, mede vanwege het belang van proportionaliteit. Het is
echter de vraag of er voldoende draagvlak is in Europa voor dit Nederlandse standpunt.
Het is derhalve denkbaar dat in het IRRD-voorstel polishouderbescherming een zelfstandig
toetsingscriterium blijft bij de algemeenbelangtest voor afwikkeling in resolutie.

Aanbeveling 7: Onderzoek wenselijkheid IGS en andere beschermings-mechanismen

Ten slotte beveelt de commissie aan de wenselijkheid van een verzekeringsgarantiestelsel
te onderzoeken en daarbij ook de vraag te betrekken hoe de positie van polishouders
op andere wijzen dan via garanties kan worden versterkt, bijvoorbeeld door het (beter)
monitoren van ontwikkelingen bij hun verzekeraar.

In zijn brief van 27 september 202110 heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd over het onderzoek dat werd gedaan naar
de kosten en baten van een verzekeringsgarantiestelsel (insurance guarantee scheme, verder: IGS). Dit onderzoek, uitgevoerd door KPMG, is gedaan op verzoek van de Eerste
Kamer. Ik heb het rapport van KPMG en de brief waarin de Eerste Kamer over de bevindingen
van KPMG wordt geïnformeerd, als bijlagen 411 en 512 bij deze brief gevoegd. Voor een uitgebreidere beschrijving van de bevindingen van
KPMG verwijs ik daarom kortheidshalve naar die brief.

Uit het rapport van KPMG blijkt dat een IGS een toevoeging kan zijn bij de bescherming
van polishouders. Tegelijkertijd maakt het KPMG-rapport ook inzichtelijk dat de inrichting
van een IGS, afhankelijk van de gekozen grondslagen, kostbaar en complex zou zijn.
Ik zal met alle stakeholders in gesprek gaan om te kijken of en onder welke concrete
randvoorwaarden een IGS aanvullend is en wenselijk en werkbaar zou zijn. Als een IGS
wordt ingevoerd, dan heeft het bovendien mijn voorkeur dat dit gebeurt in de context
van Europese minimumharmonisatie. Het is goed mogelijk dat de Europese Commissie na
afronding van de nu voorliggende voorstellen voor de herziening van Solvency II en
IRRD een voorstel voor verdere harmonisatie van nationale IGS-en zal indienen. Ik
zal het onderzoek van KPMG en de uitkomsten van mijn gesprekken met de stakeholders
gebruiken voor de vormgeving van de Nederlandse inzet in de onderhandelingen over
een mogelijk Europees voorstel voor verdere harmonisatie van nationale IGS-en. Mocht
de Europese Commissie toch niet met een voorstel komen, dan zal ik de uitkomsten van
deze gesprekken gebruiken voor de verdere gedachtenvorming over de wenselijkheid van
een nationaal IGS. Ik zal uw Kamer hierover op de daarvoor geëigende momenten informeren.

De commissie beveelt ook aan om te bezien hoe de positie van polishouders op andere
wijzen dan via garanties kan worden versterkt, bijvoorbeeld door het (beter) monitoren
van ontwikkelingen bij hun verzekeraar. Dit onderwerp heeft mijn aandacht. In algemene
zin wordt in het beleid en in het toezicht al zo goed mogelijk rekening gehouden met
wetenschappelijke inzichten over consumentengedrag. Bij elke verhoging van de lastendruk
en regeldruk voor de aanbieders van de verzekeringsproducten, dient steeds te worden
gekeken wat dit betekent voor de toegankelijkheid en betaalbaarheid van de producten
voor burgers.

4. Schade voor de polishouders

Tijdens het tweeminutendebat Financiële Markten op 3 februari 2022 (Handelingen II
2021/22, nr. 46, item 4) heb ik toegezegd in te gaan op de positie van de polishouders na afwikkeling van
het faillissement. Momenteel zijn de curatoren nog aan zet. Het is hun taak om in
de afwikkeling van het faillissement de belangen van de crediteuren, waaronder de
polishouders, zo goed mogelijk te behartigen. Het is echter waarschijnlijk dat de
polishouders ook na afronding van het faillissement met kortingen zullen worden geconfronteerd.
De curatoren schatten nu in dat de kortingen tussen de 10–20% zullen bedragen. Ik
begrijp hoe vervelend dat is voor de polishouders.

Nederland heeft een robuust wettelijk kader en robuust toezicht. Beide zijn erop gericht
om de belangen van polishouders zo goed mogelijk te beschermen. Dit betekent echter
niet dat verzekeraars nooit kunnen falen en het betekent ook niet dat polishouders
geen schade kunnen lijden als gevolg van dit falen. Wel moet door DNB in het geval
van afwikkeling in resolutie, of door de curatoren ingeval van afwikkeling in faillissement,
deze schade zo veel mogelijk worden beperkt. Daar werken de curatoren van Conservatrix
nu hard aan.

Ik vind het bovendien belangrijk dat uit het faillissement van Conservatrix lessen
worden getrokken voor de toekomst. Het rapport en de aanbevelingen van de commissie
bieden daarvoor een aantal nuttige handvatten.

Het bestaande wettelijk kader is er nadrukkelijk op gericht om de inzet van publieke
middelen bij het falen van een verzekeraar te voorkomen. Het compenseren van polishouders
zou een onwenselijk precedent scheppen voor toekomstige situaties. Denk ook aan pensioenspaarders
die aangesloten zijn bij pensioenfondsen, waarvan een aantal in het verleden met kortingen
is geconfronteerd. Bovendien zou compensatie kunnen leiden tot moral hazard: professionele partijen, zoals tussenpersonen, zouden dan bij de aankoop van nieuwe
polissen kunnen anticiperen op de verwachting dat bij falen compensatie volgt en zouden
daardoor geprikkeld kunnen worden enkel te kijken naar de laagste prijs en niet naar
de soliditeit van de verzekeraar in kwestie.

5. Afsluiting

In deze brief heb ik toegelicht op welke wijze opvolging wordt gegeven aan de aanbevelingen
van de commissie. Ik zal in gesprek blijven met DNB over de opvolging van de aanbevelingen.
Een aantal aanbevelingen over het wettelijk kader raakt aan lopende Europese trajecten.
Waar relevant zal ik de aanbevelingen betrekken bij die trajecten. Gelet op het belang
van polishouderbescherming zullen verder onderwerpen als transparantie en informatievoorziening
richting de polishouders en het functioneren van het wettelijk kader mijn voortdurende
aandacht blijven houden.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

Bijlage 1 – Bevindingen van de commissie

1.1 Het functioneren van DNB

De commissie maakt in haar onderzoek en rapport onderscheid tussen verschillende periodes.
Over de gehele periode van 2010 tot 2020 constateert de commissie dat DNB een zeer
grote inspanning in de vorm van tijd en bemensing heeft geleverd om het dossier Conservatrix
in goede banen te leiden, en dit in een lange reeks van jaren waarin verschillende
wettelijke regimes van toepassing waren.

Eerste periode: tot 2016

In de periode van 2004 tot 2012 ziet de commissie een geleidelijke toename van zorgen
bij DNB, maar maatregelen gericht op verbetering bleven aanvankelijk achterwege. In
2009 kreeg Conservatrix de status van probleemdossier13 en vanaf 2010 drong DNB aan op een aantal maatregelen ter verbetering van het risicomanagement,
de voorbereiding op Solvency II en de versterking van de raad van commissarissen.
Onderdeel van de zorgen van DNB betrof het Natuurlijk Garantieplan (verder: NGP) dat
vanaf 2009 het belangrijkste (beleggings-) verzekeringsproduct van Conservatrix was.
Vanaf 2012 uitte DNB (en vanaf 2013 ook de Autoriteit Financiële Markten) deze zorgen
en werd het toezicht verder geïntensiveerd. Op 1 april 2014 stelde DNB onder meer
een stille curator aan bij Conservatrix. DNB drong er bij Conservatrix op aan om te
stoppen met het NGP. In 2015 staakte Conservatrix de verkoop van nieuwe producten.

De commissie concludeert dat de zorgen van de toezichthouders terecht waren en stelt
dat eerder en krachtiger ingrijpen door DNB in de periode tot 2016 (bijvoorbeeld een
veel eerdere beëindiging van de productie van verzekeringen met hoge garantierendementen)
mogelijk voor een andere wending had kunnen zorgen, al benadrukt de commissie dat
de primaire verantwoordelijkheid voor haar producten uiteraard bij Conservatrix zelf
lag. De commissie concludeert ook dat bijsturing door DNB werd bemoeilijkt door het
gebrek aan medewerking van de toenmalige directie (tevens aandeelhouders) van Conservatrix
en de tekortschietende bestuurlijke verhoudingen en bestuursstructuur binnen Conservatrix.14

Tweede periode: van 2015 tot 15 mei 2017

In 2014 werd de stille curator aangesteld bij Conservatrix en werd Conservatrix een
protocoldossier15 binnen DNB. In de aanloop naar de gedwongen overdracht nam DNB volgens de commissie
steeds meer de regie. Begin 2016 startte DNB de voorbereidingen voor de gedwongen
overdracht. De commissie constateert dat op de onderhandelingen en het bereiken van
overeenstemming met eventuele kopers van Conservatrix een complicerend taboe rustte,
namelijk dat een korting op de aanspraken van polishouders voor DNB de facto onbespreekbaar was. De commissie stelt in dat verband de vraag of een korting op
de aanspraken van polishouders eigenlijk niet al onafwendbaar was geworden.

De commissie stelt vast dat het proces naar een gedwongen overdracht in een stroomversnelling
kwam toen zich in 2017 een partij meldde die afzag van een korting voor polishouders
(Eli Global). De commissie overweegt dat, met de kennis van nu, de vormgeving van
de afspraken met de nieuwe eigenaar gevoelige onvolkomenheden bevatten, bijvoorbeeld
ten aanzien van de bijstortingsverplichting en de herverzekeringsovereenkomst. Ook
constateert de commissie dat de nieuwe eigendomsstructuur van Conservatrix, met een
UBO op afstand, later effectief optreden van DNB ernstig heeft bemoeilijkt. Het toezicht
door DNB op Conservatrix werd volgens de commissie dus zowel onder haar oude, als
onder de nieuwe eigenaar bemoeilijkt door de zwakke en kwetsbare bestuursstructuur
bij de verzekeraar. De commissie heeft ten aanzien van deze bevinding een aanbeveling
gedaan voor het toezicht.

De commissie meent dat er belangrijke lessen te leren zijn uit het proces omtrent
de betrouwbaarheidstoetsing van de UBO. Zij doet als gevolg daarvan een drietal aanbevelingen.

Ten aanzien van de periode rond de overdracht van de aandelen Conservatrix in 2017
aan Trier Holding B.V. schrijft de commissie de indruk te hebben dat DNB achteraf
bezien leed aan het fenomeen van een zogenaamde confirmation bias. Daarmee bedoelt de commissie dat zij de indruk heeft dat DNB, door de sterke overtuiging
dat een oplossing zonder korting voor polishouders hoe dan ook bereikt moest worden, te veel heeft gekoerst
op argumenten en omstandigheden die deze overtuiging konden bevestigen. Daardoor heeft
DNB mogelijk te weinig oog gehad voor andere oplossingen. Hier koppelt de commissie
een aanbeveling aan.

De commissie spreekt haar waardering uit voor het feit dat DNB twee interne evaluaties
heeft uitgevoerd naar het eigen optreden in dit dossier.

Derde periode: van 2018 tot en met het faillissement in 2020

De laatste periode werd gekenmerkt door nieuwe problemen, zowel ten aanzien van de
nieuwe aandeelhouder, als ten aanzien van Conservatrix zelf. De commissie concludeert
dat, ondanks de toenemende inspanningen van DNB, er bij Conservatrix (zeker in de
governance) veel bij het oude bleef. Zolang dat het geval was, was er bij potentiële kopers,
een verkoop werd als mogelijke oplossing gezien, weinig animo voor een overname van
levensverzekeraar Conservatrix. De commissie beschrijft dat beoogde kopers en overnemers
de toenmalige eigenaar van Conservatrix als een buitenbeentje zagen, waarmee vanuit
reputationeel oogpunt beter geen zaken konden worden gedaan. Zonder bijstorting van
de bestaande aandeelhouder en zonder een nieuwe potentiële koper stevende Conservatrix
af op faillissement. De commissie doet geen aanbevelingen op basis van haar onderzoek
naar deze laatste periode.

1.2 Het functioneren van het Ministerie van Financiën

Ten aanzien van het functioneren van het Ministerie van Financiën heeft de commissie
gekeken naar de twee momenten waarop het ministerie een formele rol had in dit dossier,
te weten: (i) bij de indiening van het verzoek van DNB tot goedkeuring van het overdrachtsplan
bij de rechtbank in 2017, waarvoor instemming van de Minister van Financiën was vereist;
en (ii) bij het verzoek om financiële steun dat de directie van Conservatrix in 2020
aan mijn ambtsvoorganger deed. De commissie concludeert dat het ministerie de benodigde
stappen heeft doorlopen. Het handelen van het Ministerie van Financiën tijdens die
twee momenten heeft de commissie geen aanleiding gegeven om aanbevelingen te doen.

1.3 De toereikendheid van het wettelijk kader

De commissie heeft ook onderzocht of het wettelijk kader door DNB en het Ministerie
van Financiën correct is toegepast en of dat wettelijk kader toereikend is dan wel
aanpassing behoeft. De commissie constateert dat DNB en het Ministerie van Financiën
in het algemeen over toereikende wettelijke bevoegdheden en instrumenten beschikten
om toezicht te houden op Conservatrix, handhavende maatregelen te treffen bij niet
of onvoldoende naleving van normen en om nader actie te nemen als dat noodzakelijk
was. Desondanks doet de commissie een drietal aanbevelingen met betrekking tot de
toezichtwetgeving.

Bijlage 2 – Reactie op de aanbevelingen met betrekking tot het wettelijk kader

Aanbeveling 5: Periodieke evaluatie van bestaande regels

De commissie doet de aanbeveling om regelmatig na te gaan of bestaande regels nog
beantwoorden aan de doelstellingen waarvoor zij zijn opgesteld. De commissie refereert
in haar toelichting aan de Opvangregeling Leven (verder: opvangregeling).16 De commissie constateert dat de opvangregeling lang deel heeft uitgemaakt van het
wettelijk kader, maar nooit is toegepast. Al langer voor de intrekking van de opvangregeling
met de inwerkingtreding van de Wet herstel en afwikkeling van verzekeraars (Whav)
was bekend dat de regeling in strijd was met de Europese staatssteunregels. Omdat
het gaat om een wettelijke regeling waaraan polishouders mogelijk verwachtingen hebben
ontleend omtrent de bescherming van hun positie, acht de commissie het ongelukkig
dat de opvangregeling zo lang deel is blijven uitmaken van het wettelijk instrumentarium.

Ik ben het met de commissie eens dat het niet wenselijk is dat regels die niet langer
toepasbaar zijn, onnodig lang onderdeel blijven uitmaken van geldende wetgeving. Dat
geldt zeker als burgers mogelijk verwachtingen aan die regels ontlenen. In zijn algemeenheid
geldt dat als er signalen zijn dat geldende wetgeving bij nader inzien niet (langer)
voldoet17, dit zoveel mogelijk zal worden geadresseerd in de wijzigingscyclus of in separate
wetgevingstrajecten. Het is natuurlijk lastiger om in te grijpen als niet bekend is
(uit signalen, evaluaties of anderszins) dat een regeling niet langer toepasbaar is.
Desalniettemin zal ik de aanbeveling van de commissie telkens meewegen bij de vormgeving
van toekomstige wijzigingstrajecten en daarbij ook aandacht hebben voor de planning
van herzieningen (in verband met doorlooptijden van wijzigingstrajecten), om te voorkomen
dat regelingen langer dan noodzakelijk onderdeel blijven uitmaken van de geldende
wet- en regelgeving en zodat benodigde wijzigingen zo spoedig mogelijk kunnen worden
betrokken.

In dit dossier is vaker gevraagd of gesuggereerd dat de opvangregeling voor verzekeraars
soelaas zou hebben geboden. Ik wil nogmaals benadrukken dat dit hoogstwaarschijnlijk
niet het geval zou zijn geweest voor Conservatrix. Niet enkel vanwege het feit dat
de opvangregeling niet voldeed aan de eisen die door de Europese Commissie werden
gesteld voor het verlenen van staatssteun aan verzekeraars, maar ook omdat de regeling
vereiste dat de portefeuille die werd «opgevangen» levensvatbaar was. Die levensvatbaarheid
moest tot uitdrukking komen in toekomstige winstgevendheid. Er bestond immers een
terugbetalingsverplichting van ontvangen steun. Het is uiterst onzeker of de portefeuille
van Conservatrix zou hebben voldaan aan de criteria.

Aanbeveling 6: De algemeenbelangtest in de Wet herstel en afwikkeling van verzekeraars

De commissie doet een aanbeveling ten aanzien van de algemeenbelangtest, waarbij zij
zich in het bijzonder heeft laten leiden door de bescherming van de polishouders als
fundamentele doelstelling van het verzekeringsrecht. De aanbeveling roept op om nader
te bezien of de doelstelling in de algemeenbelangtest die betrekking heeft op polishouders,
doelstelling (a), kan worden aangemerkt als een zelfstandige doelstelling.

Het gaat hier om een test die DNB uitvoert bij een verzekeraar om te beoordelen of
deze verzekeraar bij falen in aanmerking komt voor resolutie volgens de regels uit
de Whav (zoals ingevoegd in de Wft) of via afwikkeling in faillissement (volgens de
Faillissementswet).18 DNB toetst dit zowel in het kader van haar resolutieplanning als wanneer daadwerkelijk
sprake is van falen of waarschijnlijk falen van de onderneming. Afwikkeling (resolutie)
is volgens artikel 3A:85 lid 3 Wft in het algemeen belang «indien dit noodzakelijk is om de in artikel 3A:84, onderdeel a, tezamen met onderdeel b, c of d, of de in de onderdeel b, c of d, vermelde
doelstellingen te verwezenlijken en deze doelstellingen niet in dezelfde mate verwezenlijkt
zouden worden indien de verzekeraar in faillissement zou worden geliquideerd».

De bedoelde vier onderdelen uit artikel 3A:84 Wft zijn:

a. bescherming van de belangen van gerechtigden op vorderingen krachtens directe verzekering;

b. het voorkomen van grote maatschappelijke gevolgen;

c. het voorkomen van significante nadelige gevolgen voor de financiële markten of de
economie;

d. het voorkomen van de inzet van overheidswege te verstrekken financiële middelen.

Het enkele feit dat de bescherming van de belangen van polishouders (onderdeel a)
beter zouden worden verwezenlijkt met afwikkeling in resolutie dan met faillissement,
is volgens de wet derhalve niet voldoende voor DNB om tot afwikkeling in resolutie
te kunnen besluiten. DNB moet kunnen aantonen dat in aanvulling daarop ook één van
de overige doelstellingen wordt verwezenlijkt en dat de beide doelstellingen niet
in dezelfde mate zouden worden verwezenlijkt in faillissement.

Deze koppeling van de doelstelling a. aan een van de overige doelstellingen is destijds
als gevolg van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (verder:
de Afdeling) in de Whav opgenomen.19 De Afdeling vroeg zich af of het belang van de bescherming van polishouders op zichzelf
voldoende rechtvaardiging vormt voor de toepassing van afwikkelingsinstrumenten, of
dat het in de rede ligt om aanvullende voorwaarden te stellen waaraan tevens moet
zijn voldaan, om zo meer recht te doen aan het onconventionele en ingrijpende karakter
van de bijzondere afwikkelingsinstrumenten ten opzichte van faillissement. De Afdeling
was van oordeel dat niet lichtvaardig tot toepassing van het afwikkelingsinstrumentarium
moet worden over gegaan. Het vorige kabinet deelde dat oordeel en was van mening dat
afwikkeling in resolutie van een verzekeraar een ingrijpend proces is dat uitsluitend
aan de orde is indien een overwegend openbaar belang daartoe aanleiding geeft. Zonder
de koppeling van de doelstelling a. aan een andere doelstelling zou een beperkt voordeel
voor een beperkte groep polishouders voor DNB aanleiding kunnen zijn om tot afwikkeling
(resolutie) over te gaan. Die drempel werd te laag geacht.20 Met andere woorden, de toepassing van resolutie moet proportioneel zijn.

Ik onderschrijf, net als de commissie, dat bescherming van de belangen van polishouders
een belangrijke doelstelling is van het verzekeringstoezicht. Wel benadruk ik dat
resolutie niet altijd een superieur alternatief is voor faillissement. Onder de huidige
regels hebben zowel de curator in faillissement, als DNB in resolutie de mogelijkheid
om een portefeuille over te dragen. Ook kan de curator uitkeringen gedurende het faillissement
continueren, al dan niet met korting. Ook in een afwikkelingsscenario in resolutie
kunnen en zullen indien nodig kortingen voor polishouders worden toegepast. Het uitgangspunt
van het wettelijk kader is dat falende verzekeraars in faillissement worden afgewikkeld.
Alleen als aan bepaalde wettelijke vereisten is voldaan, kan DNB overgaan tot afwikkeling,
zoals ook volgt uit het voorgaande.21 Dit reflecteert het ingrijpende karakter van afwikkeling. In zijn algemeenheid is
het denkbaar dat in sommige scenario’s een faillissement uiteindelijk ongunstiger
zal zijn voor polishouders dan resolutie. Dit zal, voor zover zich dit voordoet, voornamelijk
spelen bij levensverzekeringen en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen.

Ik vind tegelijkertijd, net als de Afdeling en het vorige kabinet, dat de toepassing
van het afwikkelingsinstrumentarium proportioneel moet zijn. Verzekeraars die mogelijk
in aanmerking komen voor afwikkeling in resolutie moeten als gevolg van die status
aan uitgebreide eisen voldoen met betrekking tot door DNB op te stellen afwikkelplannen
en het op voorhand wegnemen van mogelijke belemmeringen voor afwikkeling. Dit betekent
administratieve lasten voor verzekeraars en een aanzienlijke toezichtlast voor DNB.
De voordelen van afwikkeling in resolutie ten opzichte van afwikkeling in faillissement
dienen daarom altijd overtuigend onderbouwd te worden.

De commissie constateert terecht dat in het voorstel van de Europese Commissie voor
de Insurance Recovery and Resolution Directive (IRRD) ervoor is gekozen om polishouderbescherming als zelfstandig weegbare doelstelling
te kwalificeren. Maar ook in dit voorstel wordt de toepassing van het afwikkelingskader
begrensd door het proportionaliteitsbeginsel. In de onderhandelingen blijkt dit ook
een belangrijk punt voor verschillende lidstaten, waaronder Nederland. Het is de bedoeling
dat enkel tot de inzet van het afwikkelinstrumentarium wordt overgegaan indien dat
leidt tot een aantoonbare meerwaarde ten opzichte van faillissement. Ik zet in de
onderhandelingen, overeenkomstig het met uw Kamer gedeelde BNC-fiche, in op zo veel
mogelijk aansluiting bij ons bestaande nationale wettelijk kader, ook op dit onderdeel,
mede vanwege het belang van proportionaliteit. Het is echter de vraag of er voldoende
draagvlak is in Europa voor dit Nederlandse standpunt. Het is derhalve denkbaar dat
in het IRRD-voorstel polishouderbescherming een zelfstandig toetsingscriterium blijft
bij de algemeenbelangtest voor afwikkeling in resolutie.

Aanbeveling 7: Onderzoek wenselijkheid IGS en andere beschermings-mechanismen

Ten slotte beveelt de commissie aan de wenselijkheid van een verzekeringsgarantiestelsel
te onderzoeken en daarbij ook de vraag te betrekken hoe de positie van polishouders
op andere wijzen dan via garanties kan worden versterkt, bijvoorbeeld door het (beter)
monitoren van ontwikkelingen bij hun verzekeraar.

In zijn brief van 27 september 2021 heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd over
het onderzoek dat werd gedaan naar de kosten en baten van een verzekeringsgarantiestelsel
(insurance guarantee scheme, verder: IGS). Dit onderzoek, uitgevoerd door KPMG, is gedaan op verzoek van de Eerste
Kamer. Ik heb het rapport van KPMG en de brief waarin de Eerste Kamer over de bevindingen
van KPMG wordt geïnformeerd, als bijlagen 3 en 4 bij deze brief gevoegd. Voor een
uitgebreidere beschrijving van de bevindingen van KPMG verwijs ik daarom kortheidshalve
naar die brief.

Uit het rapport van KPMG blijkt dat een IGS een toevoeging kan zijn bij de bescherming
van polishouders. Tegelijkertijd maakt het KPMG-rapport ook inzichtelijk dat de inrichting
van een IGS, afhankelijk van de gekozen grondslagen, kostbaar en complex zal zijn.
De huidige wetgeving is met de inwerkingtreding van de Whav al in belangrijke mate
gericht op de bescherming van polishouders. De vraag of in aanvulling daarop een IGS
wenselijk is en onder welke condities, vereist nadere overweging, waar het rapport
van KPMG een belangrijke basis voor biedt. Ik zal mij hier verder in verdiepen en
ik ga met alle stakeholders in gesprek om te kijken of en onder welke concrete randvoorwaarden
een IGS aanvullend is en wenselijk en werkbaar zou zijn. Zoals ik schrijf in bijgevoegde
brief aan de Eerste Kamer, speelt daarbij ook dat de kosten die met een IGS gemoeid
zijn (en ook merkbaar zullen zijn voor polishouders) in verhouding dienen te staan
tot het feit dat een IGS een aanvulling is op het reeds bestaande wettelijk kader.
Als een IGS wordt ingevoerd, dan heeft het bovendien mijn voorkeur dat dit gebeurt
in de context van Europese minimumharmonisatie. Gelet op het Europese karakter van
de verzekeringsmarkt is een EU-brede coördinatie noodzakelijk voor een goed niveau
van polishouderbescherming.22 Zoals eerder aangegeven heeft de Europese Commissie ervoor gekozen om tot nu toe
geen voorstellen te doen voor een IGS23. Het is echter goed mogelijk dat de Europese Commissie na afronding van de nu voorliggende
voorstellen voor de herziening van Solvency II en IRRD alsnog een voorstel voor verdere
harmonisatie van nationale IGS-en zal indienen. Ik zal het onderzoek van KPMG en de
uitkomsten van mijn gesprekken met de stakeholders gebruiken voor de vormgeving van
de Nederlandse inzet in de onderhandelingen over een mogelijk Europees voorstel voor
verdere harmonisatie van nationale IGS-en. Mocht de Europese Commissie toch niet met
een voorstel komen, dan zal ik de uitkomsten van deze gesprekken gebruiken voor de
verdere gedachtenvorming over de wenselijkheid van een nationaal ingevoerd IGS. Ik
zal uw Kamer hierover op de daarvoor geëigende momenten informeren.

De commissie beveelt ook aan om te bezien hoe de positie van polishouders op andere
wijzen dan via garanties kan worden versterkt, bijvoorbeeld door het (beter) monitoren
van ontwikkelingen bij hun verzekeraar. In het licht van deze aanbeveling, wijs ik
erop dat de regelgeving voor verzekeraars de afgelopen jaren al steeds gedetailleerder
is geworden en ook nog steeds in ontwikkeling is. Ik noem hierna twee specifieke aspecten
daarvan in het licht van de casus Conservatrix. Daarnaast vind ik het belangrijk dat
consumenten toegang hebben tot een breed scala aan betaalbare verzekeringsproducten.
In algemene zin wordt in het beleid en in het toezicht al zo goed mogelijk rekening
gehouden met wetenschappelijke inzichten over consumentengedrag. Daarbij wordt zoveel
mogelijk gezorgd dat informatie zo wordt vormgegeven dat consumenten het kunnen begrijpen
en er beslissingen op kunnen nemen. Dat betekent dat informatie begrijpelijk, simpel,
en levendig wordt gepresenteerd en daadwerkelijk antwoord geeft op vragen. Bij elke
verhoging van de lastendruk en regeldruk voor de aanbieders van de verzekeringsproducten,
dient steeds te worden gekeken wat dit betekent voor de toegankelijkheid en betaalbaarheid
van de producten voor burgers.

De problemen bij Conservatrix zijn deels veroorzaakt door haar belangrijkste product,
het Natuurlijk Garantieplan (NGP), dat een gegarandeerd eindkapitaal en een unieke
winstdelingsregeling bevatte. Het afgelopen decennium (sinds de tijd waarin Conservatrix
haar producten verkocht) is er op het gebied van regelgeving veel gedaan om eisen
ten aanzien van de informatievoorziening te verbeteren, zodat consumenten beter geïnformeerd
en beter doordacht hun keuze kunnen maken.24 Om te voorkomen dat verzekeraars ongeschikte producten op de markt brengen, dienen
verzekeraars ook over een productontwikkelingsproces te beschikken. Dat houdt in dat
een verzekeraar beschikt over maatregelen en procedures die waarborgen dat bij de
ontwikkeling van een product op evenwichtige wijze rekening wordt gehouden met de
belangen van de consument (polishouder of begunstigde). De Autoriteit Financiële Markten
houdt hier toezicht op (en ook DNB via toezicht op beheerste bedrijfsvoering).

Ten aanzien van informatie over solvabiliteitsontwikkelingen wijs ik erop dat op basis
van de Solvency II richtlijn en de daarbij horende uitvoeringsverordening25 de verplichting voor verzekeraars bestaat om ten minste jaarlijks (en ook bij gelegenheid
van bepaalde negatieve ontwikkelingen) het publiek specifieke informatie te verschaffen
over hun financiële positie en solvabiliteit.26 Verzekeraars doen dit door publicatie van het Solvency and Financial Condition Report (SFCR) op hun website. In dit SFCR verschaft de verzekeraar informatie over haar
werkzaamheden en resultaten, de bedrijfsvoering, het risicoprofiel, de uitgangspunten
voor de waardering van activa, technische voorzieningen en andere verplichtingen,
en het kapitaalbeheer. Een kopie van het SFCR dient te worden ingediend bij de toezichthouder,
in aanvulling op de vertrouwelijke toezichtrapportages.

Daarmee is de solvabiliteitspositie nu al kenbaar voor wie daar interesse in heeft.
In het richtlijnvoorstel voor herziening van de Solvency II is bovendien een voorstel
opgenomen om nu al vereiste publieke informatieverstrekking door verzekeraars beter
af te stemmen op de informatie die de ontvangers nodig hebben, waarbij onderscheid
wordt gemaakt tussen de informatie voor enerzijds polishouders (zoals informatie over
het kapitaalbeheer en risicoprofiel) en anderzijds beleggingsanalisten (zoals informatie
over technische voorzieningen en andere meer specialistische informatie). Hiermee
wordt voor consumenten relevante informatie voor hen beter toegankelijk. Ik juich
dit voorstel toe en heb dit, net als veel andere lidstaten, in de onderhandelingen
ondersteund.