Brief regering : Reactie op de moties van de leden Van Haga en Ephraim over niet instemmen met eurobonds of andere vormen van schuldmutualisering (Kamerstuk 35925-167) en van het lid Omtzigt over niet akkoord gaan met een gezamenlijke schulduitgifte voor nieuwe Europese fondsen en projecten (Kamerstuk 35925-169)

Nr. 170 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2022

Op 8 maart jl. heeft uw kamer een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht
niet in te stemmen met eurobonds of andere nieuwe vormen van schuldmutualisering («motie
van Haga en Ephraim»).1 Tegelijkertijd heeft uw kamer een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht
om niet akkoord te gaan met gezamenlijke schulduitgifte voor nieuwe Europese fondsen
en projecten («Motie Omtzigt»).2 Bij de stemmingen hebben deze leden de regering gevraagd om op deze moties te reflecteren.

Er zijn op dit moment geen concrete voorstellen voor gezamenlijke schulduitgifte waar
het kabinet zich toe kan verhouden. Ik zal daarom eerst aangeven wat het kabinet zelf
onder eurobonds verstaat. Vervolgens zal ik schetsen welke instrumenten («fondsen
en projecten») er op dit moment al bestaan die gebruik maken van gezamenlijke schuldfinanciering,
zowel binnen de EU als tussen de EU-lidstaten. Gemeenschappelijk kenmerk van deze
instrumenten is dat ze bedoeld zijn voor crisissituaties en de inzet ervan daarmee
tijdelijk en gericht is. Omdat elk instrument t.a.v. besteding en financiering eigen
kenmerken heeft, zal ik deze daarbij kort toelichten. Tot slot ga ik kort in op de
Europese Investeringsbank.

Eurobonds

Er bestaat geen definitie van eurobonds waarover iedereen het eens is. Het kabinet
ziet eurobonds als het op structurele basis gemeenschappelijk financieren van elkaars
begrotingstekorten en overheidsschulden. Waar tekorten en schulden eerst individueel
werden gefinancierd worden ze dan gemeenschappelijk gefinancierd. Eurobonds kunnen
betrekking hebben op de gehele publieke schuld van lidstaten of op een deel van de
nationale publieke schulden. In het publieke debat wordt zelden bepleit dat eurozone-
of EU-lidstaten gezamenlijk hun hele schuld financieren of garanderen. Wel worden
soms ideeën aangedragen waarbij sprake is van het op structurele basis, in zowel goede
als slechte financieel-economische omstandigheden, gemeenschappelijk financieren van
een deel van elkaars schulden. De opstellers van dergelijke voorstellen gebruiken
dan zelf overigens vaak niet de term eurobonds. Bekende voorbeelden hiervan zijn het blue bond voorstel van de denktank Bruegel3 en het e-bonds voorstel van Juncker en Tremento uit 2010.4 Het idee bij dergelijke varianten van gedeeltelijke mutualisatie van elkaars schulden
op structurele basis is dat het gemeenschappelijk gefinancierde deel van de schulden
preferent is aan het deel van de schulden dat landen zelf financieren. Op deze manier
worden de terugbetalingsrisico’s voor het gemeenschappelijke deel zoveel mogelijk
beperkt. Specifieke toelichting op enkele van dergelijke voorstellen is onder meer
te vinden in de brief van het vorige kabinet over de prudentiële behandeling van staatsobligaties
en veilige activa.5

Bij gemeenschappelijke financiering van elkaars schulden via eurobonds is sprake van
risicodeling tussen lidstaten. Dit heeft voor landen met een lagere kredietwaardigheid
diverse potentiële voordelen zoals lagere financieringskosten en het wegnemen van
het herfinancieringsrisico op nationale schulden, waardoor de financiële stabiliteit
van individuele lidstaten kan verbeteren en negatieve spillovers tussen eurolanden
worden beperkt. Alle landen gezamenlijk kunnen daarnaast bij een groot verhandelbaar
volume aan eurobonds profiteren van het neerwaartse effect van een mogelijk lagere
liquiditeitspremie op de rente.

Er zitten echter ook aanzienlijke nadelen aan gemeenschappelijke financiering via
eurobonds. Gebrekkige begrotingsdiscipline vindt normaliter zijn weerslag in een hogere
inleenrente voor een land. Als landen zelf hun begroting blijven opstellen maar niet
meer zelf voor de financiering verantwoordelijk zijn, kan dit leiden tot vermindering
van de begrotingsdiscipline omdat van de rente onvoldoende prikkelwerking uitgaat
(we spreken in deze context ook wel over moral hazard). Risicodeling betekent ook dat de meest kredietwaardige eurozonelanden met hogere
rentekosten geconfronteerd kunnen worden door hogere schulden in andere eurolanden.
Tot slot kunnen eurobonds op gespannen voet staan met de afbakening tussen publieke
en private risico’s. Het kabinet vindt het wenselijk dat de (private) investeerders
in staatsobligaties aan de lat staan als schulden van een euroland onhoudbaar zijn,
en financiering van de staatsschuld in het geding is en dat de risico’s niet worden
afgewenteld op de overheidsfinanciën. Beleggers ontvangen immers ook een risicopremie
in de vorm van een hogere rente als risico’s niet materialiseren.

Bij voorstellen voor structurele gemeenschappelijke financiering van elkaars schulden
via eurobonds bestaat er dus een uitruil tussen financiële stabiliteit op de korte
termijn en het risico van zwakkere begrotingsdiscipline en onhoudbare schulden op
de lange termijn. Er is geen consensus in de EU over de wenselijkheid van bovengenoemde
varianten van eurobonds. Er zijn ook nooit voorstellen gedaan door de Europese Commissie
voor de introductie hiervan. Het kabinet is geen voorstander van dergelijke varianten
van gemeenschappelijke financiering van schulden, te meer omdat het besluitvormingsprimaat
over de begrotingen terecht op nationaal niveau ligt.

Schuldgefinancierde Europese instrumenten voor crisissituaties

De Europese Unie geeft soms schulden uit voor het mobiliseren van middelen in noodsituaties.
Hoewel de EU-begroting marges bevat om te kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden
kunnen noodsituaties ontstaan waarbij op het niveau van de Unie aanzienlijk meer middelen
nodig zijn dan dat er resterende ruimte in de begroting is.

Een belangrijke basis voor steun in crisissituaties vormt artikel 122 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel stelt dat in geval
van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in een lidstaat, in
geval van natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die een lidstaat niet kan beheersen,
de Raad financiële bijstand aan een lidstaat kan verlenen.6 Ook kan de Raad, in de geest van solidariteit tussen de lidstaten, voor de economische
situatie passende maatregelen vaststellen, met name indien zich bij de voorziening
van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden
voordoen.7

De afgelopen decennia heeft de Raad enkele malen gebruik gemaakt van de mogelijkheid
met door de Unie uitgegeven schulden te voorzien in dergelijke financiële bijstand.
In de nasleep van de financiële crisis in 2008 is in 2010 op basis van artikel 122
het Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM) opgericht.8 Op basis hiervan kan aan EU-lidstaten financiële bijstand in de vorm van een lening
of kredietlijn worden verleend om de financiële stabiliteit van de Europese Unie in
stand te houden. De Unie leent deze middelen op kapitaalmarkten of bij financiële
instellingen en leent deze door aan de relevante lidstaat (we spreken in deze context
ook wel over back-to-back leningen). De rente en aflossing van de lening die de Unie is aangegaan gebeurt met
de rente en aflossing die de Unie van de betreffende lidstaat ontvangt.

Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan al haar financiële verplichtingen
te voldoen, wordt in het Besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen
van de Europese Unie (het Eigenmiddelenbesluit, EMB) een jaarlijks maximum vastgelegd
voor de eigen middelen die de Unie op mag vragen bij de lidstaten. Dit maximum ligt
hoger dan het maximale jaarlijkse uitgavenplafond van het Meerjarig Financieel Kader
(MFK). De ruimte tussen beide (we spreken ook wel over headroom) wordt gebruikt als zekerheid voor de aflossings- en renteverplichtingen op leningen
die de Unie aan kan gaan. De risico’s voor de Nederlandse afdrachten aan de EU die
hierdoor ontstaan, worden als garantieverplichting op de begroting van het Ministerie
van Financiën onder artikel 4 (Internationale Financiële betrekkingen) verantwoord,
uitgesplitst naar de specifieke instrumenten die de Europese Commissie machtigen om
namens de Unie middelen te lenen. Het EFSM is gebruikt voor het verstrekken van leningen
aan Ierland en Portugal in 2011, alsook voor brugfinanciering aan Griekenland in 2015.
Bijlage 1 geeft een overzicht van de financiële kerngegevens van het EFSM. Sinds de
oprichting van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM, zie verderop) worden eurozonelanden
verwacht financiële bijstand bij het ESM aan te vragen.

Tijdens de COVID-19 pandemie is in 2020 onder artikel 122 VWEU een instrument ingesteld
voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand
(«SURE»).9 Onder SURE kunnen landen gezamenlijk tot maximaal 100 miljard euro lenen van de Unie.
Net als bij het EFSM dient de ruimte onder het eigenmiddelenplafond als waarborg om
de daarvoor door de Unie bij kapitaalmarkten en financiële instellingen geleende middelen
terug te betalen. Omdat ten tijde van de oprichting van SURE teveel onzekerheid bestond
over de beschikbare ruimte onder het eigenmiddelenplafond hebben de EU-lidstaten aanvullende
bilaterale garanties verschaft.10 SURE heeft leningen verstrekt aan 19 landen.11 Bijlage 1 geeft de kerngegevens van SURE.

Het mandaat voor het aangaan van gemeenschappelijke schuld voor het mobiliseren van
middelen voor het EFSM en SURE is opgenomen in de relevante verordeningen, waarover
conform artikel 122 VWEU met gekwalificeerde meerderheid door de Raad wordt besloten.

Eveneens naar aanleiding van het opvangen van de gevolgen van de COVID-19 pandemie
is onder artikel 122 ook het herstelinstrument Next Generation EU opgericht.12 Net als bij het EFSM en SURE leent de Unie voor het herstelinstrument op kapitaalmarkten.
Het herstelinstrument bedraagt in totaal 750 miljard euro (in prijzen van 2018). Van
dit bedrag kan 360 miljard euro net als bij het EFSM en SURE in de vorm van leningen
aan lidstaten worden verstrekt, in de context van de faciliteit voor veerkracht en
herstel (Recovery and Resilience Facility, RRF).13 In afwijking van de eerdere praktijk bij het EFSM en SURE wordt een deel van de geleende
middelen gebruikt voor lopende uitgaven aan programma’s in de EU-begroting (77,5 miljard)
en voor subsidies aan lidstaten in het kader van het RRF (312,5 miljard euro).14 Vanwege het gebruik van de geleende middelen voor lopende uitgaven en de omvang van
het instrument zijn extra waarborgen opgenomen om het uitzonderlijke, eenmalige en
tijdelijke karakter van het instrument vast te leggen en is het mandaat voor het aangaan
van de gemeenschappelijke schuld voor het mobiliseren van middelen voor het herstelinstrument
opgenomen in het Eigenmiddelenbesluit. Daarover besluit de Raad met unanimiteit en
de lidstaten keuren het conform hun nationale procedures goed. Aflossingen en rentebetalingen
van de middelen die uitgeleend worden aan lidstaten worden gefinancierd met de aflossingen
en rentebetalingen van de lidstaten die leningen aangaan. Aflossing en rentebetalingen
van de leningen die gebruikt worden voor het doen van lopende uitgaven worden betaald
uit de EU-begroting. De financiële verplichtingen op de leningen aangegaan ter financiering
van het herstelinstrument worden aanvullend gegarandeerd door speciaal daarvoor gecreëerde
extra ruimte onder het eigenmiddelenplafond, die niet voor andere doelen mag worden
ingezet.

Naast bovengenoemde noodfaciliteiten – die allen op artikel 122 VWEU gebaseerd zijn –
bestaan enkele andere noodfaciliteiten die zijn of kunnen worden ingezet en waarvoor
dan gemeenschappelijke schulden worden uitgegeven. Naast het EFSM is door de eurolanden
destijds de tijdelijke Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) opgericht.
Het EFSF staat buiten de Europese Unie. Het EFSF leent net als het EFSM middelen op
de kapitaalmarkt en gebruikt deze voor het verstrekken van leningen aan lidstaten.
Rentebetalingen en aflossingen op de leningen die het EFSF aangaat worden gedaan met
de rentebetalingen en aflossingen die van die lidstaten worden ontvangen. Als extra
waarborg worden de financiële verplichtingen van het EFSF door de deelnemende lidstaten
gegarandeerd. Het EFSF heeft leningen verstrekt aan Portugal, Ierland en Griekenland.

Als permanent noodmechanisme hebben de eurozonelanden via een separaat verdrag buiten
de Europese Unie het ESM opgericht. Hiermee kunnen landen die in financiële problemen
(dreigen te) raken onder voorwaarden financiële bijstand krijgen. Het ESM heeft ingelegd
en oproepbaar kapitaal van de eurozoneleden waarmee het zelfstandig op de markten
financiering kan aantrekken. Voor landen die de euro nog niet hebben, bestaat voor
dergelijke situaties de betalingsbalansfaciliteit (op basis van artikel 143 van het
VWEU), waarvoor net als bij het EFSM en SURE de ruimte onder het eigenmiddelenplafond
als extra waarborg voor de terugbetaling van leningen dient.15 Bijlage 1 geeft de kerngegevens van EFSF, ESM en de betalingsbalansfaciliteit.

Tot slot kunnen nabuurlanden op basis van artikel 212 van het VWEU macro-financiële
bijstand (MFB, of in het Engels MFA) in de vorm van lening krijgen. In tegenstelling
tot pre-accessie fondsen is MFB een noodinstrument dat niet bedoeld is voor reguliere
steun voor economische en sociale ontwikkeling. De Unie leent de middelen hiervoor
op de kapitaalmarkt. Om de terugbetaling van deze leningen zeker te stellen, is voor
leningen die de Unie aangaat ten behoeve van het verstrekken van steun via MFB een
garantievoorziening opgebouwd van middelen uit de EU-begroting zodat in principe geen
gebruik hoeft te worden gemaakt van de ruimte onder het eigenmiddelenplafond om de
terugbetaling te waarborgen. De afgelopen jaren zijn vanwege macro-economische en
financiële problemen middelen aan Georgië, Jordanië, Moldavië, Oekraïne en Tunesië
verschaft. Om de gevolgen van de pandemie op te vangen zijn bovendien middelen vanuit
MFB aan 10 nabuurlanden verschaft.16 Recentelijk is aan Oekraïne en Moldavië opnieuw financiële bijstand verschaft.17 Bijlage 1 geeft de kerngegevens van de MFB-faciliteit18.

Kenmerk van alle bovengenoemde instrumenten is dat ze bedoeld zijn voor crisissituaties
waarbij op korte termijn grote bedragen nodig zijn, die niet via de nationale afdrachten
voor de reguliere EU-begroting te financieren zouden zijn geweest. Nederland heeft
steeds ingestemd met deze instrumenten, omdat deze voor de betreffende crisissituaties
een gepaste reactie vormden. Daarbij heeft Nederland steeds kritisch gekeken naar
de noodzaak en tijdelijkheid van de geboden steun, de juiste besteding ervan en, waar
relevant, de gepaste voorwaarden waaronder steun verleend kon worden. Het kabinet
zal eventuele toekomstige voorstellen voor crisisinstrumenten waarbij gebruik wordt
gemaakt van gemeenschappelijke schuld ook weer op hun merites beoordelen.

De Europese Investeringsbank

De Europese investeringsbank (EIB) is opgericht in 1958. Het doel van de EIB, waarvan
alle EU-lidstaten aandeelhouder zijn, is het bijdragen aan een evenwichtige en gestadige
ongestoorde ontwikkeling van de interne markt. Ze doet dit via projecten tot ontwikkeling
van minder ontwikkelde gebieden, projecten gericht op modernisering en projecten die
van gemeenschappelijk belang zijn maar qua aard en omvang niet alleen uit middelen
die de belanghebbende landen zelf tot hun beschikking hebben kunnen worden gefinancierd.19 De EIB voorziet ter vervulling van dit mandaat in leningen en garanties aan (overheids-)bedrijven
en lagere overheden. Daarnaast is in 2020 het pan-Europees Garantiefonds (EGF) opgericht
waarbij deelnemende lidstaten (waaronder Nederland) garanties verstrekken aan de EIB
tot 25 miljard euro, met name ten behoeve van leningen aan het midden- en kleinbedrijf
voor het opvangen van de gevolgen van de pandemie. In aanvulling op activiteiten binnen
de EU doet de EIB tot slot ook projecten buiten de EU als implementatiepartner van
Europese mandaten gericht op financiering van projecten met ontwikkelingsimpact. Een
deel van de schulden die de EIB uitgeeft om zichzelf te financieren wordt gedekt door
het oproepbaar en ingelegd kapitaal van alle EU-lidstaten. Vanuit dit perspectief
kan gesproken worden van gemeenschappelijke schuldfinanciering. Zie bijlage 1 voor
de financiële kerngegevens van de EIB.

Ter afsluiting

Gezamenlijk is er op dit moment voor ca. 2 biljoen euro (ca 13% van het bruto binnenlands
product (bbp) van de EU als geheel) aan totale capaciteit (deels reeds uitgekeerd
en/of gecommiteerd, deels nog beschikbaar) voor gezamenlijke schulden, waarvan ca.
1,3 biljoen euro naar aanleiding van en bedoeld voor tijdelijke crisissituaties (en
de rest voor de EIB). Van de 2 biljoen euro is ca. 1,1 biljoen euro (7% van het EU-bbp
als geheel) al uitgekeerd of gecommitteerd, waarvan ca. 0,6 biljoen euro naar aanleiding
van crisissituaties (en de rest via de EIB).

Op dit moment zijn er geen concrete voorstellen voor eurobonds of voor nieuwe permanente
of tijdelijke noodfaciliteiten die met gemeenschappelijke schulden gefinancierd worden.
Wanneer hier wel concrete voorstellen voor worden gedaan zal het kabinet uw Kamer
tijdig informeren met een appreciatie, met als doel hierover, tegen de achtergrond
van het bovenstaande moties, het gesprek met uw Kamer aan te gaan.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

Bijlage 1: Overzicht financiële kerngetallen van fondsen en instellingen waarbij Europese
landen gezamenlijke schulden uitgeven (in miljard euro).1

 

Crisis instrumentarium

EIB

 

EFSF

ESM

EFSM

BoP2

SURE3

NGEU4

EIB

Pan-Europees garantiefonds

MFB5

EIB

EIB

ACP&OCT6

Ingelegd kapitaal door Nederland

n.v.t.

4,6

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

1,2

n.v.t

Garantie door Nederland

34,2

35,4

2,8

3,8

6,1

27,9

1,3

n.v.t.

11,8

0,06

Uitgekeerd bedrag aan leningen

181,8

89,9

46,8

0,2

89,6

19,9

2,1

7,1

444,6

5,3

Gecommitteerde leningen, niet uitgekeerd

 

89,9

0

0

4,8

134

11,7

3,7

114

2,4

Totale uitleencapaciteit

240

500

46,8

50

100

378,2

24,4

n.v.t.7

729,

7,7

X Noot

1

Bron: tenzij anders vermeld zijn cijfers afkomstig uit vaststelling van de begrotingsstaat
van het Ministerie van Financiën (IXB) en de begrotingsstaat van Nationale Schuld
(IXA) voor het jaar 2022,. Beleidsartikel 4: internationale financiële betrekkingen,
tabel 40.

X Noot

2

Betalingsbalansfaciliteit.

X Noot

3

SURE bi-annual report maart 20221.

X Noot

4

Stand van zaken per 21 maart 2022. Bron: Europese Commissie, RRF Scoreboard: https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard… + kwartaalrapportage RRF over Q4 2021. Prijzen wijken af van de in de tekst genoemde
bedragen omdat deze zijn gecorrigeerd voor lopende prijzen 2021.

X Noot

5

Eigen schattingen op basis van getallen de Commissie.

X Noot

6

Het betreft kredietverlening op basis van eigen middelen in Afrika, het Caribisch
gebied en de Pacifisch gebied (ACP), alsook aan overzeese gebieden en territories.

X Noot

7

De maximale beschikbare capaciteit voor MFB leningen is afhankelijk van de beschikbare
voorzieningen, die weer afhangen van andere programma’s.