Brief regering : Beleidsreactie rapport RSJ ‘Disciplinair straffen en afzonderen in detentie’

Nr. 829 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 maart 2022

De Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) heeft op 28 januari
2022 advies uitgebracht over het disciplinair straffen en afzonderen in detentie.
Dit advies is als bijlage aan deze brief toegevoegd1. In het advies reflecteert de RSJ op het disciplinaire straffen en afzonderen in
detentie. In deze brief schets ik eerst de inhoud van het rapport en de aanbevelingen.
Daarna geef ik een inhoudelijke reactie daarop.

Tevens zal ik in deze brief uw Kamer informeren over uitvoering van de toezegging
op de vraag van het lid van Nispen, gesteld tijdens het commissiedebat gevangeniswezen
en tbs op 2 december 2021, over extra geld voor inzet van de reclassering binnen de
gevangenissen.

Advies RSJ: inhoud en aanbevelingen

De RSJ doet veertien aanbevelingen om te komen tot een evenwichtige en zorgvuldige
uitvoering van het sanctie- en afzonderingsbeleid waarbij positieve gedragsverandering
van de gedetineerde en zoveel mogelijk voorkomen van detentieschade voorop staat.

1. Ontwikkel op korte termijn beleid met betrekking tot disciplinair straffen en afzonderen
in detentie in aanvulling op het bestaande sanctie- en afzonderingsbeleid, gebaseerd
op het resocialisatiebeginsel en het beginsel van minimale beperkingen.2 Dit aanvullende beleid moet volgens de RSJ onder meer tot doel hebben afzondering
als ordemaatregel terug te dringen en afzondering als disciplinaire straf af te schaffen.

2. Zorg ervoor dat het sanctie- en afzonderingsbeleid, inclusief het nog te ontwikkelen
aanvullende beleid, kenbaar is voor alle betrokkenen in de detentiepraktijk. Zorg
er tevens voor dat dit beleid online is te raadplegen door middel van officiële publicaties.

3. Maak de uitgangspunten van proportionaliteit, subsidiariteit en doeltreffendheid expliciet
in de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw), met het oog op artikel 23, 24 en 51–55.

4. Neem een verzwaarde motiveringsplicht op in hoofdstuk V en IX Pbw, voor disciplinaire
straffen en ordemaatregelen die leiden tot verstrekkende beperkingen van de vrijheden
van gedetineerden. Dit geldt in het bijzonder voor afzondering.

5. Werk, samen met de directeuren van penitentiaire inrichtingen (PI’s), toe naar een
situatie waarin afzondering als disciplinaire straf kan worden afgeschaft.

6. Laat PI-directeuren gezamenlijk indicatiepunten formuleren voor de toepassing van
disciplinaire straffen.

7. Laat PI-directeuren, ter voorkoming van eenzame opsluiting, voorzien in dagelijks
contact tussen een gedragsdeskundige en de afgezonderde gedetineerde, waarna de PI-directeur
eveneens dagelijks door de gedragsdeskundige wordt geadviseerd over de voortzetting
van de afzondering.

8. Laat de PI-directeuren meer gebruik maken van inventieve en herstelgerichte bijzondere
voorwaarden (artikel 53 lid 2 Pbw) bij een voorwaardelijke disciplinaire straf.

9. Maak werk van een heroriëntatie op de rol en taken van de piw-er.

10. Zorg voor een kwalitatief goede (juridische) ondersteuning van de PI-directie en waarborg
dat opgelegde disciplinaire straffen goed worden onderbouwd.

11. Investeer in de scholing van PI-personeel om gedrag dat voortkomt uit psychische en
lvb-problematiek te herkennen. Besteed bij deze scholing ook aandacht aan kennis over
etnische en interculturele aspecten.

12. Zorg voor voldoende plekken in specialistische voorzieningen, zoals EZV’s en PPC’s,
voor gedetineerden met psychische problematiek.

13. Verbeter het managementinformatiesysteem waardoor hieraan op betrouwbare wijze cijfers
kunnen worden ontleend. Deze cijfers moeten niet alleen zien op het aantal disciplinaire
straffen en ordemaatregelen, maar ook op de gerealiseerde duur, het gedrag dat heeft
geleid tot de disciplinaire straf of maatregel en de vorm hiervan.

14. Analyseer, monitor en evalueer het aantal afzonderingen en de aanleidingen daartoe
teneinde het aantal afzonderingen terug te dringen.

Beleidsreactie

Algemene beoordeling

De veiligheid van medewerkers, bezoekers en gedetineerden staat binnen een Penitentiaire
Inrichting (PI) altijd voorop. Dit betekent dat er duidelijke normen en regels gelden.
Gedetineerden zoeken daarbij soms bewust of onbewust de grens op. Dit kan leiden tot
spanningen en onrust. Regelmatig gaat dit gepaard met intimidatie en verbale agressie
of fysiek geweld tussen gedetineerden onderling of tegen medewerkers van DJI. Dergelijk
gedrag wordt niet getolereerd. Het gaat ten koste van de veiligheid van medewerkers,
gedetineerden en bezoekers. Om die veiligheid te kunnen waarborgen én om de orde binnen
een PI te kunnen handhaven hebben medewerkers diverse mogelijkheden, zoals een waarschuwing
of gesprek. Dit heeft tot doel om aan te zetten tot een gedragsverandering en om een
norm te stellen en deze te bewaken. Daarnaast vind ik het belangrijk dat de directeur
van een PI de mogelijkheid heeft en houdt om ernstige vormen van ontoelaatbaar gedrag
van gedetineerden te kunnen corrigeren. Dit beleid is gericht op de-escalatie van
crisissituaties en het bevorderen van de orde en veiligheid binnen een PI.

Met andere woorden, goed en constructief gedrag wordt beloond, ontoelaatbaar gedrag
wordt gecorrigeerd.

Bij ontoelaatbaar gedrag van een gedetineerde staat een persoonsgerichte aanpak voorop.
Na een melding beoordeelt de directeur het voorval. Hij weegt de verschillende belangen
en komt dan tot eventueel het opleggen van een straf of maatregel. In de Penitentiaire
beginselenwet (Pbw) is omschreven welke waarborgen de directeur daarbij in acht moet
nemen. De uitgangspunten van minimale beperkingen en het resocialisatiebeginsel zijn
hierin verwerkt.

Een van de sancties waartoe de directeur van een inrichting kan besluiten is het afzonderen
van gedetineerden door middel van plaatsing in een afzonderingscel.3 Deze sanctie kan worden opgelegd als een gedetineerde zich ernstig misdraagt, bijvoorbeeld
als hij medegedetineerden bedreigt, fysiek geweld toepast of spullen vernielt. Plaatsing
van een gedetineerde in afzondering is de meest vergaande disciplinaire straf en kan
voor de duur van maximaal 14 dagen worden opgelegd.

Ook de plaatsing van een gedetineerde in de afzonderingscel wordt daarom vooraf zorgvuldig
gewogen.

Met de RSJ ben ik van mening dat er bij plaatsing in een afzonderingscel oog moet
zijn voor de mogelijk schadelijke gevolgen ervan. En dat gebeurt ook in de praktijk.
Het afzonderen van een gedetineerde is een besluit dat uitsluitend door de directeur
kan worden genomen na een individuele belangenafweging. Er moet sprake zijn van een
zorgvuldige motivering van de sanctie, waarbij in ieder geval wordt gekeken naar de
gedetineerde zelf, de (ontstane) situatie in de inrichting, het regime en eventueel
betrokken slachtoffers. Bovendien kan tegen het besluit van de directeur een klacht
worden ingediend bij de Commissie van Toezicht. Daarna kan de gedetineerde in beroep
gaan bij de RSJ.

Beoordeling van de aanbevelingen

In reactie op de eerste, tweede en vijfde aanbeveling zie ik op dit moment geen aanleiding
om aanvullend beleid te ontwikkelen met als doel het disciplinair afzonderen af te
schaffen. In het huidige sanctiebeleid is voldoende balans tussen een zorgvuldige
persoonsgerichte aanpak en het tegelijkertijd kunnen optreden tegen (ernstig) ontoelaatbaar
gedrag, zoals geweld tegen medewerkers. In de Pbw zijn de waarborgen omschreven waaronder
afzondering verantwoord plaats kan vinden en de belangenafweging die hieraan ten grondslag
moet liggen. Bovendien staat tegen de beslissing van een directeur de mogelijkheid
van beklag en beroep open. Uit het advies van de RSJ blijkt verder ook niet dat de
praktijk van straffen en maatregelen in Nederland onzorgvuldig wordt toegepast en
dat de belangen van gedetineerden onvoldoende worden geborgd.

Voorts heeft DJI in een informatieblad voor de directeuren en de medewerkers van DJI
samengevat wat de wettelijke regels zijn rond het opleggen van afzondering als disciplinaire
straf. Gedetineerden worden via de huisregels geïnformeerd over wat wel en niet toelaatbaar
is binnen een PI. Zij worden dus bij binnenkomst op de hoogte gebracht welke regels
er gelden en dat sancties of maatregelen kunnen volgen als regels worden overtreden.
Daarbij wordt tijdens de inkomstenprocedure met de gedetineerde besproken wat er wordt
verwacht en welke regels er gelden. Daarmee acht ik het huidige beleid voldoende kenbaar
voor alle betrokkenen in de detentiepraktijk.

Ten aanzien van de derde en vierde aanbeveling ben ik van mening dat uitgangspunten
niet hoeven te worden verankerd in een wet. Deze uitgangspunten zijn al voldoende
geborgd in bestaande wet- en regelgeving en uitgewerkt in jurisprudentie.

Voor wat betreft de zesde aanbeveling geldt dat dit in feite neerkomt op het opstellen
van een nieuw soort sanctiekaart. Deze kaart is juist recentelijk losgelaten om meer
ruimte te creëren voor de persoonsgerichte aanpak bij wangedrag.4 In het huidige informatieblad wordt aan directeuren en medewerkers samengevat wat
de regelgeving is rond het sanctiebeleid en hoe invulling wordt gegeven aan het uitgangspunt
van «maatwerk» en het voorkomen van detentieschade. Wel stimuleer ik kennisdeling
door middel van het monitoren en bespreken van jurisprudentie van de RSJ, om aandacht
te blijven houden voor de uitvoering van het afzonderingsbeleid en de invulling van
de persoonsgerichte aanpak.

Ten aanzien van de zevende aanbeveling kan ik melden dat bij afzondering met een gedetineerde
meerdere keren per dag contact is. De commissie van toezicht en de inrichtingsarts
worden hierover ook op de hoogte gesteld. Daarnaast is er de afgelopen jaren geïnvesteerd
in de inrichting van de afzonderingscel, bijvoorbeeld door meubilair te plaatsen van
geschiktere materialen («soft meubilair»).

De achtste aanbeveling zal ik onder de aandacht brengen van de PI-directeuren. Ik
ga daarbij ook in gesprek met de RSJ over de concrete voorbeelden van inventieve en
herstelgerichte voorwaarden waaraan wordt gedacht.

Ten aanzien van de negende aanbeveling kan ik melden dat er continu wordt gekeken
hoe de doelgroep zich ontwikkelt en hoe de medewerkers hierop het beste kunnen worden
toegerust. DJI heeft in de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in het opleiden van het
personeel en het vergroten van vakmanschap. Hierover zijn afspraken gemaakt in het
convenant «werken aan een solide personeelsbeleid». In de periode 2018–2021 is hiervoor
€ 100 miljoen vrijgemaakt. Deze middelen worden onder andere besteed aan opleiding
en ook aan personele vervanging wanneer de opleidingen gevolgd worden.

Ten aanzien van de tiende aanbeveling kan ik aangeven dat elke PI beschikt over juridische
ondersteuning. Zo volgen onder meer de directeuren en juridisch medewerkers opleidingen
in de juridische grondslagen (detentierecht), waarin algemene rechtsbeginselen als
proportionaliteit en de manier waarop dat bij het afzonderingsbeleid invulling krijgt,
worden betrokken.

Ten aanzien van aanbeveling elf wil ik aangeven dat dit nadrukkelijk onderdeel is
van het investeren in vakmanschap en opleiding van medewerkers van DJI. Hierbij is
in het bijzonder aandacht voor de doelgroep in de gevangenissen en hoe medewerkers
daarmee om moeten/kunnen gaan.

Aanbeveling twaalf betreft de vraag naar voldoende capaciteit voor bijzondere regimes
als de Extra Zorg Voorziening (EZV) of Penitentiaire Psychiatrische Centra (PPC’s).
Door middel van de jaarlijkse ramingen van het Prognose Model Justitiële Ketens (PMJ)
wordt jaarlijks bezien welke capaciteitsbehoefte wordt verwacht voor onder andere
de PPC's zodat kan worden geanticipeerd op nieuwe ontwikkelingen. Bij Voorjaarsnota
wordt de Kamer geïnformeerd over de meest recente ramingen en de consequenties hiervoor
voor de benodigde capaciteit. Op dit moment wordt door DJI gesignaleerd dat er sprake
is van druk op capaciteit in de PPC's. Ik ben momenteel in gesprek met DJI over de
rol van de PPC’s in het forensische stelsel en wat dit betekent voor de benodigde
randvoorwaarden, zoals de inzet van personeel. In de eerstvolgende voortgangsbrief
forensische zorg zal ik uw Kamer hier nader over informeren.

Ten aanzien van aanbeveling dertien en veertien kan ik aangeven dat DJI bezig is met
een datakwaliteitstraject om een betere registratie van incidenten en beschikkingen
te krijgen. Ik onderschrijf deze aanbeveling dan ook. Daarbij geldt echter dat in
het huidige systeem TULP alleen de opgelegde duur van een straf of maatregel kan worden
geregistreerd, en niet de gerealiseerde duur. Deze informatie komt beschikbaar zodra
een nieuw registratiesysteem is ingevoerd. Onderdeel van het datakwaliteitstraject
is een verbetering van het ontsluiten en rapporteren van managementinformatie uit
het huidige systeem TULP. Dit levert vanaf volgend jaar meer betrouwbare informatie
op uit TULP en daarmee de mogelijkheid om analyses te kunnen uitvoeren op het aantal
afzonderingen. Ik deel met de RSJ dat dit belangrijke informatie is om het beleid
te monitoren en te evalueren.

Geld voor reclassering in de gevangenis

DJI en de reclassering zijn in 2019 gestart met negen verschillende pilots om de positie
van de reclassering in de penitentiaire inrichtingen te verstevigen. De pilots zijn
inmiddels afgerond. Uit de pilots blijkt dat de samenwerking tussen DJI en de reclassering
meerwaarde heeft voor de gedetineerde en de maatschappij5. Daarom is besloten de samenwerking tussen de reclassering en DJI binnen iedere gevangenis
in Nederland te versterken. Voor deze activiteiten is in 2022 aan de reclassering
en DJI tezamen, een bedrag van € 4,5 miljoen toegekend. Voor 2023 en verder wordt
tenminste een vergelijkbaar bedrag toegekend voor de inzet van de reclassering in
de gevangenis.

Uiterlijk in 2023 zal de intensivering van de samenwerking tussen DJI en de reclassering
worden geëvalueerd. Op basis daarvan volgt een besluit over hoe de samenwerking structureel
zal worden geborgd.

Tot slot

Ik ben de RSJ dankbaar voor het advies. Ik deel hun mening dat sancties tijdens detentie
zorgvuldig en persoonsgericht moeten worden ingezet. Met het oog op de orde en veiligheid
binnen een PI kan ik, zoals hierboven toegelicht, echter niet overgaan tot het afschaffen
van afzonderen tijdens detentie.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind