Brief regering : Ministeriële regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik

28 694
Verpakkingsbeleid

Nr. 274 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 maart 2022

De EU-richtlijn over de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten
op het milieu1 (hierna: de Richtlijn) verplicht lidstaten om verschillende maatregelen te nemen
die de milieu-impact van het eenmalig gebruik van bepaalde plastic producten (wegwerpplastics)
beperkt en het ontstaan van zwerfafval op land en in de zee voorkomt. Ter implementatie
van de Richtlijn in Nederland, is op 3 juli 2021 het Besluit kunststofproducten voor
eenmalig gebruik in werking getreden (hierna: het Besluit). Enkele onderdelen uit
het Besluit worden via de ministeriële regeling kunststof producten voor eenmalig
gebruik (hierna: de Regeling)2 nader uitgewerkt. Het gaat om maatregelen om het gebruik van kunststof drinkbekers
en voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik te verminderen, evenals om de inrichting
van uitgebreide producenten-verantwoordelijkheid (UPV) voor een aantal kunststofproducten
en verslagverplichtingen die volgen uit de Richtlijn en het Besluit.

Over de ontwerpregeling is uw Kamer per brief van 26 oktober 2021 geïnformeerd3. In de consultatie over de ontwerpregeling, die in december vorig jaar is afgerond,
hebben ruim 80 organisaties en enkele burgers een reactie gegeven. De in de Regeling
uiteengezette aanpak is op hoofdlijnen gelijk gebleven. Wel zijn er aanpassingen gedaan
ter verduidelijking en ter verbetering van de uitvoerbaarheid. Met deze brief wil
ik u informeren over de publicatie van de Regeling op 29 maart 2022 en de belangrijkste
aanpassingen ten gevolge van de consultatie en toetsing nader toelichten4. Ik geef eerst een toelichting op de in de Regeling opgenomen reductiemaatregelen
en vervolgens op de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid t.a.v. zwerfafval.

Op 19 januari heeft vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat gevraagd om
een reactie op het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk. De nota van toelichting
bij de Regeling bevat een reactie op dit advies en de Regeling is naar aanleiding
ervan op onderdelen aangepast. Een weergave van de reactie op het advies is bijgevoegd
als bijlage bij deze brief5.

Reductiemaatregelen voor het verminderen van het gebruik van bekers en voedselverpakkingen6 voor eenmalig gebruik

Lidstaten hebben in de Richtlijn afgesproken maatregelen te nemen die een significante
en aanhoudende reductie bewerkstelligen van de consumptie van kunststof drinkbekers
en voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik. Zoals in de brief van 26 oktober 2021
is uiteengezet, maakt de Regeling onderscheid tussen enerzijds het verstrekken van
deze kunststofproducten op uitgiftepunten met consumptie ter plaatse (in bijvoorbeeld
een kantine, kantoor, restaurant, snackbar of festival), en anderzijds het verstrekken
van deze kunststofproducten op uitgiftepunten met consumptie voor onderweg, afhaal
en bezorgen.

Consumptie ter plaatse

Voor consumptie ter plaatse wordt het gebruik van herbruikbare bekers en voedselverpakkingen
de norm. Wegwerpbekers en -voedselverpakkingen die kunststof bevatten, worden verboden.
Dat geldt dus ook voor de kartonnen koffiebekers, die een kunststof laagje hebben.
Wel kent de Regeling een uitzondering op dit verbod, namelijk als de bekers of voedselverpakking
ter plaatse worden ingezameld en aangeboden voor hoogwaardige recycling. In de Regeling
is daarvoor een minimum en jaarlijks oplopend inzamelingspercentage opgenomen7. Met «hoogwaardig» wordt daarbij bedoeld dat het materiaal weer terug kan komen als
voedselcontactmateriaal. Dit is nu staande praktijk voor PET; flessen, bekers en containers
voor koude dranken en voedsel kunnen van gerecycled PET worden gemaakt. Hoogwaardige
recycling van dergelijke monostromen past in een circulaire economie en dit toestaan
geeft ondernemers een (beperkte) mogelijkheid om af te wijken van het verbod op wegwerpbekers
en -voedselverpakkingen indien ze kunnen zorgen voor een gesloten recyclingsysteem.

Deze uitzondering trok veel aandacht in de consultatie, waarbij enerzijds werd gevraagd
de uitzondering te schrappen en anderzijds om de voorwaarden te verruimen. Gelet op
deze balans is gekozen om de uitzondering te behouden, maar wel te verduidelijken
door deze beter te laten aansluiten op de (EU) regelgeving voor het recyclen van voedselcontactmaterialen.
Verder vroegen veel ondernemers om meer tijd om te kunnen voldoen aan de eisen uit
de Regeling. Om hen tegemoet te komen is ervoor gekozen om de regels voor bekers niet
in 2023 in te laten gaan, maar gelijktijdig met de regels voor voedselverpakkingen
vanaf 1 januari 2024. Verder stelt de Regeling dat als er via een Algemene plaatselijke
verordening (APV) strengere regels gelden, bijvoorbeeld het verplicht gebruik van
herbruikbare bekers op evenementen, de regels van de APV voorgaan. Tot slot zijn zorginstellingen
en gesloten inrichtingen uitgezonderd van de Regeling.

Consumptie voor onderweg, afhaal-, en bezorgmaaltijden

Voor consumptie van eten en drinken voor onderweg, afhaal en bezorgen is in de Regeling
bepaald dat kunststof drinkbekers en voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik niet
gratis mogen worden verstrekt. Dit geldt ook, zoals reeds aangegeven in de voorgaande
Kamerbrief, voor bepaalde kunststofbekers en voedselverpakkingen waaruit direct geconsumeerd
kan worden die verkocht worden in supermarkten. Tevens moet er voor maaltijden en
dranken die ter plekke worden bereid (niet voorverpakt) een herbruikbaar alternatief
beschikbaar zijn voor de consument. Dit kan ook een zelf meegebrachte beker of verpakking
zijn als dat duidelijk aan de consument kenbaar wordt gemaakt. De onderliggende gedachte
bij deze maatregel is dat consumenten gestimuleerd worden te kiezen voor herbruikbare
alternatieven als ze extra moeten betalen voor een wegwerpbeker of -verpakking. Deze
aanpak is mede gebaseerd op ervaringen met plastic tassen waarbij het verbod op gratis
verstrekken zeer succesvol is gebleken. Uit onderzoek naar draagvlak onder consumenten8 blijkt dat er draagvlak is voor deze maatregel, zowel ten aanzien van het beprijzen
van wegwerpplastics, als voor het vervangen door herbruikbare alternatieven.9 Voor ondernemers is het van belang dat ze niet te hoge kosten hebben voor alternatieve
verpakkingen en dat er voldoende tijd is om (herbruikbare) alternatieven aan te kunnen
aanbieden, bijvoorbeeld als «Bring your own» voor de klant geen optie is. Om ondernemers
die met de nieuwe maatregelen te maken krijgen hierin tegemoet te komen, is ervoor
gekozen om de regels voor onderweg, afhaal- en bezorgen per 1 juli 2023 in te laten
gaan, in plaats van 1 januari 2023.

De hoogte van het bedrag dat ondernemers in rekening moeten brengen voor wegwerpbekers
en voedselverpakkingen is niet vastgelegd in de Regeling. In de internetconsultatie
is wel specifiek gevraagd of een niet-bindend richtbedrag wenselijk is. Veel stakeholders
gaven aan dat zij dit wenselijk achtten, vanuit het perspectief van een gelijk speelveld
voor ondernemers en consumenten. Daaronder was ook een groep die liever een bindend
bedrag zou zien. Daartegenover stond een vergelijkbaar aantal stakeholders dat dit
niet nodig vond, maar dit liever overlaat aan de markt en ondernemers. Daarnaast heeft
aanvullend draagvlakonderzoek onder consumenten informatie gegeven over wat een effectieve
prijs zou zijn voor het beprijzen van wegwerpplastics10, waaruit voor bekers en voedselverpakkingen het meest effectieve bedrag naar voren
komt. Voor bekers ligt dit bedrag tussen € 0,25–€ 0,3211. Voor een maaltijd (die verpakt kan zijn in meerdere verpakkingen) ligt dit bedrag
tussen € 0,50–€ 0,6712.

Op basis van bovenstaande uitkomsten is besloten om een niet-bindend richtbedrag op
te nemen in de nota van toelichting bij de Regeling om houvast te bieden voor de ondernemers
en organisaties die dit wenselijk achten. Daarbij zijn de volgende niet-bindende richtbedragen
opgenomen:

– € 0,25 voor bekers

– € 0,50 voor een maaltijd (dit kan bestaan uit meerdere verpakkingen)

– € 0,05 voor voorverpakte groente, fruit en noten en portieverpakkingen13

Uit de consultatie bleek ook dat sommige stakeholders liever een vast bedrag willen,
waardoor het voor ondernemers en consumenten duidelijk is welke prijs betaald moet
worden. Zo ver wil ik op dit moment nog niet gaan. Ik vind dat ondernemers eerst de
vrijheid moeten hebben zelf een bedrag per beker en voedselverpakking te bepalen.
Daarmee volg ik dezelfde aanpak als bij het verbod op gratis plastic tassen, ook daarvoor
was alleen bepaald dat ze niet meer gratis mochten worden verstrekt. Zonder vastgesteld
bedrag heeft dit geleid tot een groot effect: het aantal plastic draagtassen wat in
het zwerfafval belandt, is sinds het verbod op gratis verstrekken met 70% afgenomen.
Bij de evaluatie van de Regeling, die gepland staat in 2024, zal ik bekijken of een
bindend bedrag alsnog nodig blijkt. Daarnaast pleiten sommige stakeholders voor een
heffing in plaats van een beprijzing, waarbij het geld dat de consument betaalt in
een fonds komt voor het verduurzamen van verpakkingen. Ik kies er nu voor om de opbrengsten
van de beprijzing juist bij de ondernemers te laten, zodat zij deze naar eigen inzicht
kunnen investeren in de herbruikbare alternatieven die zij beschikbaar moeten stellen
voor hun klanten.

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zwerfafval (UPV)

Op basis van de Richtlijn en het Besluit zijn producenten verantwoordelijk voor het
vergoeden van de kosten die gebiedsbeheerders maken voor het opruimen van het zwerfafval
afkomstig van hun producten. Daarnaast worden producenten verplicht tot het nemen
van bewustmakingsmaatregelen. In deze Regeling wordt de werkwijze voor het bepalen
van de hoogte van de vergoeding aan gebiedsbeheerders vastgelegd. Deze zal worden
vastgesteld op basis van een onafhankelijk kostenonderzoek naar daadwerkelijk gemaakte
kosten, dat tenminste eens in de vier jaar wordt uitgevoerd in opdracht van IenW.
Uit de consultatie kwamen enkele aandachtspunten m.b.t. deze UPV naar voren, die hieronder
worden toegelicht.

Private en publieke gebiedsbeheerders

De UPV voor zwerfafvalkosten beperkt zich (conform de Richtlijn) tot het vergoeden
van de kosten die gemaakt worden door of namens overheidsorganisaties. Dat betekent
dat er geen vergoeding plaatsvindt aan private beheerders van openbare gebieden. Het
onderscheid tussen publiek en privaat beheerde gebieden werd door sommige deelnemers
aan de consultatie als onlogisch ervaren.

Hoewel private terreinbeheerders uitgesloten zijn van directe vergoeding, kunnen hun
zwerfafval-activiteiten, wanneer zij een overeenkomst hebben met provincies (of andere
publieke gebiedsbeheerders) om namens hen zwerfafval op te ruimen, wel worden meegeteld
bij de opruimkosten. In de nota van toelichting bij de Regeling is deze mogelijkheid
uitgelegd.

Governance structuur

Uit de consultatie is verder gebleken dat gebiedsbeheerders en producenten beiden
een groot belang zien in een governance structuur om zaken als effectiviteit van het
opruimen, doelstellingen, preventie e.d. te bespreken. Een overlegstructuur vloeit
niet direct voort uit de Regeling, die enkel voorziet in de verschuiving van de kosten
voor het opruimen van publieke organisaties naar producenten. Ik zie echter wel meerwaarde
in het bijeenbrengen van partijen om over de zwerfafvalaanpak te spreken, waaronder
het op elkaar afstemmen van de preventiemaatregelen, inclusief bewustmaking, en beheer
van openbare ruimten. De komende tijd zal ik met de betrokken partijen bespreken hoe
zij de afstemming onderling zouden willen vormgeven.

Vochtige doekjes in riolering

Door de Unie van Waterschappen is gepleit voor het meenemen van rioolverstoppingen
ten gevolge van onjuist weggooien van slecht afbreekbaar toiletpapier, andere vochtige
doekjes en hygiëne producten, als zwerfafval kostenpost voor gebiedsbeheerders. In
de Richtlijn en richtsnoeren daarbij, wordt geen uitsluitsel gegeven over het al dan
niet meenemen van deze kosten. In Nederland is ervoor gekozen om deze kosten niet
mee te nemen in de UPV-Regeling, omdat het wegspoelen van vochtige doekjes in het
toilet die niet afbreekbaar zijn weliswaar onwenselijk is, maar niet gezien kan worden
als een vorm van zwerfafval. Ook in de definitieve Regeling wordt hieraan vastgehouden.
Wel worden de kosten vergoed van het opruimen van vochtige doekjes door gebiedsbeheerders,
bijvoorbeeld op straat, in parken of bermen, op perrons of in oppervlaktewateren zoals
sloten en plassen. Ook zwerfafval dat in straatkolken, kolkaansluitingen en hemelwaterriolering
terechtkomt, valt onder de reikwijdte van de Regeling.

Tot slot

We zien de (plastic) vervuiling in onze zee en milieu nog onvoldoende afnemen en ik
vind het belangrijk daar samen met andere Europese lidstaten actie op te ondernemen
Ik zie het verbod op kunststof bekers en voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik
ter plaatse, evenals het niet meer gratis mogen verstrekken hiervan voor consumptie
onderweg, als goede aanvullingen op het beleid om zorgvuldiger om te gaan met onze
grondstoffen, om minder afhankelijk te worden van (fossiele) grondstoffen die we importeren,
om zwerfafval te voorkomen en verder toe te werken naar een circulaire economie zodat
we ons milieu schoner achterlaten voor volgende generaties.

De komende tijd zal worden benut om alle belanghebbenden te informeren over de regels
en de naleving ervan. Daarnaast hou ik een vinger aan de pols hoe andere Europese
lidstaten de richtlijn implementeren voor een zo groot mogelijk effect.

Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen

Bijlage 1 – Reactie op advies het adviescollege regeldruk (ATR)

Regeldruktoets door adviescollege toetsing regeldruk (ATR)

Het ATR heeft enkele adviespunten aangereikt voor de Regeling. Met het in acht nemen
van de adviespunten kan de besluitvorming over de aangepaste Regeling plaatsvinden.
Hoofdlijnen van het advies met reactie:

1. Stel concrete en meetbare doelstellingen in.

Reactie: Een doelstelling wordt gezien als een richtinggevende politieke doelstel-ling,
zoals reeds geformuleerd voor de reductiemaatregelen in de voorgaande Kamerbrief.
Een collectieve doelstelling is niet één op één te vertalen naar individuele ondernemers.
Een doelstelling voor het verminderen van zwerfafval komt in de praktijk neer op een
doelstelling die je oplegt aan decentrale overheden. Die bevoegdheid heeft IenW niet.
Wel wordt het aandeel van producten in het zwerfafval nauwkeurig gemonitord en wordt
op basis daarvan de wegingsfactor bepaald.

2. Heroverweeg de reikwijdte van de reductiemaatregelen in relatie tot de verwachte
verschuivingseffecten.

Reactie: het ATR verwacht dat de maatregelen minder effectief zullen zijn, omdat zakjes,
wikkels en andere materialen dan plastic niet onder de reikwijdte van de reductiemaatregelen
vallen en er dus verschuivingseffecten op zullen treden. De heroverweging van de scope
is niet mogelijk, omdat de Regeling zijn juridische grondslag heeft in het Besluit
en richtlijn 2019/904. Er zal wel door Rijkswater-staat monitoring plaatsvinden of
verschuivingseffecten zich voordoen, zowel in het marktaanbod als in het zwerfafval.
Overigens geldt de reikwijdte van kunststof-producten wel voor álle producten voor
eenmalig gebruik die kunststof bevatten, waardoor verschuivingsopties naar andere
materialen zeer beperkt zullen zijn.

3. Overweeg minder belastende alternatieve maatregelen, die meer aan de voorkant van
de keten sturen op reductie. Sturen aan de voorkant zou bijvoorbeeld kunnen betekenen
een uitbreiding van de UPV waarbij er een quotum of marktbeperking wordt opgelegd.

Reactie: Aangezien het hier om een consumptiereductie gaat, wordt het juist van belang
geacht dat ook de consument én de verstrekkers van deze producten aan de consumenten,
via regelgeving geconfronteerd wordt met de keuzes die zij maken en de impact daarvan.
Alleen sturing via producenten en import zou een verschuiving van producten en materialen
teweeg brengen, maar minder het gewenste gedragseffect aan de consumptiekant van de
keten. Met de onderhavige regelgeving, kunnen producenten en ketenpartijen samen kijken
naar nieuwe verdienmodellen om eten en drinken aan consumenten te verstrekken in herbruikbare
alternatieven.

4. Verbeter de werkbaarheid in de praktijk door o.a. definities aan te scherpen (bijv.
eenmalig vs. meermalig gebruik, type verpakkingen onder de Regeling).

Reactie: Deze punten zijn in de toelichting bij de Regeling geadresseerd.

5. Maak het overzicht van de te verwachten bedrijfsmatige effecten (eenmalige en structurele
lasten) compleet.

Reactie: Het overzicht van de te verwachten bedrijfsmatige effecten is op basis van
aanvullend onderzoek compleet gemaakt in hoofdstuk 6 in de toelichting op de Regeling.
Het rapport van de bedrijfseffectentoets is gepubliceerd14.