Brief regering : Beleidsreactie op WODC rapport rapport ‘Incidenten op- en rond COA-locaties. Een duiding van COA- en politiecijfers over de periode 2018-2019’

Nr. 2832
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2022

Hierbij bied ik u het rapport «Incidenten op- en rond COA-locaties. Een duiding van
COA- en politiecijfers over de periode 2018–2019» aan1. Dit rapport behelst een duidingsonderzoek dat Bureau Ateno en het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) op verzoek van de vorige Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid hebben uitgevoerd naar cijfers van het Incidentenoverzicht
2018–2019. De centrale vraag luidt: «Hoe kan de stijging in de periode 2018–2019 van
het aantal incidenten op COA-locaties en de van misdrijven verdachte personen die
op enig moment in het peiljaar op een COA-locatie verbleven worden geduid?». Ik dank
Bureau Ateno en het WODC voor het uitgevoerde onderzoek en het rapport. In deze brief
ga ik nader in op de uitkomsten van het onderzoek en geef ik een reactie op de bevindingen.

Aanleiding

Het Incidentenoverzicht verschijnt jaarlijks en heeft als doelstelling het geven van
(met name kwantitatief) inzicht in de aard en omvang van zowel incidenten op COA-locaties
als registraties van misdrijven waarvan vreemdelingen worden verdacht2. De doelgroep bestaat uit personen die in het betreffende rapportagejaar woonachtig
waren op een COA-locatie. Incidentenoverzichten worden opgesteld in nauwe samenwerking
met alle betrokken ketenpartners, te weten het COA, de politie, het Openbaar Ministerie,
de Raad voor de Rechtspraak, de IND en de DT&V.

Uit het Incidentenoverzicht 2019 rijst het beeld op dat er in de periode 2018–2019
een sterke stijging plaatsvond van het aantal incidenten op COA-locaties en het aantal
verdachten van misdrijven.3 In 2018 zijn er 13.088 incidenten geregistreerd op COA-locaties. In 2019 is dit aantal
met 31 procent gestegen tot 17.145. In absolute aantallen zijn er in 2019 ten opzichte
van 2018 door de politie 1.072 meer verdenkingen van misdrijven geregistreerd. Het
ging hierbij om 4.999 registraties van misdrijven waarbij een vreemdeling die op enig
moment in het rapportagejaar op een COA-locatie verbleef als verdachte is aangemerkt.
Het onderzoek van Bureau Ateno is uitgevoerd met het doel om een nadere duiding aan
de incidentencijfers te geven.

Bevindingen

Hieronder volgt een aantal bevindingen uit het rapport. Deze samenvatting is echter
niet uitputtend en doet onvoldoende recht aan alle overige belangrijke bevindingen
die u in het rapport kunt lezen.

COA-registraties

In 2018 zijn er 13.088 incidenten geregistreerd op COA-locaties. In 2019 is dit aantal
met 31 procent gestegen tot 17.145. De gemiddelde bezetting is echter ook toegenomen
van gemiddeld 19.458 bewoners in 2018 naar 23.972 in 2019. Daarmee is de reële stijging
(rekening houdend met de toegenomen bezetting) kleiner, namelijk 6 procent. De uitgevoerde
analyses laten zien dat de stijging van het aantal geregistreerde incidenten op COA-locaties
in 2019 voor het grootste deel kan worden verklaard uit het feit dat er in 2019 gemiddeld
meer asielzoekers op een COA-locatie verbleven dan in 2018. De hogere bezettingsgraad
op COA-locaties kan volgens Bureau Ateno enerzijds worden verklaard door de vertraagde
beoordelingen van de asielaanvraag door IND-medewerkers (minder personeel en complexere aanvragen) en anderzijds door het minder snel
uitstromen van statushouders naar gemeenten (door een tekort aan beschikbare woningen).

De analyse laat zien dat het aantal incidenten per opvangvorm verschilt. Zo vinden
er op de Proces Opvang Locaties (pol) relatief weinig incidenten plaats i.r.t. het
aantal incidenten dat plaatsvindt op azc’s. Dit kan volgens Bureau Ateno duiden op
het effect van een langere verblijfsduur op een azc, het effect van een negatief asielbesluit
of eventueel een verschil in handhavingsregime. Het relatief hoge aantal incidenten
op de Extra Begeleiding en -Toezichtlocaties (ebtl’s) en de Intensief Begeleide Opvang
(ibo) valt volgens Bureau Ateno te verklaren door de doelgroep die hier n.a.v. overlastgevend
gedrag en/of multi-problematiek wordt geplaatst. Het bovengemiddeld hoge aantal incidenten
in de opvangvormen voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) valt volgens
Bureau Ateno mogelijk te verklaren door de (puber)leeftijd, de intensieve begeleiding
waardoor meer registratiemomenten worden benut en de mentaliteit dat men niets te
verliezen heeft bij een gebrek aan toekomstperspectief in Nederland. Dat er relatief
meer incidenten plaatsvinden op de vrijheidsbeperkende locatie (vbl) is volgens Bureau
Ateno mogelijk te verklaren door het gegeven dat de doelgroep Nederland dient te verlaten
en daarmee een prikkel minder heeft om goed gedrag te vertonen. Opvallend is de conclusie
van Bureau Ateno dat er geen verband lijkt te zijn tussen het aantal geregistreerde
incidenten enerzijds en de grootte en de geografische locatie van een opvanglocatie
anderzijds.

Jongvolwassenen, twintigers en amv zijn relatief vaak bij incidenten betrokken geweest.
Asielzoekers die via asielsporen 14 en 25 instromen zijn vaker bij een incident betrokken dan verwacht zou worden op basis
van hun proportionele aandeel in de COA-populatie. Verder zijn bepaalde nationaliteiten
relatief vaak betrokken geweest bij incidenten. Dit gold voor zowel landen die ten
tijde van het onderzoek als veilig land van herkomst (Algerije, Marokko, Tunesië)
waren aangemerkt als landen die niet als zodanig werden aangemerkt (Gambia en Libië).
Het waren vooral mannelijke amv uit veilige landen van herkomst die gemiddeld bij
meer incidenten betrokken zijn geweest in 2019 in vergelijking met 2018. De reële
stijging van het aantal geregistreerde incidenten in 2019 t.o.v. 2018 kwam geheel
voor rekening van amv. Het betrof vooral voor «naar buiten gericht geweld»6 en het overtreden van de huisregels.

Politieregistraties van verdenkingen van misdrijven

Het aantal politieregistraties van verdenkingen van misdrijven dat gepleegd is op
een COA-locatie is min of meer gelijk gebleven in 2019 ten opzichte van 2018. Volgens
Bureau Ateno is het echter zuiverder om het aantal registraties te relateren aan de
gemiddelde bezetting. Volgens die berekening was er sprake van een daling van 3,6
registraties per 100 bewoners in 2018 naar 3,0 registraties in 2019. Verder blijkt
uit het rapport dat er verschillen zijn tussen incidentcijfers in verschillende gemeenten
en dat de cijfers van 2018 en 2019 soms behoorlijk van elkaar afwijken, maar in de
meeste gevallen redelijk overeenkomen. Een ander fenomeen dat meespeelt is het feit
dat gemeenten verschillende opvangvormen herbergen. In Amsterdam en in Hoogeveen was
bijvoorbeeld een ebtl gevestigd. Dit is volgens Bureau Ateno mogelijk de reden dat
daardoor juist deze twee gemeenten relatief hoog scoorden.

Het merendeel van de registraties van een verdenking van een misdrijf waarvan een
bewoner van een COA-locatie in 2019 werd verdacht (85 procent) is echter geregistreerd
buiten een COA-locatie. Rekening houdend met de omvang van de populatie is er in 2019
sprake van een toename van het aantal registreerde verdenkingen van misdrijven van
23 procent ten opzichte van 2018: een toename van 1.072 registraties. Deze toename
uitte zich voor een groot deel in de vorm van winkeldiefstallen (403) en overige diefstallen
(424). De toename van het aantal geregistreerde winkeldiefstallen lijkt volgens de
onderzoekers mede te wijten aan de vereenvoudiging van de wijze waarop door winkeliers
aangifte kunnen doen. Ook de komst van de ketenmariniers kan volgens de onderzoekers
de aangiftebereidheid van winkeliers hebben vergroot. Voor registraties van verdenkingen
van (poging tot) moord- en doodslag gold een afname van 1 registratie (12 registraties
in 2019 tegenover 13 registraties in 2018) en voor registraties van verdenkingen van
seksuele misdrijven gold een afname van 16 procent (43 registraties in 2019 tegenover
51 registraties in 2018).

Amv uit landen die destijds als veilig land van herkomst werden aangemerkt (met name
Algerije en Marokko) waren in 2019 sterker vertegenwoordigd in de politieregistraties
dan in 2018. Het aandeel veelplegers is in 2019 toegenomen ten opzichte van 2018 (van
2,4 naar 3,7 procent van de verdachten). Het ging daarbij wederom verhoudingswijs
vaak om jonge mannelijke amv uit (veilige) Noord-Afrikaanse landen.

Reactie

Het duidingsonderzoek van Bureau Ateno helpt om relaties tussen verschillende (locaties
van) opvangvormen, asielprocedures, profielen van COA-bewoners en overlast en criminaliteit
inzichtelijk te krijgen. Sinds de oplevering van het Incidentenoverzicht 2019 hebben
er meerdere ontwikkelingen plaatsgevonden. Zo is de samenstelling van de populatie
continu in verandering geweest en hebben er herbeoordelingen plaatsgevonden van landen
die in 2018 en 2019 als veilig werden beschouwd.7 Daarnaast zijn er inmiddels meer en andere overlastmaatregelen voorhanden. De overlast
houdt echter nog steeds aan. Het is daarom waardevol lering te trekken uit de duiding
van de cijfers en de bevindingen die op basis hiervan in dit duidingsrapport zijn
opgenomen. Overlast is namelijk volstrekt onacceptabel en tast het draagvlak aan voor
de opvang van personen die vluchten voor oorlog, geweld of vervolging. Misdrijven
zijn al helemaal uit den boze. Tegenover het recht op een eerlijke behandeling van
de asielaanvraag staat de plicht om je aan de Nederlandse wet- en regelgeving te houden.

Ik ben blijvend in gesprek met ketenpartners, de strafrechtketen, vervoerders, andere
departementen en het lokaal bestuur over het voorkomen en het aanpakken van overlast
en criminaliteit door asielzoekers. Momenteel onderzoek ik samen met deze partijen
welke handelingsperspectieven de overlastaanpak meer kracht bij kunnen bijzetten.
Hierbij wordt onder meer gekeken naar maatregelen in het kader van versobering van
de opvang, inbewaringstelling en de procedures. Conform de toezegging die ik uw Kamer
op 9 maart jl. heb gedaan tijdens het commissiedebat Vreemdelingen- en asielbeleid,
streef ik ernaar om u binnen een maand bij brief te informeren over de aanvullende
maatregelen die ik tref in de voorkoming en aanpak van overlast veroorzaakt door asielzoekers.

Hier volgt een overzicht van de gerichte maatregelen die reeds in gang zijn gezet
op basis van het gegeven dat bepaalde doelgroepen relatief vaak bij incidenten betrokken
zijn geweest.

Gerichte maatregelen spoor 1 en 2

De onderzoekers constateren dat zowel personen uit de doelgroep spoor 1 als de doelgroep
spoor 2 oververtegenwoordigd zijn in de groep asielzoekers die in 2019 bij incidenten
betrokken waren. De IND behandelt asielaanvragen van personen met een asielaanvraag
in spoor 1 of spoor 2 met prioriteit. Mede naar aanleiding van het gegeven dat asielzoekers
uit veilige landen van herkomst volgens de cijfers in het Incidentenoverzicht relatief
vaak betrokken zijn geweest bij incidenten, heeft mijn voorganger in september 2020
een pilot gestart met de versobering van de opvang van de groep asielzoekers met een
asielaanvraag in spoor 2. Het doel van het versoberde regime is om deze groep te ontmoedigen
om een veelal kansarme asielaanvraag in te dienen in Nederland en hiermee onnodige
druk op de asielketen te voorkomen.

Door de groep asielzoekers met een asielaanvraag in spoor 2 in Ter Apel en Budel-Cranendonck
tijdens de pilot te clusteren met extra toezicht en een dagelijkse inhuisregistratie,
moest de groep beter beheersbaar zijn, moest men beschikbaar worden gehouden voor
de versnelde asiel- en vertrekprocedure en moest overlast daar waar mogelijk voorkomen
worden. Tijdens de pilot gold het versoberde regime tijdens de gehele verblijfsduur
in Nederland, d.w.z. zowel tijdens de versnelde asielprocedure als de eventuele (hoger)
beroepsfase. Sinds 1 januari 2022 is de pilot bij gebrek aan extra locaties en conform
afspraak met de gemeenten Westerwolde en Cranendonck gestopt. Hierover heeft mijn
voorganger uw Kamer bij brief geïnformeerd.8 Door het ontbreken van extra locaties waar een versoberd regime en de clustering
van de doelgroep geïmplementeerd kan worden, is het versoberde regime enkel nog van
toepassing tijdens de versnelde asielprocedure in Ter Apel en Budel-Cranendonck. Tijdens
de (hoger) beroepsfase wordt men verspreid over het land opgevangen in reguliere azc’s,
waar vooralsnog geen mogelijkheden voor versobering worden gezien. Gezien de overwegend
positieve resultaten van de evaluatie van de pilot is het zeer te betreuren dat we
de versobering niet langer gedurende de gehele verblijfsduur van de spoor 2 doelgroep
kunnen toepassen. Het COA zet haar zoektocht naar extra opvanglocaties voor de versoberde
spoor 2 opvang voort.

Voor de spoor 2 doelgroep geldt dat het perspectief op een verblijfsstatus voor een
deel van de doelgroep zeer beperkt is. Het doorlopen van de asielprocedure is er in
die gevallen vooral op gericht om gebruik te maken van de (versoberde) voorzieningen.
Het antwoord hierop is uiteraard om te zorgen dat de procedure snel wordt afgehandeld
en dat er wordt ingezet op terugkeer. Voor een aantal bestemmingslanden is zicht op
gedwongen terugkeer op dit moment precair. Uiteraard wordt ingezet op het versterken
van de relaties met die landen van herkomst. Daarnaast wordt ingezet op zelfstandig
vertrek. Daar waar het gedrag van de vreemdeling daarvoor aanleiding geeft, bijvoorbeeld
als ook strafbare feiten worden gepleegd, kan zoals voorgenomen in het coalitieakkoord
in de toekomst de ongewenstverklaring worden ingezet. Dat kan een extra instrument
zijn om de boodschap kracht bij te zetten dat de Nederlandse overheid niet in het
illegale verblijf berust en dat terugkeer -zelfstandig of gedwongen- de uitkomst van
de procedure is.

Personen met een asielaanvraag in spoor 1 hebben een kansarme asielaanvraag in Nederland.
Volgens de cijfers is ook deze doelgroep relatief vaak betrokken bij incidenten. Ik
bekijk daarom hoe we ook de opvang van deze doelgroep kunnen versoberen, opdat hier
een ontmoedigende werking vanuit gaat, de migratieketen niet onnodig wordt belast
en er minder incidenten plaatsvinden die veroorzaakt worden door personen uit deze
doelgroep. Omdat de doelgroep vele malen groter is dan de doelgroep voor spoor 2,
is het tot op heden gezien de capacitaire druk op de migratieketen niet gelukt om
een versoberd regime voor de spoor 1 doelgroep te implementeren. Naast voldoende opvangcapaciteit
is een randvoorwaarde voor de versobering van opvang van de spoor 1 doelgroep tevens
het draagvlak in gemeenten. Voor deze groep geldt dat een snelle overdracht naar de
verantwoordelijke lidstaat voor het afdoen van de asielaanvraag voorop staat. Covid-19
en de bijbehorende reisrestricties hebben de mogelijkheden hiertoe de afgelopen jaren
aanzienlijk beperkt.

Gerichte maatregelen amv

De onderzoekers constateren dat amv oververtegenwoordigd zijn in de groep asielzoekers
die in 2019 bij incidenten betrokken waren. Er is sprake van een groep amv die met
een kansarme asielaanvraag naar- en door Europa reist. Deze groep amv heeft (vaak)
geen perspectief op een verblijfsvergunning. Ook is er vaak sprake van verslaving,
psychische problematiek en overlastgevend gedrag. Een aanzienlijk deel van deze groep
amv vertrekt met onbekende bestemming uit de opvanglocaties, vermoedelijk naar een
andere Europese bestemming. Het rapport van Bureau Ateno bevestigt het beeld dat bestaat
over de overlastproblematiek binnen deze doelgroep. Zoals aan uw Kamer gemeld heb
ik het WODC gevraagd om onderzoek uit te voeren om potentiële problematiek omtrent
deze groep rondreizende amv’s gerichter (preventief) aan te kunnen pakken.9

Naar aanleiding van deze signalen zijn zowel het COA als Nidos aan de slag gegaan
om deze problematiek aan te pakken. Zo kunnen verslavingsexperts op COA-locaties worden
ingezet en is het mogelijk om tijdelijk straatcoaches, extra beveiliging of interculturele
mediators in te zetten. Deze ondersteuning is gericht op het versterken van de mentoren,
het begrenzen van gedrag van jongeren en het verbeteren van de begeleiding van de
jongeren. Voor amv van 16 jaar en ouder is het mogelijk om hen bij ernstig overlastgevend
gedrag, met toestemming van Nidos, in de handhaving- en toezichtlocatie (htl) te plaatsen.
In de htl is een aparte gang en dagprogramma voor amv ingericht.

Daarnaast is in januari 2019 de «Perspectief Opvang Nidos» (PON) van start gegaan.
De PON is bedoeld voor amv die ernstig overlastgevend gedrag vertonen, en die binnen
de reguliere amv-opvang van het COA niet te begeleiden zijn. De overlastgevende amv
kunnen op verzoek van het COA worden doorgeplaatst naar de PON. Hier worden de amv
in gespecialiseerde kleinschalige opvang begeleid.

Tot slot

Het duidingsonderzoek van Bureau Ateno biedt waardevolle inzichten. Samen met betrokken
ketenpartners bekijk ik hoe lering kan worden getrokken uit de bevindingen en waar
deze vertaald kunnen worden in gerichte maatregelen. Ook voor het Incidentenoverzichten
2020 is inmiddels een duidingsonderzoek aangevraagd. Nu het incidentenoverzicht ook
uitgevoerd zal worden door het WODC streven we ernaar dat Incidentenoverzichten sneller
van duiding voorzien kunnen worden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg