Brief regering : Weerbaar bestuur en Zicht op Ondermijning

29 911 Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 236 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 maart 2022

De overheid hoort ten dienste te staan aan de samenleving en mensen in staat te stellen
een actieve bijdrage te leveren aan deze samenleving. Sommigen leveren die bijdrage
door zich in te zetten voor het openbaar bestuur, als ambtenaar of als politicus.
Zij spannen zich in voor goede zorg voor ouderen, prettige scholen voor onze kinderen
of de leefbaarheid van woonwijken.

Helaas zien we steeds vaker dat politieke ambtsdragers en ambtenaren worden bedreigd
of geïntimideerd1. Dit heeft niet alleen gevolgen voor hun eigen functioneren, maar ook voor hun families,
die niet voor dit werk gekozen hebben. Maar het gaat dieper: een aanval op een raadslid,
wethouder of burgemeester raakt ons allemaal. Het hindert mensen bij hun inzet voor
een betere samenleving en de vertegenwoordiging van de kiezer. Het tast zo de kern
van onze democratie aan en haar vermogen om te verbinden en verschillen te overbruggen.

Deze agressie en intimidatie vinden plaats tegen een achtergrond van maatschappelijke
onrust. Wantrouwen in de overheid, het gevoel niet gehoord te worden en polarisatie2. Ook de impact van georganiseerde criminaliteit3 en andere oneigenlijke vormen van beïnvloeding op het openbaar bestuur wordt steeds
zichtbaarder. Gemeenten zijn interessant voor criminele organisaties vanwege de informatie,
subsidies en vergunningen die zij verstrekken.

In deze tijden blijven inzetten op een goed en betrouwbaar openbaar bestuur is mijn
verantwoordelijkheid als Minister en dat kan alleen in samenwerking met anderen. Samen
staan we voor een bestuur dat dienstbaar en benaderbaar blijft voor burgers, maar
tegelijk ook grenzen kan stellen aan onacceptabel gedrag en ondermijnende invloeden
zonder persoonlijke risico’s te lopen. Dit is cruciaal voor het goed functioneren
van het openbaar bestuur en het aantrekkelijk houden van het politieke ambt.

Het versterken van de bestuurlijke weerbaarheid is dan ook onderdeel van het brede
offensief tegen georganiseerde criminaliteit van dit kabinet.4 Op Prinsjesdag heeft het demissionaire kabinet bekend gemaakt in 2022 een bedrag
van € 524 mln. beschikbaar te stellen voor de aanpak van ondermijning, waarvan € 434
mln. structureel per jaar. De Minister van Justitie en Veiligheid (JenV) coördineert
de inzet op ondermijning. Een deel van deze middelen, € 10 mln. per jaar zal structureel
beschikbaar komen voor het versterken van de bestuurlijke weerbaarheid. Daarbinnen
valt ook het versterken van de informatiepositie van gemeenten voor de aanpak van
ondermijning door het continueren en verbreden van Zicht op Ondermijning5. Dat geeft mij de mogelijkheid de reeds bestaande aanpak hierop voort te zetten en
te vernieuwen. Graag informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Justitie en
Veiligheid, over deze aanpak.

Om meer zicht te krijgen op de druk die van buiten wordt uitgeoefend, ga ik onder
anderen investeren in het verhogen van de meldingsbereidheid van signalen van agressie,
intimidatie en ondermijning organisatiebreed. Ook wil ik meer gaan investeren in de
preventieve beveiligingsmaatregelen aan de woningen van decentrale bestuurders. Want
politieke ambtsdragers, in het bijzonder burgemeesters, zijn in de afgelopen jaren
een steeds belangrijkere en meer zichtbare rol gaan spelen bij de aanpak van ondermijning.
Dat vraagt dat zij goed worden beschermd. Bijvoorbeeld op het moment dat zij een drugspand
sluiten en als gevolg daarvan met bedreiging en intimidatie worden geconfronteerd.
Dat geldt ook voor hun persoonlijke omgeving en de gemeentelijke organisatie. De verdere
uitwerking van de intensiveringen doe ik in nauwe samenwerking met, onder andere,
het Ministerie van JenV, gemeenten, provincies en beroeps- en belangenverenigingen
van politieke ambtsdragers en gemeentesecretarissen. Ik richt mij bij de investeringen
in eerste instantie op gemeenten, waarbij de andere overheidslagen nauw betrokken
zullen worden en kunnen profiteren van de ontwikkelde diensten en maatregelen.

De nauwe samenwerking voor een weerbaar bestuur is door mijn ministerie al sinds 2018
gestart met de oprichting van het Netwerk Weerbaar Bestuur. Hier zijn onder andere
het Ministerie van JenV, provincies, VNG en beroeps- en belangenverenigingen van politieke
ambtsdragers bij aangesloten. Daarnaast maak ik me al geruime tijd sterk voor een
goede informatiepositie van decentrale overheden in de strijd tegen ondermijning.
Dat doe ik via initiatieven zoals Zicht op Ondermijning.

Deze brief informeert u over de opbrengsten van de pilot Integrale Beveiligingsaanpak
en de impuls Weerbaar Bestuur, zoals toegezegd door mijn ambtsvoorganger.6 Daarnaast informeer ik u over de behaalde resultaten7 van de City Deal Zicht op Ondermijning, zoals afgesproken bij de start van dit traject8, en licht ik toe waar ik de extra middelen voor een weerbaar bestuur voor wil inzetten.

Resultaten financiële versterking gemeenten

Een weerbare overheidsorganisatie is open en toegankelijk, zorgt voor betrouwbare
dienstverlening en is zich bewust van de risico’s van ondermijnende criminaliteit.
Daarnaast heeft zij betrouwbaarheid en integriteit van ambtenaren en bestuurders hoog
in het vaandel staan. Gemeenten hebben over het algemeen nog te weinig structurele
aandacht voor de weerbaarheid van hun organisatie9. Daarom is de afgelopen jaren ingezet op kennisdeling en financiële ondersteuning
aan gemeenten zodat de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie kon worden versterkt.
De resultaten van deze initiatieven zijn gepresenteerd op 6 december jl. tijdens de
(digitale) conferentie Weerbare Organisatie. Hieronder treft u een kort overzicht
van de resultaten.

Impuls innovatie en intensivering aanpak Weerbaar Bestuur

In totaal hebben 25 gemeenten en het openbaar lichaam Bonaire een financiële impuls
ontvangen om de aanpak van weerbaarheid van de eigen organisatie op innovatieve wijze
te versterken. Op de website www.weerbaarbestuur.nl vindt u een overzicht van de gemeenten en de gefinancierde projecten. De gemeenten
die een financiële impuls kregen, hebben daarnaast deelgenomen aan zogenaamde leerkringen,
een vorm van intervisie om kennis en ervaringen met elkaar te delen.

In de leerkring «lokale weerbaarheid» zijn ervaringen en kennis uitgewisseld over
het op orde brengen van de informatiehuishouding, zoals het tegengaan van (on)bewust
lekken van informatie en cliëntisme door het laten uitvoeren van een risicoanalyse.
De leerkring «gebiedsgerichte aanpak ondermijnende criminaliteit» heeft het bewustzijn
van deelnemende gemeenten vergroot over nut en noodzaak van een goede informatiepositie
over mogelijke ondermijnende invloeden. Dit betreft bijvoorbeeld informatie over kwetsbare
branches in winkelstraten en op bedrijventerreinen.

Pilot Integrale Beveiligingsaanpak

De weerbaarheid van een gemeentelijke organisatie tegen ongewenste beïnvloeding kan
worden vergroot door de beveiliging van de organisatie in samenhang te bezien. Informatiebeveiliging,
personele beveiliging, fysieke beveiliging en integriteitsbeleid van een gemeente
moeten daarvoor op elkaar worden afgestemd. Vanaf december 2019 tot en met de zomer
van 2021 is daarom in opdracht van mijn ministerie een pilot uitgevoerd waarbij negen
gemeenten en het openbaar lichaam Saba kennis en ervaring hebben uitgewisseld over
de wijze waarop deze samenhang kan worden georganiseerd.10

De resultaten en lessen van de pilot zijn beschikbaar voor andere gemeenten op het
platform www.weerbareoverheid.nl. Op dit platform vinden gemeenten (praktijk-)ervaringen en handvatten om de integrale
beveiligingsaanpak binnen hun eigen gemeente op te zetten of aan te scherpen. De deelnemende
gemeenten hebben door de pilot de beveiligingsrisico’s in hun organisatie beter in
beeld en hebben naar aanleiding daarvan concrete maatregelen kunnen nemen om hun integrale
beveiliging te verbeteren.

Resultaten City Deal Zicht op Ondermijning

Het dashboard Zicht op Ondermijning11 biedt gemeenten informatie over patronen van ondermijnende criminaliteit en de potentiële
voedingsbodems daarvan binnen hun eigen gemeente12. Zicht op Ondermijning richt zich op het versterken van de informatiepositie van
gemeenten op twee hoofdthema’s: (1) drugsproblematiek en (2) misbruik van vastgoed.
Door het dashboard te gebruiken kunnen gemeenten hun beperkte capaciteit zo effectief
mogelijk inzetten. Het dashboard kan bijvoorbeeld worden gebruikt om op het gebied
van woningbezit, verkooptransacties van vastgoed of kenmerken van vastgoed betrokken
bij productie van drugs in kaart te brengen in hoeverre er afwijkingen zijn ten opzichte
van het landelijke gemiddelde. Ook kunnen analyses van kwetsbare branches op aantal
vestigingen en omzet per gemeente en combinaties van bovenstaande patronen in beeld
worden gebracht.

Al deze informatie is openbaar toegankelijk op www.zichtopondermijning.nl en is hierdoor ook bruikbaar voor andere partijen. Ook de recent opgerichte Landelijke
Fenomeentafel «ondermijning in de vastgoedketen» gebruikt het dashboard om nader te
bepalen op welke ondermijnende fenomenen zij hun analyses gaan richten.

Een belangrijk uitgangspunt voor de aanpak Zicht op Ondermijning is de integrale aandacht
voor publieke waarden als privacy, gelijke behandeling en transparantie. De kern van
het dashboard wordt gevormd door (openbare) data van het CBS. Denk aan locatie- en
inkomenskenmerken, maar bijvoorbeeld ook gegevens over veroordelingen door het Openbaar
Ministerie en inschrijvingen bij de Kamer van Koophandel. In overeenstemming met de
Wet op het Centraal Bureau voor de Statistiek zijn deze data niet herleidbaar tot
individuele personen, bedrijven of adressen. De gegevens in het dashboard zijn daarom
altijd geaggregeerd op het niveau van gemeenten, wijken, buurten of branches.

Inzet versterking weerbaar bestuur

Steeds meer politieke ambtsdragers en medewerkers van overheidsorganisaties hebben
te maken met intimidatie en agressie, ook uit criminele hoek. 24% van de burgemeesters
geeft aan in zijn of haar functie bedreigd te zijn door personen en organisaties uit
het criminele circuit met als doel de besluitvorming van de gemeente te beïnvloeden.13 Zorgelijk is dat het aantal meldingen en aangiftes van bedreiging en intimidatie
juist lijkt te dalen, hetgeen lijkt te impliceren dat slachtoffers van bedreigingen
minder geneigd zijn melding te maken of aangifte te doen.14 Ook krijg ik signalen dat decentrale overheden met regelmaat mikpunt van juridische
procedures zijn om de organisatie te ontwrichten.15 Denk aan het oproepen van ambtenaren als getuigen in juridische procedures om zo
hun naam en adresgegevens in handen te krijgen.

Een belangrijke stap in de versterking van de weerbaarheidsaanpak is om ondermijningsfenomenen
en potentiële kwetsbaarheden van overheidsorganisaties beter in kaart te brengen.
Door een accurater beeld van de problematiek kunnen maatregelen en beleid gerichter
worden ingezet. Ook kan er betere uitwisseling plaatsvinden met de weerbaarheidsaanpak
van andere beroepsgroepen. Samen met het Ministerie van JenV zet ik daarom in op een
kennisagenda weerbaarheid. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een verdiepend onderzoek
naar de (intimiderende) juridische procedures richting gemeenten door het WODC. Daarbij
wil ik de aanpak weerbaar bestuur laten aansluiten bij de brede weerbaarheidsaanpak
voor de beroepsgroepen met een publieke taak.

Ik wil de bestuurlijke aanpak binnen de brede aanpak ondermijning intensiveren langs
drie lijnen:

1. Weerbare organisaties;

2. Weerbare politieke ambtsdragers;

3. Verbeteren van de informatiepositie van gemeenten.

Binnen deze lijnen is mijn aanpak tweeledig. Enerzijds wil ik inzetten op maatregelen
die zich richten op bewustwording, signalering en inzicht in de (systeem)risico’s
en vormen van ondermijning. Anderzijds zet ik in op betere ondersteuning van personen
en organisaties die te maken krijgen met incidenten. Ik zal dit per onderdeel toelichten.

1. Weerbare organisaties

Inzicht en signalering

Voor het versterken van de gemeentelijke organisatie wil ik aan de voorkant inzetten
op het integraal aanpakken van kwetsbare processen en versterken van zwakke schakels
en meldpunten. In veel gemeenten is nog te weinig zicht op processen binnen de eigen
organisatie die vatbaar zijn voor ondermijnende beïnvloeding. Denk hierbij aan vergunningverleningsprocessen
die bewust doelwit zijn van beïnvloeding van buitenaf. Vaak is er binnen kleine gemeenten
te weinig capaciteit beschikbaar om kwetsbare processen te versterken. Ook voelen
sommige kleine gemeenten zich geremd om bestuurlijke handhavingstrajecten gericht
op het bestrijden van ondermijning te starten en voltooien vanwege de complexiteit
hiervan. Ik wil daarom samen met onder meer de regionale informatie en expertisecentra
(RIEC’s) extra inzetten op inzicht en analyse in de kwetsbare processen en het versterken
van de kwetsbare schakels binnen een gemeentelijke organisatie. Gemeenten kunnen hiervoor
putten uit de aandachtspunten uit de ondermijningsbeelden en aanbevelingen uit de
weerbaarheidsscans. Dan kan gedacht worden aan het organiseren van bewustwordingssessies,
het (breder) toepassen van de Wet Bibob en het inrichten van één overkoepelend meldpunt
waar signalen en meldingen van ondermijning, integriteit en veiligheidsincidenten
kunnen samenkomen.

Ondersteuning bij organisaties

Aan de achterkant zet ik, samen met JenV, in op de aanpak van niet-strafbare intimidaties
en ondersteuning bij complexe juridische procedures van – in het bijzonder – de gemeentelijke
organisaties die door deze procedures in het gedrang komen. Onder meer naar aanleiding
van motie van de leden Kuik en Bikker16, is nu een verkenning gestart of een landelijk juridisch steunpunt, gespecialiseerd
in ondermijning, de (meest) passende oplossing is of dat er alternatieven beter in
de behoefte vanuit de praktijk voorzien.

Ook de weerbaarheid van de rijksoverheid heeft mijn aandacht. Uit onderzoek blijkt
dat een kwart van de rijksambtenaren aangeeft dat standpunten van collega’s worden
beïnvloed door agressie en geweld.17 Het kabinet zet daarom ook in op het versterken van de weerbaarheid van (rijks)ambtenaren,
onder andere door het stellen van een norm en deze (rijks)breed uit te dragen. Ik
wil de meldingsbereidheid van ambtenaren vergroten en ondersteuning bieden bij het
voorkomen van en omgaan met agressie, geweld, intimidatie en bedreiging.

2. Weerbare politieke ambtsdragers

Bewustwording en signalering

Bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren moeten hun ambt te allen tijde
veilig en zonder oneigenlijke druk kunnen uitvoeren. Politieke ambtsdragers kennen
geen klassieke werkgever die verantwoordelijk is voor een veilige werkomgeving. Daarom
span ik me hier in het bijzonder voor in. De positie van de burgemeester vraagt daarbij
bijzondere aandacht gelet op de belangrijke rol die hij of zij heeft bij de bestuurlijke
aanpak van georganiseerde criminaliteit. Investeren in de bescherming en veiligheid
van de politieke ambtsdragers die zich dagelijks inzetten voor onze democratische
rechtsstaat blijft noodzakelijk.

Belangrijke inzet aan de voorkant is het beter signaleren en het creëren van bewustzijn
omtrent oneigenlijke beïnvloedingswijzen organisatiebreed. Denk hierbij aan het toepassen
van een persoonlijke weerbaarheidsscan als aanvulling op de Basisscan Integriteit,
waarmee inzicht wordt verkregen in netwerken waarin bestuurders participeren. Zo wordt
duidelijk waar mogelijke beïnvloedingsrisico’s zich bevinden.

Bij de extra intensiveringen zal worden gekeken naar een bijdrage aan een veilige
woonplek voor bestuurders. Deze inzet wordt mede gebaseerd op de evaluatie van de
recent in werking getreden Regeling preventieve beveiligingsmaatregelen die voor 2022
is gepland. Aanvullend daarop zal verkend worden hoe door de politie geadviseerde
aanvullende beveiligingsmaatregelen eenvoudiger kunnen worden ingeregeld en gefinancierd.

Tijdens de begrotingsbehandeling in november is de vraag gesteld hoeveel gemeentebestuurders
woonden in een ambtswoning in de jaren 2012 tot en met nu, per jaar uitgesplitst.
Toegezegd is hierop terug te komen omdat de uitvoering van het rechtspositiebesluit
een decentrale verantwoordelijkheid is. Mijn ministerie houdt geen lijst bij van ambtswoningen
of ter beschikking gestelde woningen. In de bijlage treft u dan ook een overzicht,
zoals toegezegd18. De afgelopen jaren lijkt een dalende trend te zijn ingezet van het aantal ambtswoningen
of ter beschikking gestelde woningen, namelijk van 23 woningen in 2012 naar 14 woningen
in 2021.

Meer ondersteuning na incidenten

Ik wil de zorgelijke trend van het dalende aantal meldingen en aangiftes ten opzichte
van het stijgende aantal agressieve en intimiderende uitingen keren. Daarom is samen
met het Ministerie van JenV en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters in nauwe
samenwerking met de partners van het Netwerk Weerbaar Bestuur, een collectieve norm
voor decentrale politieke ambtsdragers ontwikkeld19. Uitgangspunt van deze norm is dat intimidatie en bedreiging niet horen bij het politieke
ambt, dat ambtsdragers er niet alleen voor staan en dat het melden van incidenten
hoort en helpt. Daarnaast heeft mijn ministerie samen met het Ministerie van JenV
een stappenplan ontwikkeld, zodat een overheidsorganisatie snel opvolging kan geven
aan een melding van een politieke ambtsdrager. De collectieve norm en bijbehorend
stappenplan worden de komende tijd ook uitgewerkt voor de ambtelijke organisatie.

Dit kunnen we niet zonder een goede samenwerking met de politie en het Openbaar Ministerie.
Onderdeel van het stappenplan20 is zowel het geven van steun aan de melder als het geven van opvolging richting de
dader, waarvan stafrechtelijke vervolging een belangrijk onderdeel kan zijn.

3. Verbeteren informatiepositie gemeenten

Recent heeft een evaluatie van de City Deal Zicht op Ondermijning plaatsgevonden door
middel van een rapportage. De rapportage hierover is bijgevoegd bij deze brief21. Hieruit blijkt dat de samenwerking tussen ministeries, gemeenten, stichting ICTU
en CBS binnen deze City Deal goed werkt en dat de toegevoegde waarde van kwantitatieve
analyses in de preventieve aanpak van ondermijnende criminaliteit ruimschoots is aangetoond.
Aandachtspunt is de praktische toepasbaarheid van het dashboard en ondersteuning van
(kleine) gemeenten die beschikken over te weinig capaciteit om de inzichten uit het
Dashboard toe te passen. De twintig overheidsorganisaties die samenwerken binnen de
City Deal Zicht op Ondermijning willen deze samenwerking graag voortzetten. Momenteel
wordt samen met de VNG en de gemeenten verkend op welke manier de aanpak Zicht op
Ondermijning verder ontwikkeld kan worden.

De rapportage doet twee aanbevelingen: voortzetting van de coalitie Zicht op Ondermijning
en een bredere toepassing van de Zicht-op-methode om data (verantwoord) te gebruiken
voor de preventieve aanpak van ondermijning. Ik wil deze aanbevelingen overnemen en
de werkwijze voortzetten en verbreden naar andere maatschappelijke vraagstukken. Denk
aan vraagstukken op het gebied van leefbaarheid en veiligheid, wonen, vakantieparken
en maatschappelijke onrust. Ik zet hiervoor een nader te bepalen deel van de eerder
genoemde structurele middelen in, zie ook de brief aan uw Kamer over «Het Pact Beprijsd».22 Doel is gemeenten meer inzicht te geven in lokale maatschappelijke vraagstukken zodat
de weerbaarheid van hun bestuur wordt vergroot. Daarnaast wil ik samen met provincies,
RIEC’s en private partijen verkennen of de resultaten van deze datagedreven aanpak
beter kunnen worden ingezet voor preventieve maatregelen (gedacht kan worden aan het
inzetten van een vergunningplicht en het toepassen van wet BIBOB). Daarmee kan de
aanpak van ondermijning worden versterkt. Ten slotte ga ik zorgen dat de RIEC’s en
provincies ondersteund worden bij het gebruik van de resultaten om kwantitatieve onderbouwing
te geven aan de lokale en regionale ondermijningsbeelden.

Afsluitend

Ik vind het van belang om samen te blijven werken aan een overheid die weerbaar is
tegen ondermijnende invloeden en waarin democratische principes gewaarborgd zijn en
blijven. Ik heb u in deze brief geschetst hoe ik de inzet voor het versterken van
de bestuurlijke weerbaarheid in de komende periode voor mij zie. Over de uitwerking
en voortgang van de inzet zal ik uw Kamer medio 2022 informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot