Brief regering : Fiche: Richtlijn tegengaan misbruik doorstroomvennootschappen op fiscaal vlak en aanpassing van administratieve samenwerkingsrichtlijn

Nr. 3349 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Richtlijn tegengaan misbruik doorstroomvennootschappen op fiscaal vlak en aanpassing
van administratieve samenwerkingsrichtlijn

Fiche: Mededeling EU strategische aanpak ontwapening, demobilisatie en re-integratie
(DDR) (Kamerstuk 22 112, nr. 3350)

Fiche: Verordening methaanemissies in de energiesector (Kamerstuk 22 112, nr. 3351)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Richtlijn tegengaan misbruik doorstroomvennootschappen op fiscaal vlak en aanpassing
van administratieve samenwerkingsrichtlijn

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Richtlijn met het oog op het tegengaan van misbruik door doorstroomvennootschappen
op het gebied van belastingen en de aanpassing van Richtlijn 2011/16/EU (administratieve
samenwerkingsrichtlijn)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

22 december 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 565

d) EUR-lex

EUR-Lex – 52021PC0565 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

EUR-Lex – 52021SC0578 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

SWD(2021) 578

f) Behandelingstraject Raad

Economische en Financiële Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis

Artikel 115 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Eenparigheid

j) Rol Europees Parlement

Raadpleging

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

In navolging van de aankondiging in een eerdere mededeling1 stelt de Commissie een richtlijn voor die fiscaal misbruik van doorstroomvennootschappen
tegengaat. Deze entiteiten kunnen gebruikt worden om, bijvoorbeeld, inkomensstromen
vanuit de Europese Unie (hierna EU) onbelast door te sluizen naar jurisdicties buiten
de EU, die geen of een zeer laag bedrijfsbelastingtarief toepassen. De Commissie wil
dergelijk misbruik tegengaan door criteria op te stellen aan de hand waarvan kan worden
bepaald of een bepaalde entiteit een doorstroomvennootschap is.

Wat betreft de reikwijdte, richt dit richtlijnvoorstel zich op vrijwel alle entiteiten
die zich bezighouden met grensoverschrijdende betalingen of nader omschreven bezittingen.
Er geldt dus geen materiële of monetaire ondergrens. Wel kijkt de Commissie naar de
bestaande EU regels op het gebied van financiële transparantie en toezicht. In deze
gedachte zijn beursgenoteerde bedrijven en financiële instellingen (zoals banken,
verzekeraars en pensioenfondsen) uitgezonderd van de reikwijdte van dit voorstel,
omdat deze ondernemingen, op basis van voor hen geldende richtlijnen en verordeningen,
al moeten voldoen aan strenge transparantie-eisen en onder financieel toezicht staan.
Ten slotte, vallen ook entiteiten met ten minste vijf voltijd werknemers buiten de
reikwijdte van de richtlijn die zich exclusief bezighouden met het genereren van de
relevante inkomsten van de entiteit.

Voor de identificatie van doorstroomvennootschappen stelt de Commissie een getrapte
opzet voor. De eerste stap is het «gateway-criterium», waarbij een voorselectie wordt
gemaakt van de potentiële doorstroomvennootschappen. Het gaat hierbij om de volgende
drie criteria: meer dan 75% van de omzet van de entiteit zijn passieve inkomsten (bijvoorbeeld
rente, royalty, of dividendinkomsten), of meer dan 75% van de bezittingen van de entiteit
bestaat uit onroerende zaken. Verder moet meer dan 60% van de inkomsten van de entiteit
worden verkregen door grensoverschrijdende transacties of wordt grensoverschrijdend
doorbetaald, en het dagelijkse bestuur en de relevante besluitvorming van de entiteit
zijn uitbesteed aan derden.

Als een entiteit, zoals een vennootschap, voldoet aan alle hierboven genoemde voorwaarden
dan dient deze entiteit in de vennootschapsbelastingaangifte te voldoen aan verschillende
indicatoren voor fysieke aanwezigheid, te weten meer informatie te verstrekken over
het bezit of exclusief gebruik van een bedrijfsgebouw, het bezit van een actieve bankrekening
in de EU, de aanwezigheid van bevoegde bestuurders die de dagelijkse leiding voeren
en de aanwezigheid van gekwalificeerd personeel.

Als aan de hand van deze extra informatie blijkt dat de entiteit niet voldoet aan
de bovengenoemde indicatoren voor fysieke aanwezigheid, wordt aangenomen dat er sprake
is van een doorstroomvennootschap. Wel krijgt deze entiteit de mogelijkheid om tegenbewijs
te leveren aan de hand van de commerciële, niet-fiscale redenen van het bedrijf, en
de wijze waarop de besluitvorming plaatsvindt. De belastingautoriteit van de lidstaat
waar de entiteit in kwestie is gevestigd, beoordeelt of het aangeleverde tegenbewijs
voldoende is om te concluderen dat de entiteit alsnog voldoet aan de hierboven genoemde
gestelde minimum substance eisen en dus niet kwalificeert als een doorstroomvennootschap.
In het geval dat de belastingautoriteit tot de conclusie komt dat een entiteit wel
aan de minimum substance vereisten voldoet, dan kan die entiteit deze beoordeling
van de belastingautoriteit maximaal 6 jaar gebruiken voor fiscale doeleinden, tenzij
feiten en omstandigheden wijzigen. Daarna zal die entiteit opnieuw tegenbewijs ter
beoordeling moeten overleggen aan de belastingautoriteit. Verder biedt het voorstel
de mogelijkheid dat de belastingautoriteit van de lidstaat waar de entiteit is gevestigd
een vrijstelling verleent als deze entiteit kan aantonen dat er geen belastingontwijking
plaatsvindt. Ook deze vrijstelling geldt voor een maximum van 6 jaar (tenzij feiten
en omstandigheden wijzigen), en dient daarna weer aangevraagd te worden.

Uit het voorstel volgt dat de belastingautoriteit van de lidstaat van vestiging geen
woonplaatsverklaring afgeeft aan een entiteit die als doorstroomvennootschap kwalificeert,
of dat de belastingautoriteit een geclausuleerde woonplaatsverklaring afgeeft met
de notie dat deze entiteit geen recht heeft op de verdrags- of richtlijnvoordelen.
Dit heeft als doel dat de desbetreffende entiteit (de doorstroomvennootschap) geen
beroep meer kan doen op de voordelen van een bilateraal belastingverdrag of bepaalde
richtlijnen, zoals de rente- en royaltyrichtlijn2 of de moeder-dochterrichtlijn3, die ervoor zorgen dat renten, royalty’s respectievelijk dividenden zonder bronheffing
binnen de EU uitbetaald kunnen worden.

De informatie over de doorstroomvennootschappen (inclusief de entiteiten die succesvol
tegenbewijs hebben aangeleverd of een vrijstelling hebben gekregen) dient op automatische
basis te worden uitgewisseld met de andere lidstaten. Om deze informatie-uitwisseling
mogelijk te maken, stelt de Commissie voor de administratieve samenwerkingsrichtlijn4 (DAC) aan te passen. De uitwisseling van informatie dient uiterlijk binnen 30 dagen
plaats te vinden, nadat de belastingautoriteit heeft vastgesteld dat een entiteit
een doorstroomvennootschap is, of nadat op basis van het geleverde tegenbewijs of
aangevraagde vrijstelling heeft beoordeeld dat een entiteit geen doorstroomvennootschap
is. De informatie wordt verzonden naar een centrale database, van waaruit deze informatie
vervolgens wordt doorgestuurd naar de lidstaten. Verder biedt het voorstel de mogelijkheid
dat lidstaten de door andere lidstaten goedgekeurde tegenbewijzen en de toegekende
vrijstellingen kunnen opvragen. De gevraagde lidstaat dient vervolgens binnen een
redelijke termijn de gevraagde informatie te versturen.

Ten slotte, stelt de Commissie voor om een minimumboete van 5% van de omzet van de
entiteit in te voeren indien de desbetreffende entiteit nalaat om in de aangifte aan
te geven dat het een doorstroomvennootschap is. De achterliggende reden is dat dit
voorstel leunt op de aangifte van de doorstroomvennootschappen. Met dit minimum wil
de Commissie voorkomen dat de hoogte van een boete op grond van de nationale wetgeving,
bijvoorbeeld voor valsheid in geschrifte, voor sommige belastingplichtigen niet afschrikwekkend
genoeg zou zijn.

De Commissie stelt voor om de voorgestelde richtlijn vanaf 1 januari 2024 in werking
te laten treden. Verder dient uiterlijk 30 juni 2023 de wetgeving geïmplementeerd
zijn.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft vier scenario’s opgesteld om te bezien welke mate van actie het
beste resultaat zal opleveren. Het eerste scenario is dat er geen actie tegen doorstroomvennootschappen
wordt ondernomen. De andere scenario’s zien op de situatie dat er wel een actie wordt
ondernomen, waarbij scenario 2 ziet op een set gestandaardiseerde criteria op grond
waarvan wordt beoordeeld of een entiteit kwalificeert als een doorstroomvennootschap.
Scenario 3 voegt hieraan toe de automatische uitwisseling van informatie. Scenario
4 bouwt weer voort op scenario 3 met als toevoeging een minimumeis aan sancties.

De Commissie komt tot de conclusie dat scenario 4 de beste optie is, omdat daarmee
de hoogste mate van transparantie wordt bereikt, gecombineerd met een minimumeis aan
sancties. Hiermee wordt verzekerd dat entiteiten hun aangiften waarheidsgetrouw invullen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De strijd tegen belastingontwijking was een belangrijk speerpunt van de vorige kabinetten,
en zal een belangrijk speerpunt blijven van het huidige kabinet. De afgelopen jaren
zijn dan ook diverse maatregelen genomen om belastingontwijking aan te pakken5.

Het vorige kabinet heeft, op verzoek van de Tweede Kamer, onderzoek laten doen naar
de doorstroompraktijk in Nederland en de gevolgen daarvan.6 Uit dit rapport blijkt dat de totale doorstroom door Nederland over de periode 2015–2019
gemiddeld € 170 miljard per jaar bedroeg. Hiervan stroomde circa € 32 miljard uit
naar de laagbelastende jurisdicties. Deze laatste stroom wordt direct geraakt door
de conditionele bronbelasting en zal naar verwachting verdwijnen. Het kabinet zal
de voortgang en effectiviteit van de aanpak van belastingontwijking blijven monitoren
en hierover aan de Kamer rapporteren.7

Unilaterale maatregelen:

Specifiek tegen doorstroomvennootschappen voert het kabinet ook al langere tijd unilateraal
beleid dat nauw aansluit bij de beoogde werking van de voorgestelde richtlijn. Zo
wisselt de Belastingdienst sinds 2014 informatie uit met belastingdiensten in andere
lidstaten over bij wet nader omschreven vennootschappen die onvoldoende aanwezigheid
in Nederland hebben (dienstverleningslichamen). Bovendien kunnen alleen vennootschappen
die in Nederland bedrijfseconomische operationele activiteiten uitoefenen zekerheid
vooraf krijgen over hun fiscale positie in de vorm van een ruling met een internationaal
karakter. Voor de toepassing van de vrijstelling van dividendbelasting in internationale
situaties speelt de reële aanwezigheid van de aandeelhouder in het vestigingsland
ook een rol.

Verder is, vanaf 2021, een bronbelasting ingevoerd op renten en royalty’s naar laag
belastende jurisdicties en in misbruiksituaties per 2021 en in het verlengde hiervan
de uitbreiding met een bronbelasting op dividenden naar laag-belastende jurisdicties
en in misbruiksituaties per 2024.

Bilaterale maatregelen:

Daarnaast streeft het kabinet ernaar in alle belastingverdragen een zogenoemde Principal
Purpose Test (PPT) op te nemen om misbruik van het Nederlands verdragennetwerk te
voorkomen.

EU maatregelen:

Dit kabinet wil voortgaan op de ingeslagen weg en op het thema van belastingontwijking
in de EU een leidende rol innemen.8 Immers, belastingontwijking stopt niet bij de landsgrenzen. Nederland heeft zich
dan ook steeds voorstander getoond van afspraken in een zo breed mogelijk Europees
of internationaal verband. De effectiviteit van unilaterale maatregelen tegen belastingontwijking
is namelijk beperkt als bedrijven belastingontwijkende structuren naar andere landen
kunnen verschuiven. De uitdagingen waar het internationale belastingsysteem voor staat
kunnen daarom het meest effectief op internationaal niveau worden aangepakt. Dit specifieke
voorstel is daarom onontbeerlijk voor een effectieve aanpak van belastingontwijking.

Ten slotte, wordt door een internationale aanpak een zo groot mogelijk gelijk speelveld
gewaarborgd. Daardoor kunnen dit soort internationale afspraken ook bijdragen aan
de aantrekkelijkheid van het Nederlandse vestigingsklimaat voor het reële bedrijfsleven.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is positief over de beleidsdoelen van het richtlijnvoorstel en onderschrijft
de noodzaak van een EU-brede aanpak om misbruik van doorstroomvennootschappen tegen
te gaan. Dit voorstel is onontbeerlijk voor een effectieve aanpak van belastingontwijking.
Het kabinet zal zich daarom met een positieve en constructieve houding maximaal inzetten
om de richtlijnonderhandelingen succesvol te laten verlopen.

Dit voorstel sluit aan bij de aanbeveling van de Commissie Doorstroomvennootschappen
om de doorstroomproblematiek internationaal aan te pakken. Dit kabinet onderschrijft
de conclusie van de adviescommissie dat de geringe baten van een omvangrijke doorstroompraktijk
niet in verhouding staan tot de negatieve effecten voor andere landen en daarmee voor
de reputatie van Nederland.9 Verder deelt het kabinet het uitgangspunt dat de kern van de bestrijding van doorstroomvennootschappen
ligt in transparantie richting de landen die een fiscaal belang hebben. Hierdoor zijn
deze landen in staat om, waar nodig, de relevante betalingen alsnog in de heffing
te betrekken. Twee richtlijnen, de rente- en royaltyrichtlijn en de moeder-dochterrichtlijn,
die ervoor zorgen dat rente, royalty’s respectievelijk dividendbetalingen binnen de
EU zonder bronheffing uitgekeerd worden, spelen hier een belangrijke rol. Het kabinet
is positief dat, in lijn met de aanbevelingen van de Commissie doorstroomvennootschappen,
dit voorstel expliciet de fiscale voordelen van deze twee richtlijnen niet meer laat
gelden voor doorstroomvennootschappen.

Het kabinet steunt de doelstelling van de richtlijn om geen verdragsvoordelen te geven
aan doorstroomvennootschappen. Daarbij rijst de vraag of het voorstel van de richtlijn
(het niet afgeven van een woonplaatsverklaring) in alle gevallen voldoende is om verdragsvoordelen
effectief te kunnen ontzeggen. Belastingverdragen bevatten namelijk bindende bilaterale
afspraken tussen landen. De voordelen daarvan kunnen niet zonder meer door de bronstaat
worden ontzegd in verband met het niet afgeven van een woonplaatsverklaring door de
woonstaat (dan wel in verband met afgifte van een geclausuleerde woonplaatsverklaring).
Het belastingverdrag zelf moet een grond bevatten om de verdragsvoordelen te weigeren.
Het kabinet is daarom van mening dat bij de uitwerking van de richtlijn goed moet
worden bezien of de bestaande bepalingen in de bilaterale belastingverdragen tussen
EU-lidstaten daarvoor een voldoende grond zijn (denk bijvoorbeeld aan een antimisbruikbepaling
zoals een Principal Purpose Test), of dat nog aanvullende afspraken gemaakt moeten
worden om verdragsvoordelen ook daadwerkelijk te kunnen ontzeggen.

Het voorstel biedt een duidelijke oplossing, welke lidstaat de inkomensstroom in de
belastingheffing mag betrekken, voor zover de fiscale structuur binnen de EU is opgezet.
Het kabinet vraagt zich af hoe de verdeling van heffingsrechten uitwerkt in relatie
met gelieerde entiteiten die gevestigd zijn in derde landen. Hierbij kan, in extremis,
gedacht worden aan de situatie waarbij de doorstroomvennootschap gevestigd is in de
EU en waarbij de gelieerde entiteiten van deze doorstroomvennootschap zijn gevestigd
in derde landen.

Het kabinet constateert dat de reikwijdte van de opzet breed is, met veel processtappen
om de misbruiksituaties van de doorstroomvennootschappen te identificeren. Hierdoor
kan dit voorstel in de huidige vorm voor de uitvoering zeer uitdagend, complexiteit
verhogend en op onderdelen – bijvoorbeeld de gestelde termijn voor informatie-uitwisseling
van 30 dagen na ontvangst van de aangifte – mogelijk niet uitvoerbaar zijn. Het kabinet
deelt de inzet van de Commissie dat het voorstel proportioneel moet uitwerken voor
de uitvoering, en zou graag de meest efficiënte en bij de praktijk aansluitende wijze
van informatie-uitwisseling willen invoeren.

Hierbij is, zoals eerder vermeld, ook van belang dat de lidstaten die hun belastingheffing
aanpassen naar aanleiding van de verstuurde informatie, dit kenbaar maken aan de andere
betrokken landen met het oog op voorkoming van dubbele of geen belasting. Zo is het
belangrijk dat alle lidstaten van de gelieerde partijen daadwerkelijk op de hoogte
zijn van het bestaan van een doorstroomvennootschap in de structuur en de nieuwe toewijzing
van de heffingsrechten onder deze landen. Alleen op deze manier kan verzekerd worden
dat de belastingheffing door de juiste lidstaat wordt geheven.

Verder vraagt het kabinet zich af of een reactietermijn van uiterlijk 30 dagen uitvoerbaar
en noodzakelijk is. De betrokken landen kunnen immers ook achteraf de aanslagen van
voorgaande jaren aanpassen, op basis van de ontvangen nieuwe feiten.

Ten slotte is het, gegeven de gewenste aanpassingen in de aangifte en inrichting van
het nieuwe informatie-uitwisselingskanaal, ambitieus om deze richtlijn per 1 januari
2024 in werking te laten treden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Op 22 december 2021 is, naast dit onderwerp, ook een richtlijnvoorstel door de Commissie
gepubliceerd over de implementatie van de pijler 2 afspraken over een minimum belastingtarief10. Dit voorstel dient te zijn geïmplementeerd voor 1 januari 2023. Hierdoor is de inschatting
dat zeker het eerste kwartaal van 2022 volledig in het teken zal staan van het richtlijnvoorstel
over pijler 2. Verder is het denkbaar dat lidstaten die kritisch staan tegenover het
voorstel over een minimumtarief, zich zullen afvragen wat de toegevoegde waarde is
van dit richtlijnvoorstel dat het misbruik van doorstromers tegengaat, bovenop de
afspraken over een minimumtarief.

De positie van het Europees Parlement is nog niet bekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De Commissie
baseert de bevoegdheid voor de voorgestelde richtlijn op artikel 115 VWEU. Op grond
van dit artikel is de EU bevoegd om richtlijnen vast te stellen voor de onderlinge
aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten welke
rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt.
Het kabinet acht dit de juiste rechtsbasis. De EU heeft een gedeelde bevoegdheid op
het gebied van belastingen die rechtstreeks invloed hebben op de interne markt (artikel 4,
lid 2, sub a, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel positief. Het voorstel heeft
tot doel om misbruik situaties van doorstroomvennootschappen te bestrijden. Ter realisatie
van deze doelstelling is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd. Een internationale
structuur met een doorstroomvennootschap kan immers eigenlijk alleen werken door gebruik
te maken van grensoverschrijdende tariefarbitrage. Daarom kan het bestrijden van misbruik
door middel van doorstroomvennootschappen onvoldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt
en kan alleen op EU-niveau worden bereikt. Bovendien wordt door optreden op EU-niveau
het gelijke speelveld gewaarborgd. Om deze redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit is positief, met een kanttekening.
Het voorstel heeft tot doel om fiscaal misbruik door het gebruik maken van doorstroomvennootschappen
tegen te gaan. Dit doel wordt onder andere bereikt door informatie-uitwisseling waardoor
de relevante landen op de hoogte worden gebracht van fiscaal misbruik door middel
van doorstroomvennootschappen.

Het kabinet is van mening dat dit richtlijnvoorstel geschikt is voor dit doel, om
misbruik van doorstroomvennootschappen te bestrijden, omdat er voor de gehele EU dezelfde
regels worden opgesteld wat een doorstroomvennootschap is en wat de gevolgen ervan
zijn (zoals het niet meer gelden van de fiscale voordelen van de rente- en royaltyrichtlijn
en de moeder-dochterrichtlijn).). Hierdoor wordt een gelijk speelveld binnen de EU
gecreëerd, wat de bestrijding van misbruik van doorstroomvennootschappen efficiënter
maakt.

De kanttekening heeft betrekking op de gevolgen van dit voorstel op de uitvoering.
Zo constateert het kabinet dat de reikwijdte van de opzet breed is opgezet, met veel
processtappen om de misbruiksituaties van de doorstroomvennootschappen te identificeren.
Dit is ook het geval ten aanzien van de uitwisseling van informatie die in veel gevallen
moet plaatsvinden. Het kabinet zal aandacht vragen voor de mogelijkheid om te komen
tot gerichtere informatie-uitwisseling.

Het is daarom van belang dat de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst proportioneel
blijven aan de doelstelling en het kabinet ziet ruimte voor verbetering ten behoeve
van de uitvoerbaarheid. Hierbij kan gedacht worden aan een verlenging van de 30 dagenperiode
waarbinnen lidstaten de informatie moeten doorsturen. Daarnaast zou meer verantwoordelijkheid
gelegd kunnen worden bij de belastingplichtige, door bijvoorbeeld de boetes op non-compliance
te verhogen. Verder zal het identificatie- en uitwisseling-systeem gerichter en efficiënter
kunnen worden opgezet. Het kabinet zal hier aandacht voor vragen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

In deze richtlijn worden geen concrete voorstellen gedaan die financiële gevolgen
hebben voor de EU-begroting. Indien er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting, is
het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van 2021–2027, en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De budgettaire kosten van het voorstel worden geschat op tussen de 0 en 70 miljoen
euro, afhankelijk van de precieze uitwerking van het voorstel. Deze kosten bestaan
uit de verminderde belastingafdracht als gevolg van een afname van het aantal doorstroomvennootschappen
in Nederland. Hierbij is rekening gehouden met de reeds verwachte daling van het aantal
doorstroomvennootschappen in Nederland als gevolg van de conditionele bronbelasting
op rente, royalty’s en dividenden naar laagbelastende jurisdicties. De baten van het
voorstel voor Nederland worden ingeschat als verwaarloosbaar, omdat structuren die
de Nederlandse belastingopbrengst schaden naar verwachting allemaal worden verlegd
naar derde landen. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting
van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De regeldruk zal op korte termijn toenemen voor doorstroomvennootschappen die louter
om fiscale redenen zijn opgezet. Gegeven de opzet van dit voorstel, zal naar verwachting
op lange termijn geen gebruik meer worden gemaakt van dit soort vennootschappen omdat
de structuur fiscaal niet meer aantrekkelijk is.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Dit voorstel repareert een fiscaal gat, dat door het bedrijfsleven gebruikt kan worden
om inkomensstromen onbelast of zeer laag belast uit de EU te loodsen. Hierdoor lopen
lidstaten belastingopbrengsten mis. Dit voorstel zorgt ervoor dat lidstaten die nationaal
een bronbelasting kennen deze ongehinderd kunnen toepassen indien sprake is van misbruik
omdat de doorstroomvennootschappen dan geen beroep meer kunnen doen op richtlijnvoordelen.

Het voorstel van de Commissie heeft een relatief grote impact op Nederland door de
relatief omvangrijke doorstroompraktijk in Nederland ten opzichte van de meeste andere
lidstaten. Dat betekent echter niet dat de gevolgen van de richtlijn nadelig zijn
voor onze concurrentiekracht. Zoals ook de Commissie doorstroomvennootschappen beargumenteert,
zijn doorstroomvennootschappen maar van beperkt belang voor de reële Nederlandse economie.11 Het totaal aantal geschatte werknemers werkzaam bij deze entiteiten ligt tussen de
drie- en vierduizend. De vennootschapsbelasting-afdracht van doorstroomvennootschappen
wordt op 650 miljoen geschat (0,2% van de totale belastinginkomsten). Een proactieve
houding tegenover dit voorstel kan daarentegen positief zijn voor de internationale
reputatie van Nederland en daarmee indirect het investeringsklimaat. Een dergelijke
richtlijn die gericht is om misbruik van doorstroomvennootschappen aan te pakken kan
het vertrouwen in het Nederlandse belastingstelsel aanzienlijk verbeteren en daarmee
de internationale reputatie van Nederland als investeringsland voor reële economische
activiteiten versterken.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De richtlijn heeft tot gevolg dat in ieder geval de Wet op de internationale bijstandsverlening
bij de heffing van belastingen en de Algemene wet inzake rijksbelastingen zullen moeten
worden gewijzigd.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Aan de Commissie wordt de bevoegdheid toegekend om uitvoeringshandelingen (ex artikel 291
VWEU) vast te stellen voor de praktische regelingen die nodig zijn voor de upgrade
van het centrale gegevensbestand betreffende administratieve samenwerking op belastinggebied
(artikel 26 DAC). Verder wordt aan de Commissie de bevoegdheid toegekend om uitvoeringshandelingen
vast te stellen om de standaardformulieren op te stellen, die de belastingdiensten
van de lidstaten in de toekomst dienen in te vullen (artikel 26 DAC). Daarnaast krijgt
de Commissie beperkte toegang tot de uitgewisselde informatie voor statistische doeleinden.
Dit betekent dat de Commissie geen inzicht heeft om welk specifiek bedrijf het gaat,
maar bijvoorbeeld wel weet, hoeveel doorstroomvennootschappen er zijn geïdentificeerd
en welke lidstaten ermee gemoeid zijn. Voor het verkrijgen van deze toegang kan de
Commissie door middel van uitvoeringshandelingen de praktische afspraken vaststellen
(artikel 21 DAC).

De toekenning van bevoegdheden aan de Commissie is mogelijk, omdat er geen sprake
is van essentiële onderdelen van de regelgeving. Verder is het wenselijk om een bevoegdheid
toe te kennen tot het vaststellen van nadere regelgeving, omdat op deze manier relatief
snelle en flexibele (mocht dat nodig zijn) wijze de uitwisselingsformats kunnen worden
vastgesteld. Het kabinet kan instemmen met de keuze voor uitvoeringshandelingen (i.p.v.
delegatie) omdat het gaat om het waarborgen van uniforme voorwaarden voor de tenuitvoerlegging
van de voorgestelde richtlijn en in het bijzonder de verplichte automatische inlichtingenuitwisseling
tussen de belastingautoriteiten. Het betreft hier een uitbreiding van een al bestaand
Comité dat zich bezig houdt met de concrete ondersteuning van de automatische uitwisseling
van informatie onder de DAC.

Bij de bevoegdheid tot vaststelling van uitvoeringshandelingen, wordt een de onderzoeksprocedure
toegekend conform artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011. Het kabinet kan zich
vinden in deze procedure, omdat het gaat om uitvoeringshandelingen van algemene strekking
conform artikel 2(2)(a) van Verordening (EU) nr. 182/2011.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het kabinet vindt de voorgestelde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2024 ambitieus,
met name gezien de uitwisseling van informatie over de doorstroomvennootschappen wat
voor de Belastingdienst een omvangrijke ICT-operatie betekent. Het kabinet zal hier
aandacht voor vragen.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel zal volgens de toelichting daarop vijf jaar na inwerkingtreding worden
geëvalueerd, zoals ook in lijn is met de «Betere regelgeving» richtlijnen van de Commissie12. Het kabinet hecht waarde aan de evaluatie van regelgeving en acht dit dan ook wenselijk,
omdat daarmee bezien kan worden hoe dit voorstel in de praktijk uitwerkt. Het voorstel
bevat geen horizonbepaling.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

De Belastingdienst beoordeelt dit richtlijnvoorstel zoals het nu is vormgegeven als
zeer uitdagend, complexiteit verhogend en op onderdelen – bijvoorbeeld de gestelde
termijn voor informatie-uitwisseling van 30 dagen na ontvangst van de aangifte – mogelijk
niet uitvoerbaar. Op basis van de voorliggende teksten is – kort samengevat – de inschatting
van de Belastingdienst dat het aantal belastingplichtigen dat binnen het toepassingsbereik
van de voorgestelde maatregelen valt groot kan zijn, en dat de richtlijn in ieder
geval leidt tot een zeer forse uitvoeringslast in het toezicht en in de IV (Informatie
Voorziening). Als dit voorstel is aangenomen en wordt uitgewerkt in nationale wetgeving
volgt een uitvoeringstoets die inzicht geeft in de exacte uitvoeringsconsequenties
van het voorstel.

Het richtlijnvoorstel bevat tegelijkertijd nog een aantal inhoudelijke onzekerheden.
Het begrippenkader dat wordt gehanteerd, is niet op alle punten duidelijk en biedt
nog veel ruimte voor interpretatie. Hierdoor is de reikwijdte van het richtlijnvoorstel
op dit moment niet goed te overzien. Interpretatieverschillen over de richtlijn kunnen
leiden tot discussie tussen belastingplichtigen en de Belastingdienst, en zeer waarschijnlijk
ook tot procedures. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een verschil van inzicht
over de vraag wanneer de dagelijkse bedrijfsvoering en besluitvorming wel of niet
zijn uitbesteed, wanneer het personeel voldoende gekwalificeerd is en zich ook bezighoudt
met het genereren van het relevante inkomen, etc. Ook de in het richtlijnvoorstel
opgenomen tegenbewijsregeling en de mogelijkheid voor belastingplichtige om te bewijzen
dat geen sprake is van een fiscaal voordeel zou kunnen leiden tot veel arbeidsintensieve
discussies met de belastingplichtige.

Daarnaast bevat het richtlijnvoorstel elementen die de uitvoering verder compliceren.
Zo heeft het voorstel bijvoorbeeld ingrijpende gevolgen voor het proces van de afgifte
van woonplaatsverklaringen. In tegenstelling tot het huidige proces kan op basis van
het richtlijnvoorstel een woonplaatsverklaring alleen achteraf op basis van informatie
in of bij de aangifte worden afgegeven.

Ook zijn er onduidelijkheden met betrekking tot de verdragstoepassing, moet een analyse
plaatsvinden van de bij de aangifte ontvangen informatie en dient de daarmee samenhangende
uitwisseling van informatie met het buitenland binnen 30 dagen na ontvangst van de
aangifte plaats te vinden. Een individuele beoordeling van de aan te leveren informatie
is zeer arbeidsintensief en vergt veel capaciteit. Vanwege het naar verwachting grote
aantal belastingplichtigen dat binnen het toepassingsbereik kan vallen van de voorgestelde
maatregelen, is de inschatting dat de noodzakelijke analyse van de informatie in veel
gevallen niet tijdig kan plaatsvinden en daardoor ook niet tijdig kan worden voldaan
aan de vereisten voor informatie-uitwisseling.

Voorts biedt het richtlijnvoorstel andere lidstaten de mogelijkheid om de Belastingdienst
te verzoeken een onderzoek te doen, wat veel uitvoeringscapaciteit kan gaan vergen,
en ten koste kan gaan van andere prioriteiten in het toezicht. Het voorstel omvat,
behoudens de uitwisseling van rapportagegegevens als TIN en btw-nummer (etc.), tevens
de uitwisseling van bijvoorbeeld audit rapporten en de uitkomsten van uitgevoerde
analyses van aangiften van de potentiële doorstroomvennootschappen. Net als de in
het kader van de monitoring van de maatregelen (half)jaarlijks bij de Commissie aan
te leveren informatie heeft ook dit voorstel extra impact op de uitvoering.

Tijdige beschikbaarheid van gekwalificeerde medewerkers voor het toezicht en handhaving
bepaalt mede de effectiviteit van de uitvoering. Deze beschikbaarheid is mede afhankelijk
van andere grote initiatieven die lopen, zoals in het Europese minimumtariefvoorstel
(Pijler 2).

De impact op de ICT is groot en zal gevolgen hebben voor de planning van overige werkzaamheden.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Hoewel dit richtlijnvoorstel alleen ziet op doorstroomvennootschappen die gevestigd
zijn binnen de EU, is het denkbaar dat in de fiscale structuur een entiteit is opgenomen
die gevestigd is in een ontwikkelingsland. De Commissie doorstroomvennootschappen
merkt op dat ontwikkelingslanden extra gevoelig zijn voor belastingontwijking via
het Nederlandse verdragennetwerk13. Doorstroomvennootschappen kunnen gebruikt worden om van het Nederlandse verdragennetwerk
fiscaal te profiteren. Dit richtlijnvoorstel kan ertoe leiden dat het gebruik van
een Nederlandse doorstroomvennootschap niet meer loont en opgeheven wordt of verplaatst
wordt naar een derde land.