Brief regering : Beleidsreactie onderzoek 'Straffen seksueel misbruik minderjarigen'

34 843
Seksuele intimidatie en geweld

Nr. 242
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 februari 2022

Minderjarigen dienen beschermd te worden tegen seksueel misbruik. De impact van deze
ernstige inbreuk op de lichamelijke en geestelijke integriteit van slachtoffers is
enorm en tekent hen voor het leven. Om die reden is de afgelopen jaren veel inzet
gepleegd op de aanpak van (online) seksueel kindermisbruik en het tegengaan van seksuele
uitbuiting van minderjarigen. Hiervoor verwijs ik u naar enkele recente brieven die
naar uw Kamer zijn verzonden.1

Door uw Kamer is in 2019 een motie2 van de leden Laan-Geselschap (VVD) en van Toorenburg (CDA) aangenomen die de regering
verzoekt om te onderzoeken in hoeverre vonnissen met betrekking tot seksueel misbruik
van minderjarigen in de praktijk afwijken van de richtlijn van het openbaar ministerie
(OM). Met deze brief geef ik uitvoering aan deze motie door u het rapport «Straffen
seksueel misbruik minderjarigen. Strafeisen, strafoplegging en strafmotivering ter
zake van betaalde en onbetaalde seksuele handelingen bij minderjarige slachtoffers
in Nederland, Duitsland, Zwitserland, Ierland en Schotland» aan te bieden3. Dit onderzoek maakt bovendien deel uit van het pakket aan maatregelen om klanten
van minderjarige slachtoffers te ontmoedigen, waarover u door de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid op 17 november 2021 bent geïnformeerd.4

In deze brief licht ik eerst kort de belangrijkste bevindingen uit. Daarna geef ik
daarop een reactie.

1. Belangrijkste bevindingen

Het onderzoek richt zich op seksueel misbruik van minderjarigen (meer specifiek de
gedragingen die strafbaar zijn gesteld in artikelen 244, 245, 247, 248b en 249 lid
1 van het Wetboek van Strafrecht (Sr)), waarbij er ook nader wordt gekeken naar de
strafbaarstelling van betaalde seks met minderjarigen tussen de 16 en 18 jaar oud
(artikel 248b Sr). De bevindingen tonen de verhouding tussen uitgangspunten die in
de strafvorderingsrichtlijnen5 van het OM zijn opgenomen, de geëiste straf en de strafoplegging door de rechter.
Hiertoe zijn de vonnissen van 713 zaken in eerste aanleg onderzocht. Daarbij bevat
het rapport een rechtsvergelijking met de ons omringende landen. Ook zijn dader- en
slachtofferkenmerken onderzocht. Hieronder worden enkele belangrijke bevindingen uitgelicht.

Vergelijking strafvorderingsrichtlijn OM en strafeisen OM

Op 1 maart 2015 is de «Richtlijn voor strafvordering seksueel misbruik minderjarigen»
(hierna: richtlijn) van het OM in werking getreden. Deze richtlijn geeft voor vier
categorieën ontuchtige handelingen een strafbandbreedte (zie tabel 1 in de bijlage).
Het doel van een dergelijke richtlijn is het bevorderen van de rechtseenheid en rechtsgelijkheid,
en het vinden van aansluiting bij ontwikkelingen in de samenleving.

Op basis van een steekproef van 180 zaken is onderzocht in hoeverre de strafeis van
het OM afwijkt van de richtlijn en welke motivering hieraan ten grondslag ligt. Hieruit
blijkt dat het OM bij 49 procent van de zaken een straf lager dan de strafbandbreedte
uit de richtlijn vorderde, bij 43 procent een straf binnen de strafbandbreedte vorderde
en bij 8 procent een straf boven de strafbandbreedte vorderde (zie tabel 2 in de bijlage).
Hierbij is het belangrijk te benadrukken dat geen onderzoek is gedaan naar de effectiviteit
van de geëiste en opgelegde straffen.

De motivering van het OM voor de strafeisen is onbekend, omdat die doorgaans niet
of niet uitgebreid wordt opgenomen in (gepubliceerde) strafvonnissen. Wel is gekeken
naar elf strafverzwarende en -matigende factoren die door de rechtbank in de strafoplegging
zijn meegenomen. Dit ervan uitgaande dat deze factoren ook bij het OM een rol hebben
gespeeld in het formuleren van de strafeis. De analyse in het rapport toont aan dat
bij zaken waarin niet seksueel is binnengedrongen bij het slachtoffer nauwelijks een
verband te zien is tussen strafverzwarende en/of- matigende factoren en de lengte
van de geëiste onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Bij zaken waarin is binnengedrongen
met een geslachtsdeel is het beeld dat een hogere straf wordt gevorderd indien meer
strafverzwarende factoren aanwezig zijn. Echter blijkt ook in deze zaken dat de geëiste
straf vaak onder de strafbandbreedte in de richtlijn valt, ook wanneer meerdere strafverzwarende
omstandigheden aanwezig zijn.

Verhouding strafeisen en straftoemeting

De onderzoekers hebben ook gekeken naar de verhouding tussen de strafeisen van het
OM en de straftoemeting door de rechter. In 76 procent van de zaken komt hetgeen de
rechter oplegt overeen met de strafeis. In 9 procent van de zaken eiste het OM een
gedeeltelijk voorwaardelijke gevangenisstraf, maar legde de rechter een volledig voorwaardelijke
gevangenisstraf op. Andersom geldt dat voor 5 procent van de zaken de rechtbank een
gedeeltelijk voorwaardelijke gevangenisstraf oplegde waar het OM een geheel onvoorwaardelijke
gevangenisstraf eiste. Tot slot legde de rechter in 51 van de 57 zaken (89 procent)
waarin het OM de maatregel terbeschikkingstelling (tbs) vorderde deze ook op. In vijf
zaken legde de rechter tbs op terwijl het OM dit niet eiste (ambtshalve oplegging).

Rechtsvergelijking

In de rechtsvergelijking zijn Duitsland, Zwitserland, Ierland en Schotland meegenomen.
Hieruit blijkt de volgende rangorde qua strafbedreiging van seksueel misbruik van
minderjarigen:6 Zwitserland, Nederland, Duitsland, Ierland, Schotland. Hierbij kent Zwitserland de
laagste en Schotland de hoogste strafbedreiging. Dit verschil lijkt volgens de onderzoekers
vooral verklaard te worden door verschillen in strafklimaat tussen de landen, waarbij
voor andersoortige delicten in de andere landen ook hogere strafbedreigingen gelden
dan in Nederland.

Ook zijn de opgelegde straffen in deze landen vergeleken. Deze cijfers moeten met
grote behoedzaamheid worden gelezen, gezien de verschillen tussen landen in de wijze
van straftoemeting en tenuitvoerlegging van straffen. Daarnaast is de hoeveelheid
onderzochte uitspraken relatief klein. De vergelijking toont het algemene beeld dat
de opgelegde (netto) gevangenisstraffen in Nederland vrij vergelijkbaar zijn met die
in Zwitserland. In Duitsland, Schotland en Ierland wordt zwaarder gestraft dan in
Nederland, waarbij Ierland de hoogste netto straffen kent.

Verhouding strafeis en straftoemeting betaalde seks minderjarigen (artikel 248b Sr)

In het onderzoek is nader gekeken naar artikel 248b Sr, waarin het plegen van ontucht
met een 16- of 17-jarige die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele
handelingen met een derde tegen betaling strafbaar is gesteld. Voor dit delict is
door het OM de «Richtlijn voor strafvordering art. 248b» opgesteld (zie tabel 3 in
de bijlage). Hierin zijn strafbandbreedtes geformuleerd voor twee categorieën, namelijk
handelingen met of zonder seksueel binnendringen. Opnieuw is de strafeis van het OM
vergeleken met zowel de richtlijn als de strafoplegging van de rechter. Hieruit blijkt
dat 92% van de strafeisen van het OM in zaken waarin geen sprake is van binnendringen
binnen de strafbandbreedte van de richtlijn vallen. In zaken waarin wel sprake is
van binnendringen valt 75% van de strafeisen lager uit dan de bandbreedte (zie tabel
4).

Verder bestaat er een groot verschil tussen de eis van het OM en de opgelegde straf
door de rechter. Zo eiste het OM in 77 procent van de zaken een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf van tussen de drie en zes maanden, meestal zonder taakstraf. De rechter
legde in 75 procent van deze zaken een geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraf van
één dag en een taakstraf op. De onderzoekers merken op dat bij de vergelijking van
deze bevindingen met de oriëntatiepunten van de Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht
(LOVS) inzake jeugdprostitutie, zelfs beredeneerd vanuit de lichtste categorie betaalde
ontuchtige handelingen, de rechter vrijwel altijd afwijkt van de oriëntatiepunten
en een lagere straf oplegt. De taakstrafbeperking (artikel 22b Sr) is volgens de onderzoekers
vermoedelijk de reden voor het opleggen van één dag onvoorwaardelijke gevangenisstraf.
Deze ene dag gevangenisstraf maakt dat de rechter ook een taakstraf kan opleggen.

2. Reactie op het rapport

De bevindingen in het rapport bieden een waardevol inzicht in de eisen en oplegging
van straffen in zaken van seksueel misbruik van minderjarigen. De inzet van het strafrecht
en de daadwerkelijke straftoemeting hebben meerdere doelen, zoals het zorgen voor
genoegdoening bij het slachtoffer en de samenleving (vergelding), het voorkomen dat
een dader recidiveert (speciale preventie) en het hebben van een afschrikwekkende
werking (generale preventie). De onderzoekers benadrukken dat de conclusies uit dit
onderzoek gezien moeten worden in het licht van het strafdoel vergelding. Conform
de motie is onderzoek gedaan naar in hoeverre vonnissen met betrekking tot seksueel
misbruik van minderjarigen in de praktijk afwijken van de richtlijn van het openbaar
ministerie (OM). Hierbij is ook de strafoplegging door de rechter meegenomen. Op basis
van dit onderzoek is niets te zeggen over de effectiviteit van straffen met betrekking
tot preventie.

Ik onderschrijf de notie van de onderzoekers dat dit onderzoek op zichzelf geen aanleiding
is tot het invoeren van een verhoging van de strafbandbreedtes.

De resultaten van het onderzoek illustreren een belangrijk kenmerk van de Nederlandse
strafrechtspleging, namelijk dat de officier van justitie via het opportuniteitsbeginsel
en de rechter via de rechterlijke straftoemetingsvrijheid een belangrijke rol spelen
bij het vormgeven van het strafrecht in de praktijk. Dit toont het vertrouwen in de
officier van justitie en de rechter om in concrete zaken tot een effectieve toepassing
van het strafrecht te komen en waarborgt dat daarbij recht wordt gedaan aan alle belangen
die in die zaak aan de orde zijn.

Juist gezien de ruimte van de officier van justitie en de rechter bij de toepassing
van het strafrecht, heb ik ook het OM en de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) gevraagd
om de bevindingen in het rapport te bestuderen en daarop te reflecteren.

Reactie OM

Het OM geeft aan dat maatwerk het uitgangspunt is. De strafvorderingsrichtlijnen worden
in algemene zin opgesteld voor een landelijk uniform strafvorderingsbeleid en het
bieden van ondersteuning bij de afdoening van strafzaken. De richtlijnen zijn normerend,
maar bieden tevens de nodige ruimte om tot een op de zaak toegesneden afdoening te
komen. Hierbij spelen meerdere factoren en belangen een rol, zoals het belang van
het slachtoffer, de omstandigheden van het delict, de kans op recidive, rapporten
van ketenpartners en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. Dit kan leiden
tot afwijking van de richtlijn.

Het gaat in zedenzaken vaak om complexe situaties en omstandigheden die ertoe leiden
dat een verdachte een strafbaar feit pleegt. Om inzicht in de persoon van de verdachte
te krijgen wordt regelmatig een reclasseringsrapport opgevraagd. Hierbij speelt ook
mee dat, naast vergelding, het voorkomen van recidive een belangrijk doel is van het
strafrecht. Zowel de verdachte als de maatschappij kunnen in bepaalde zaken het meest
gebaat zijn bij gerichte behandeling en aanpak van onderliggende problematiek. Dit
kan ertoe leiden dat bijzondere voorwaarden of toezicht in de strafeis worden opgenomen
en deze daardoor afwijkt van de richtlijn. Daarnaast kan de officier van justitie
een deels voorwaardelijke straf eisen, zodat bijvoorbeeld een behandeling kan plaatsvinden.

Reactie Raad voor de rechtspraak

De Rvdr geeft aan dat het onderzoek een stevige conclusie trekt over de straftoemeting
en het strafklimaat in Nederland. De rechter bepaalt in het individuele geval wat
de juiste straf is, wat vervolgens in hoger beroep getoetst wordt. De rechtspraak
zit echter niet in een ivoren toren. Rechters zijn in hun dagelijks leven onderdeel
van de samenleving en maatschappelijke (meerjarige) trends zullen zich ook vertalen
in de straftoemeting.

Allereerst wijst de Rvdr erop dat de strafvorderingsrichtlijnen van het OM of de oriëntatiepunten
van de rechtspraak gestandaardiseerde uitgangspunten zijn. Deze bieden, naast het
wettelijk strafmaximum, een eerste aanknopingspunt voor het bepalen van de te vorderen
of op te leggen straffen. De grote meerwaarde van het Nederlandse strafstelsel is
dat een rechter onafhankelijk maatwerk kan leveren bij het bepalen van de soort en
de hoogte van de straf. Daarbij moeten steeds alle belangen worden afgewogen. Dit
geldt juist voor gevallen van seksueel misbruik van minderjarigen, een categorie strafzaken
waarin zeer grote variatie zit. De delicten kunnen erg van elkaar verschillen, zoals
de geëiste strafduur, aard van de seksuele handeling, of sprake is van recidive en
bijvoorbeeld het leeftijdsverschil tussen verdachte en slachtoffer. Bovendien benadrukt
de Rvdr dat strafoplegging verschillende doelen kan dienen. Waar het onderzoek niet
heeft gekeken naar de effectiviteit van straffen, doen rechters dit juist wel (strafdoel
speciale preventie). Het leveren van maatwerk is noodzakelijk om recht te doen aan
alle omstandigheden van het geval en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte.
De Rvdr geeft aan dat als de rechter gedwongen wordt een bepaalde strafsoort of strafminimum
op te leggen, deze beknot wordt in zijn hoofdtaak: het geven van een passend en rechtvaardig
oordeel.

Ten aanzien van het rechtsvergelijkend onderzoek ziet de Rvdr dat er in het rapport
al veel voorbehouden worden gemaakt bij het analyseren van de data en dat de onderzoekers
rekenschap geven van enkele kanttekeningen bij de analyse. Een belangrijk gegeven
dat dient te worden onderstreept is dan ook dat het algemene strafklimaat van de vergeleken
landen soms ook strenger lijkt te zijn. Verder zijn bij de vergelijking van zaken
met andere landen slechts een gering aantal gepubliceerde zaken meegenomen, terwijl
de onderzoekers in Nederland toegang hadden tot alle zaken uit het e-archief. Hierdoor
kan een scheef beeld ontstaan. Verder geeft de Rvdr aan dat het regime van tenuitvoerlegging
van straffen in de onderzochte landen niet in de analyse is meegenomen. Ondanks dat
het rapport opmerkt dat ook in de onderzochte landen vervroegde invrijheidstelling
mogelijk is, is echter onbekend vanaf welke hoogte van de straf deze voorwaardelijke
invrijheidstelling optreedt. Ook is niet bekend of bijvoorbeeld een deel van de straf
met elektronisch huisarrest wordt uitgezeten, of dat er penitentiaire programma’s
zijn waarbij gedetineerden voor de invrijheidstelling al deels extramuraal zijn. Gelet
op de kanttekeningen, zoals ook benoemd door de onderzoekers, is het de vraag of een
algemeen beeld kan worden afgeleid en of een stevige conclusie kan worden getrokken.

Afsluitend neemt de Rvdr de aanbeveling uit het onderzoek om de motivering voor het
opleggen van een bepaalde soort straf en de hoogte daarvan nauwkeuriger in het vonnis
op te nemen ter harte. Een oordeel dat door lezers beter wordt begrepen en geaccepteerd
is een nastrevenswaardig doel. Binnen de Rechtspraak lopen reeds diverse initiatieven
en projecten om dit te stimuleren, zoals Promis en Klare-Taal projecten.

Tot slot

Het tegengaan van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van minderjarigen vraagt
continue inzet. De structurele financiering uit de motie-Hermans voor de aanpak van
seksuele misdrijven en (online) seksueel kindermisbruik draagt hier aan bij.7 Daarnaast is het van belang dat het coalitieakkoord de basis legt voor de voortgang
van en het geven van een flinke impuls aan het Programma Samen tegen mensenhandel
dat de komende jaren wordt voortgezet.

Vanuit beide beleidsterreinen geldt dat minderjarigen via het strafrecht en andere
instrumenten zo goed als mogelijk beschermd dienen te worden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

Bijlage

Tabel 1. Basisdelicten en strafbandbreedtes seksueel misbruik van minderjarigen uit
de Richtlijn voor strafvordering seksueel misbruik minderjarigen1.

Categorie ontuchtige handelingen

Strafbandbreedte

Categorie 1

Alle ontuchtige handelingen waarbij de minderjarige door de verdachte wordt geconfronteerd
met seksuele handelingen zoals bedoeld in 248d (seksueel corrumperen). Ook vallen hieronder de situaties waarbij de minderjarige
ertoe wordt gebracht zichzelf uit te kleden en zich (gedeeltelijk) naakt te tonen,
zonder dat er sprake is van betasting door het slachtoffer zelf of door de verdachte
of een derde.

2 weken tot 6 maanden gevangenisstraf

Categorie 2

Alle ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van aanraking tussen verdachte en
slachtoffer of door het slachtoffer bij zichzelf of bij of door een ander. Zowel aanraking
over de kleding als over de naakte huid valt binnen deze categorie, met uitzondering
van aanraking van de naakte geslachtsdelen. Er valt onder meer te denken aan het aaien
of wrijven over en betasten, grijpen, kussen of likken van de borsten, billen of overige
lichaamsdelen. Ook het betasten van het kruis over de kleding behoort hiertoe. De
tongzoen is uitgezonderd en valt onder categorie 3.

3 tot 12 maanden gevangenisstraf

Categorie 3

Het ontuchtig aanraken van de naakte geslachtsdelen en het oraal, vaginaal of anaal
binnendringen anders dan met een geslachtsdeel. Anders dan voor de bewezenverklaring,
doet het er voor de strafmaat niet toe of er wordt binnengedrongen door de verdachte
bij het slachtoffer of dat de verdachte het slachtoffer laat binnendringen. De handelingen
kunnen variëren van het betasten tot het stimuleren van de geslachtsdelen, zoals aftrekken
of vingeren. Ook de tongzoen valt binnen deze categorie.

12 tot 36 maanden gevangenisstraf

Categorie 4

Alle ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van oraal, vaginaal of anaal binnendringen
met een geslachtsdeel. Anders dan voor de bewezenverklaring, doet het er voor de strafmaat
niet toe of er wordt binnengedrongen door de verdachte bij het slachtoffer of dat
de verdachte het slachtoffer laat binnendringen.

15 tot 48 maanden gevangenisstraf

X Noot

1

wetten.nl – Regeling – Richtlijn voor strafvordering seksueel misbruik minderjarigen
– BWBR0036267 (overheid.nl)

Tabel 2. Gevorderde onvoorwaardelijke gevangenisstraffen in relatie tot de strafvorderingsrichtlijn
bij zaken van seksueel misbruik van minderjarigen.

 

Eis OM

 

Lager dan bandbreedte richtlijn

Binnen bandbreedte richtlijn

Hoger dan bandbreedte richtlijn

Totaal

Aanraken

Richtlijn: 3 tot 12 maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf

4 (80%)

1 (20%)

–

5 (100%)

Aanraken naakte geslachtsdelen en binnendringen anders dan met geslachtsdeel

Richtlijn: 12 tot 36 maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf

31 (51%)

27 (44%)

3 (5%)

61 (100%)

Binnendringen met geslachtsdeel

Richtlijn: 15 tot 48 maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf

46 (46%)

44 (44%)

11 (11%)

101 (100%)

Tabel 3. Basisdelicten en strafbandbreedtes betaalde seks met minderjarigen uit de
Richtlijn voor strafvordering art. 248b Sr1.

Categorie betaalde ontuchtige handelingen

Strafbandbreedte

Categorie 1

Alle ontuchtige handelingen waarbij de jeugdige ertoe wordt gebracht zichzelf uit
te kleden en zich (gedeeltelijk) naakt te tonen. Ook vallen hieronder de situaties
waarbij sprake is van ontuchtige aanraking van zowel de beklede als naakte geslachtsdelen,
en alle ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van aanraking tussen verdachte
en slachtoffer. Er is geen sprake van binnendringen.

1 maand tot 6 maanden gevangenisstraf

Categorie 2

Alle ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van (oraal, vaginaal of anaal) binnendringen.
Het doet er voor de strafmaat niet toe of er wordt binnengedrongen door de verdachte
bij het slachtoffer of dat de verdachte het slachtoffer laat binnendringen.

6 maanden tot 15 maanden gevangenisstraf

X Noot

1

Richtlijn voor strafvordering art. 248b Sr (2015R054) | Beleid en Straffen | Openbaar
Ministerie (om.nl)

Tabel 4. Gevorderde onvoorwaardelijke gevangenisstraffen in relatie tot de strafvorderingsrichtlijn
248b Sr in zaken van betaalde seks met minderjarigen.

 

Eis OM

 

Lager dan bandbreedte richtlijn

Binnen bandbreedte richtlijn

Hoger dan bandbreedte richtlijn

Totaal

Geen sprake van binnendringen

Richtlijn: 1 maand tot 6 maanden gevangenisstraf

1 (8%)

11 (92%)

–

12 (100%)

Sprake van binnendringen

Richtlijn: 6 tot 15 maanden gevangenisstraf

47 (75%)

16 (25%)

–

63 (100%)