Brief regering : Beleidsreactie Slachtoffermonitor 2016-2020

31 015
Kindermishandeling

Nr. 206
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN
EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 februari 2022

Op 7 december 2021 heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen (hierna: de Nationaal Rapporteur) de Slachtoffermonitor mensenhandel 2016–2020
gepubliceerd. Op basis van de bevindingen uit de monitor doet de Nationaal Rapporteur
één aanbeveling, die nader is uitgewerkt in zes handelingsperspectieven. Wij danken
de Nationaal Rapporteur voor de constructief-kritische monitor. In de bijlage treft
u de publicatie aan1.

De aanpak mensenhandel wordt door het kabinet vormgegeven door middel van het programma
Samen tegen mensenhandel. Het is een belangrijk en complex thema waar afgelopen kabinetsperiode veel op is
ingezet. Ten aanzien van de strafrechtelijke aanpak, de gemeentelijke aanpak en het
zorgdomein zijn veel stappen gemaakt. Uw Kamer is recent geïnformeerd over de voortgang
van het programma.2 Dat blijvende aandacht en energie nodig is, staat buiten kijf en blijkt ook duidelijk
uit de Slachtoffermonitor. De urgentie hiervan wordt extra onderstreept door de 2
miljoen euro structureel die het kabinet in het coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77) vanaf 2023 heeft vrijgemaakt om het programma Samen tegen mensenhandel voort te zetten en een extra impuls te geven. Uw Kamer ontvangt jaarlijks een brede
voortgangsbrief over de inspanningen op het gebied van het programma Samen tegen mensenhandel.

In zijn rapport doet de Nationaal Rapporteur een aanbeveling om de aanpak van mensenhandel
verder te versterken. Namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
en mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, informeren we uw
Kamer met deze brief over de wijze waarop het kabinet deze aanbeveling opvolging geeft.
Daarnaast ontvangt uw Kamer een bijlage3 met onze beleidsreactie op de handelingsperspectieven. In deze brief gaan we in op
de volgende punten:

• De aanbeveling en onze inzet hierop;

• Herhaald slachtofferschap;

• Beleidsreactie op het recente WODC onderzoek.4

1. Aanbeveling

In zijn rapport doet de Nationaal Rapporteur één aanbeveling, die luidt:

Bied gemeenten en professionals een handelingskader om passende hulpverlening te bieden
aan alle vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel (p. 101).

De Nationaal Rapporteur stelt dat gemeenten een belangrijke rol hebben bij de aanpak
van mensenhandel. Gemeenten staan het dichtst bij hun inwoners en vervullen daarmee
een cruciale rol in de preventie en aanpak van uitbuiting en de hulpverlening aan
slachtoffers. De aanbeveling van de Nationaal Rapporteur om gemeenten een kader te
bieden op basis waarvan zij passende hulp kunnen bieden aan slachtoffers van mensenhandel
onderschrijven wij.

Met de Nationaal Rapporteur zijn wij van mening dat gemeenten een belangrijke rol
spelen bij de aanpak van mensenhandel. Om die reden is de gemeentelijke aanpak als
«actielijn» verankerd in het programma Samen tegen mensenhandel en zijn, in samenwerking met gemeenten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), meerdere tools ontwikkeld5, zoals het Kompas Aanpak Mensenhandel, het Kader Aanpak Mensenhandel en de Longread. Het Kompas biedt gemeenten onder andere informatie over aard en omvang van mensenhandel,
wetgeving en rollen en verantwoordelijkheden van gemeenten. Het Kader geeft gemeenten
richting bij het formuleren van beleid ten aanzien van mensenhandel en biedt op een
heldere manier inzicht in de bouwstenen die gemeenten hebben om tot een gedegen aanpak
voor mensenhandel te komen. De Longread in Nederland is een online instrument met ervaringen van zowel slachtoffers als professionals
om gemeenten meer inzicht te bieden in de lokale problematiek. Over deze instrumenten
is uw Kamer recent geïnformeerd in de voortgangsbrief programma Samen tegen mensenhandel.

Met deze middelen bieden wij, zoals de Nationaal Rapporteur aanbeveelt, informatie,
inzicht en richting voor het inzetten van gericht en effectief beleid. Om gemeenten
hierbij te ondersteunen financiert het kabinet een projectleider mensenhandel bij
de VNG.

Een specifiek onderdeel van de gemeentelijke aanpak van mensenhandel is verankerd
in huidige wetgeving. Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna:
Wmo) en de Jeugdwet zijn gemeenten namelijk verantwoordelijk voor de opvang en ondersteuning
van burgers. Aanvullend is in het Interbestuurlijke Programma een afspraak opgenomen
dat alle gemeenten in 2022 beleid moeten hebben gericht op de aanpak van mensenhandel.
Er wordt ingezet op een landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatoren om de aanpak
van mensenhandel te borgen. Hiervoor zijn afspraken gemaakt tussen de zorg- en veiligheidsketen.
Met middelen vanuit VWS en JenV ondersteunt CoMensha de regio’s bij het organiseren
van de functie van zorgcoördinatie. De dekkingsgraad van de zorgcoördinatie is volgens
CoMensha op dit moment 94%.6 Blijvende aandacht binnen de gemeentelijke aanpak is daarvoor nodig.

Op dit moment wordt binnen de Ministeries van JenV en VWS, samen met de andere betrokken
departementen7 en stakeholders, bezien hoe het programma Samen tegen mensenhandel vanaf 2023 wordt voortgezet en welke prioriteiten daarbij in het bijzonder aandacht
verdienen. Het blijvend versterken van de gemeentelijke aanpak en het genoemde punt
rond de zorgcoördinatie, evenals de aanbeveling en de handelingsperspectieven die
de Nationaal Rapporteur aanreikt, zullen wij daarin, ook in overleg met CoMensha en
de VNG, betrekken. Uw Kamer wordt te zijner tijd op de hoogte gesteld over de concrete
invulling hiervan.

2. Herhaald slachtofferschap

De Nationaal Rapporteur heeft in deze Slachtoffermonitor, naast zijn aanbeveling,
voor het eerst aandacht voor herhaald slachtofferschap. Geconstateerd wordt dat 45%
van de slachtoffers van mensenhandel binnen vijf jaar nogmaals in beeld komt als slachtoffer
van enig delict. Dit is problematisch; allereerst natuurlijk vanuit het oogpunt van
bescherming van slachtoffers, maar daarnaast ook met oog op criminaliteitspreventie.
Naar aanleiding van deze bevinding zijn Kamervragen gesteld aan de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid.8

Allereerst is het van belang om in te zetten op het voorkomen dat mensen überhaupt
slachtoffer óf dader worden van mensenhandel. Een van de vijf actielijnen van het
programma Samen tegen mensenhandel benoemt een breed palet aan interventies die reeds worden ingezet.9 Voor het voorkomen van herhaald slachtofferschap is het belangrijk dat slachtoffers van mensenhandel bescherming
krijgen, opgevangen worden en behandeling krijgen. Ook hierbij is het relevant dat
verdachten worden opgespoord en dat het OM overgaat tot vervolging.

Voorkomen van herhaald slachtofferschap na een aangifte

Voor ieder slachtoffer van een strafbaar feit wordt, ter voorkoming van herhaald slachtofferschap,
maar ook ter voorkoming van intimidatie en vergelding, door de politie en het OM aan
de hand van criteria de individuele beschermingsbehoefte in kaart gebracht. Een Individuele
Beoordeling (IB) is een wettelijke taak die voortvloeit uit de EU-richtlijn minimumnormen
slachtoffers.10 Het palet aan beschermingsmaatregelen is breed, bijvoorbeeld het afschermen van persoonsgegevens,
het doen van aangifte onder nummer, een anonieme melding, beschikbaarheid van een
tolk, recht op bijstand of een contact- of gebiedsverbod.

Tevens is gestart met de proeftuin aangiftebereidheid van de politie en het CKM. Binnen
de proeftuin wordt geëxperimenteerd met een werkwijze die zich richt op de vroegbescherming
van slachtoffers, het vergroten van het vertrouwen van slachtoffers in het strafproces
en het voorkomen van secundaire victimisatie voor, tijdens en na het strafproces.

Voorkomen van herhaald slachtofferschap tijdens en na de opvang

Voor slachtoffers van mensenhandel kunnen verschillende maatregelen en methoden worden
ingezet die er op gericht zijn om hen zorg, ondersteuning en opvang te bieden, mede
om herhaald slachtofferschap te voorkomen.

In reguliere Wmo opvangvoorzieningen en de specialistische opvangvoorzieningen voor
slachtoffers met multiproblematiek, worden voor slachtoffers met een verblijfsstatus
en slachtoffers uit Nederland/EU-landen, methoden ingezet om terugval of herhaling
te voorkomen. Na de opvang is de (ambulante) begeleiding via de Wmo erop gericht dat
slachtoffers hun plek in de samenleving terugvinden en een zelfstandig bestaan kunnen
opbouwen.11

Via de Categorale Opvang Slachtoffers Mensenhandel (COSM) wordt gespecialiseerde begeleiding
geboden aan slachtoffers van mensenhandel uit derde landen zonder verblijfstatus.
Bij deze slachtoffers is de geringste aanwijzing van mensenhandel geconstateerd en
om die reden wordt, op grond van hoofdstuk B8/3 uit de Vreemdelingencirculaire 2000,
door de politie (of andere opsporingsdiensten) maximaal drie maanden bedenktijd aangeboden.
Daarmee wordt voorzien in opvang en wordt hun rechtsbescherming gewaarborgd. In die
drie maanden wordt voor deze slachtoffers psychische hulp, persoonlijke begeleiding
en opvang geregeld.12

Ook worden afspraken gemaakt rondom incidentenprocedures met bijvoorbeeld politie
in de regio’s. Wanneer een extra groot risico is op herhaald slachtofferschap in de
eigen omgeving van het slachtoffer, zoals het geval kan zijn bij bijvoorbeeld loverboy
problematiek, wordt het slachtoffer opgevangen buiten de eigen regio. De kans op contact
met de dader wordt zo verder beperkt.

ZonMW is in 2018 een meerjarig onderzoek gestart, waarin de effectieve behandeling
van slachtoffers van loverboys centraal staat.13 Met deze studie wordt onderzocht welke omstandigheden een aanleiding kunnen zijn
voor terugval, maar ook welke factoren bijdragen aan een succesvolle behandeling.
Het onderzoek loopt nog tot het einde van 2022.

Naar aanleiding van de bevindingen uit de Slachtoffermonitor zullen wij het voorkomen
van herhaald slachtofferschap én daderschap, als thema meenemen in de herijking van
het Programma Samen tegen mensenhandel. Wij zullen deze herijking afstemmen met en toetsen bij relevante partijen uit het
brede mensenhandeldomein.

3. WODC-rapport omtrent het geschatte aantal mensenhandelslachtoffers

Mensenhandel speelt zich veelal in het verborgene af. Daardoor is er altijd sprake
van een zogenaamd dark number: het werkelijke aantal slachtoffers van mensenhandel ligt hoger dan het aantal geregistreerde
slachtoffers.

Om inzicht te krijgen in de daadwerkelijke omvang van mensenhandel in Nederland hebben
het VN-bureau voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC) en de Nationaal Rapporteur
Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (hierna Nationaal Rapporteur), in samenwerking
met een aantal Nederlandse wetenschappers, in 2017 een eerste schatting gepubliceerd
van het aantal mogelijke slachtoffers van mensenhandel in Nederland. In het kader
van het programma Samen tegen mensenhandel is door het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) in oktober 2020
een opdracht verstrekt voor een tweede schatting, waarbij de tijdsperiode is verbreed
van 2010–2019. Deze schatting is in oktober 2021 afgerond en op 29 november 2021 is
het onderzoeksrapport «Multiple Systems Estimation Slachtoffers Mensenhandel Nederland 2016–2019» aan uw Kamer aangeboden.14 In deze Kamerbrief wordt een nadere inhoudelijke beleidsreactie geven op dit onderzoek.

Procesmatige reflectie op het onderzoek

In het onderzoek staat de uitvoering van de Multiple Systems Estimation-methode (MSE)
op basis van de door CoMensha bijgehouden dataset van de geregistreerde gevallen van
mensenhandel centraal.

Belangrijke toeleveraars van de oorspronkelijke data over vermoedelijke slachtoffers
zijn onder andere de politie, de Koninklijke Marechaussee, de Nederlandse Arbeidsinspectie
en FairWork. De rol van alle leveranciers van data en de belangrijke rol van CoMensha
als «clearing house» waarbij de identiteit van de gemelde slachtoffers, ter voorkoming
van dubbeltellingen, zorgvuldig wordt gecheckt willen we niet onbenoemd laten.

De onderzoekers wijzen erop dat een noodzakelijke voorwaarde voor de uitvoering van
zulke schattingen in de toekomst is dat de toelevering van persoonsgebonden data door
private instanties aan een organisatie als CoMensha wordt gecontinueerd of hervat.
Vanuit het oogpunt dit te kunnen borgen, adviseren zij het kabinet om voor de toelevering
van deze gegevens een sterkere wettelijke basis te creëren. Ook adviseren de onderzoekers
om deze taak op te nemen in de subsidievoorwaarden van de relevante private partijen.

Ten aanzien van het advies van de onderzoekers om een sterkere wettelijke basis te
creëren om de toelevering van persoonsgebonden data door private partijen te verbeteren,
delen we mee dat dit vraagstuk al eerder door het departement van JenV, in nauw overleg
met onder meer het departement van VWS, bezien is. Toen is geconcludeerd dat er bezwaren
bestaan om zo’n wettelijke basis te creëren, vanwege de proportionaliteit en uitvoerbaarheid
van zo’n traject. Hierbij is het belang van de slachtoffers om de vrijheid te behouden
om niet als slachtoffer bekend te staan meegewogen, evenals de huidige structuur van
informatieverstrekking binnen de zorginstellingen.

Op dit moment wordt het coalitieakkoord verder uitgewerkt en zal er een traject gestart
worden om het programma Samen tegen mensenhandel voort te zetten vanaf 2023. Binnen dit traject zal het bovenstaande vraagstuk meegenomen
worden. We zullen hierbij dan bezien of op andere manieren tegemoet gekomen kan worden
aan de wens om een adequate gegevensdeling te borgen.

Inhoudelijke reflectie op het onderzoek

Het aantal geregistreerde slachtoffers van mensenhandel schommelt in de periode 2010–2019 rond de 1.250. Uit
de onderzoeksresultaten blijkt dat het geschatte aantal (vermoedelijke) slachtoffers
van mensenhandel gemiddeld ongeveer drie à vier keer hoger ligt dan de aantallen die
bij CoMensha zijn gemeld. De trend in de schattingen laat tussen 2012 en 2017 een
forse daling zien. Na 2017 is er weer een stijging in de schattingen en in 2019 ligt
de schatting van het totale aantal vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel met
ongeveer 5.000 weer op het niveau van 2010. De daling van geschatte aantallen na 2012
berust voornamelijk op de afname van het aantal (met name vrouwelijke) slachtoffers
van seksuele uitbuiting. Tot op zekere hoogte is deze daling gecompenseerd door een
stijging van de aantallen gevallen van arbeidsuitbuiting. Door deze ontwikkeling is
de samenstelling van het aantal gevallen van mensenhandel in Nederland van samenstelling
veranderd. Het aantal geschatte slachtoffers van seksuele en niet-seksuele uitbuiting
(criminele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en gedwongen orgaanhandel) zijn nu ongeveer
gelijk verdeeld.

Deze bevindingen bevestigen het beeld dat criminele uitbuiting, arbeidsuitbuiting
en gedwongen orgaanhandel wellicht relatief minder vaak naar voren komen in het aantal
gemelde slachtoffers, maar dat dit slechts het topje van de ijsberg is. Uit de slachtoffermonitor
blijkt dat in 2019 40% van de slachtoffers van mensenhandel, slachtoffer is van één
van bovenstaande uitbuitingsvormen. Dit relatieve aandeel ligt in werkelijkheid naar
verwachting dus een stuk hoger. Daarom zal bij de continuering van het programma Samen tegen Mensenhandel aandacht zijn voor de verschillende vormen van uitbuiting.

De onderzoekers wijzen daarnaast op een belangrijke nevenuitkomst van een MSE-studie.
Zo hebben zij ook gekeken naar de zogeheten ratio’s (verhoudingen) tussen de waargenomen
en geschatte aantallen slachtoffers per subcategorie. Van alle subcategorieën vallen
met name de minderjarige slachtoffers en de slachtoffers van arbeidsuitbuiting op,
waarvoor bij de laatste groep in het bijzonder de slachtoffers van Nederlandse afkomst.
Kort gezegd moet er extra inspanning gepleegd worden om deze groepen zichtbaarder
te krijgen en slachtoffers te identificeren.

Ten aanzien van genoemde subcategorieën wordt al het nodige ondernomen. Dit zal ik
hieronder toelichten. De genoemde uitkomsten vinden wij namelijk ook zorgelijk, en
tegelijkertijd niet verrassend. Deze sluiten namelijk aan bij signalen die eerder
al zijn geuit in rapportages van onder meer de Nationaal Rapporteur en organisaties
uit de Coalitie tegen seksuele kinderuitbuiting. Bovendien nam ook uw Kamer de motie
van de leden Kuik en Van der Graaf aan, welke verzoekt om voor de komende jaren een
plan uit te werken om de minst zichtbare groep van slachtoffers van mensenhandel en
uitbuiting – kwetsbare jongeren – beter in beeld te krijgen.15 In reactie op de slachtoffermonitor mensenhandel van 2015–2019 en eerder genoemde
motie heeft mijn voorganger uitgebreid gereageerd in de Kamerbrief van 11 januari
2021.16 Hierin werd het belang onderschreven om meer zicht te krijgen op- en prioriteit te
geven aan jonge slachtoffers in de integrale aanpak van binnenlandse seksuele uitbuiting.
In lijn met de motie Kuik en Van der Graaf wordt het Plan van aanpak kwetsbare jongeren
opgesteld. Uw Kamer is recent nog geïnformeerd in de Kamerbrief van 17 november 2021
over de ontwikkelingen rondom dit Plan van Aanpak.17

In de brief van 11 januari worden ook andere lopende initiatieven aangehaald, zoals
het opnemen van afspraken over de aanpak van mensenhandel in de Meerjarenagenda 2021–2024
van Zorg- en Veiligheidshuizen of de regionale pilot seksuele uitbuiting in Rotterdam-Rijnmond.
Bij dit laatste initiatief wordt gewerkt aan het vergroten van de weerbaarheid van
jongeren. Afgelopen jaar is onder andere gewerkt aan de uitbreiding van de bereikbaarheid
van het meldpunt jeugdprostitutie en mensenhandel en ook zijn er afgelopen zomer voorlichtingsdagen
georganiseerd voor alle aandachtsfunctionarissen mensenhandel in de regio. Materialen
die in het kader van de pilot worden ontwikkeld zullen beschikbaar komen voor de overige
regio´s in het land.

Ook ten aanzien van arbeidsuitbuiting is het kabinet zich bewust van haar blinde vlek.
In de Kamerbrief van 19 februari 2021 (Kamerstuk 28 638, nr. 138) wordt ingegaan op dit vraagstuk. In haar Jaarplan 2022 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie
aangekondigd dit jaar een Monitor arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling uit te
brengen over meldingen en bevindingen in de jaren 2020 en 2021. Ook relevant in dit
kader is bijvoorbeeld de regionale pilot in Oost-Brabant. De pilot betreft het ontwikkelen
en het in gebruik nemen van een regionale monitor slachtoffers van arbeidsuitbuiting.
Deze monitor geeft allereerst beeld van sectoren waar mogelijke slachtoffers van arbeidsuitbuiting
werkzaam zijn en de locaties hiervan. Tegelijkertijd heeft het ook als doel om inzicht
te geven in concrete aantallen van de slachtofferpopulatie en hun achtergrond. Wanneer
de resultaten van deze pilot positief zijn, kan er bekeken worden in hoeverre de monitor
breder bruikbaar is om meer inzicht te krijgen in slachtoffers van arbeidsuitbuiting.

Ten slotte

De Nationaal Rapporteur adresseert in zijn Slachtoffermonitor een belangrijke aanbeveling
omtrent de aanpak van mensenhandel. Daarnaast laat het besproken WODC-rapport zien
dat de cijfers van de Nationaal Rapporteur slechts het topje van de ijsberg vormen.
Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat het geschatte aantal vermoedelijke slachtoffers
van mensenhandel gemiddeld ongeveer drie á vier keer hoger ligt dan de aantallen die
bij CoMensha jaarlijks zijn gemeld en die in de Slachtoffermonitor worden aangehaald.
Het kabinet blijft onverminderd inzetten op het tegengaan van mensenhandel en het
beschermen van de kwetsbaren die hierdoor getroffen worden. We hebben een gezamenlijke
verantwoordelijkheid voor de zorg voor de kwetsbaren in onze samenleving. Daarom zullen
besproken bevindingen en aanbevelingen, zoals eerder in deze brief benoemd, meegenomen
worden in de herijking van het Programma Samen tegen mensenhandel.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen