Brief regering : Fiche: Herziening van de Schengengrenscode

Nr. 3298 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Prüm II-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3292)

Fiche: Richtlijn informatie-uitwisseling rechtshandhavingsautoriteiten (Kamerstuk
22 112, nr. 3293)

Fiche: Mededeling Actieplan Sociale Economie (Kamerstuk 22 112, nr. 3294)

Fiche: Raadsaanbeveling individuele leerrekeningen (Kamerstuk 22 112, nr. 3295)

Fiche: Mededeling en Raadsbesluit haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven (Kamerstuk
22 112, nr. 3296)

Fiche: Raadsaanbeveling operationele politiesamenwerking (Kamerstuk 22 112, nr. 3297)

Fiche: Herziening van de Schengengrenscode

Fiche: Mededeling en Richtlijn Platformwerk (Kamerstuk 22 112, nr. 3299)

Fiche: Verordening anti-dwang instrument (Kamerstuk 22 112, nr. 3300)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening van de Schengengrenscode

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation
(EU) 2016/399 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across
borders

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 december 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 891

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021PC0891 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SEC(2021) 440 – SWD(2021) 462 – SWD(2021) 463

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Artikel 77(2) (b) en (e) en artikel 79(2)(c) van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 14 december 2021 heeft de Commissie een voorstel gepresenteerd ten behoeve van
de herziening van de Schengengrenscode. De Schengengrenscode bevat normen en procedures
voor het uitvoeren van grenscontroles bij het overschrijden van de Europese buitengrenzen
en het tijdelijk herinvoeren van controles aan de binnengrenzen.

In de Schengenstrategie van juni 20211 was aangekondigd dat de Commissie met voorstellen zou komen om Schengen te versterken.
Het voorstel voor herziening van de Schengengrenscode is onderdeel van het Schengenpakket,
dat verder bestaat uit een aanbeveling over operationele politiesamenwerking, een
voorstel voor een richtlijn betreffende de uitwisseling van informatie tussen de rechtshandhavingsinstanties
van de lidstaten en een voorstel voor herziening van de zogenoemde Prüm besluiten
voor informatie-uitwisseling. Uw Kamer ontvangt over deze voorstellen separate BNC-fiches.2

In het voorstel voor herziening van de Schengengrenscode worden de volgende belangrijkste
wijzigingen voorgesteld:

In het voorstel worden kaders gegeven voor maatregelen die ingezet kunnen worden wanneer
er sprake is van instrumentaliseren van migratie. Dit onderdeel van het voorstel heeft
tot doel de instrumentalisering van migranten aan te pakken. Er is sprake van instrumentaliseren
van migratie als een actor uit een derde land migranten gebruikt om lidstaten te destabiliseren.
Het voorstel definieert in artikel 2 wat onder «instrumentalisering» moet worden verstaan.
Verder wordt in artikel 5 en artikel 13 verduidelijkt welke maatregelen beschikbaar
zijn aan de grensdoorlaatposten en in de context van grensbewaking om illegale grensoverschrijdingen
te voorkomen en erop te reageren wanneer lidstaten van eerste binnenkomst worden geconfronteerd
met dergelijke druk van een derde land.

Ook voorziet het voorstel in regels die inspelen op de lessen van de COVID-19-pandemie;
zoals een voorstel voor een uitvoeringsverordening waarin bindende regels voor een
gecoördineerde Europese aanpak worden vastgesteld voor het instellen van inreisbeperkingen
bij het uitbreken van een pandemie en de bevoegdheid voor de toekenning om een lijst
van uitzonderingscategorieën reizigers op deze inreisbeperkingen uit te werken en
vast te stellen.

Daarnaast geeft het kaders voor het gebruik van de innovatieve instrumenten aan de
binnengrenzen. In dit verband wordt onder andere voorgesteld om technologische instrumenten
in te zetten zoals camerasystemen en gebruik van passagiersgegevens bij overschrijding
van de binnengrenzen;

In het voorstel zijn bepalingen opgenomen die bijdragen aan het tegengaan van grootschalige
secundaire migratiestromen binnen het Schengengebied, waaronder het uitvoeren van
toezichtcontroles in de binnengrenszone en als uiterste maatregel het invoeren van
binnengrenscontroles als er een gevaar dreigt voor het Schengengebied. Daarnaast voorziet
het voorstel in regels die zien op de mogelijkheid om bij controles in de binnengrenszone
migranten zonder rechtmatig verblijf over te dragen aan een andere LS en indien nodig
de toegang te weigeren en een terugkeerbesluit uit te vaardigen. In dat verband geeft
het voorstel de lidstaten meer handvatten om alternatieve maatregelen te nemen om
secundaire migratie aan te pakken onder andere door de mogelijkheid om irreguliere
migranten over te dragen aan een andere lidstaat als er een duidelijke aanwijzing
is dat de persoon die aan de binnengrenzen is aangetroffen in het kader van grensoverschrijdende
operationele politiesamenwerking uit een andere lidstaat komt.

In het voorstel gaat men ook in op aangepaste regels en procedures voor het tijdelijk
herinvoeren van binnengrenscontroles in het geval van aanhoudende en ernstige bedreigingen
van de openbare orde of interne veiligheid.3 In dat verband worden er wijzigingen voorgesteld voor de periode van de binnengrenscontrole.
Ook is in het voorstel verduidelijkt dat binnengrenscontroles ingesteld kunnen worden
als grote stromen migranten (secundaire migratie) of een pandemie een gevaar vormen
voor de openbare orde of nationale veiligheid. Daarnaast is in artikel 28 van het
voorstel de mogelijkheid gecreëerd dat op voorstel van de Commissie binnengrenscontroles
ingesteld kunnen worden als naar aanleiding van een bepaalde dreiging/crisis er een
gevaar is voor de openbare orden en nationale veiligheid van meerdere lidstaten. Op
dit moment is dit een bevoegdheid van de Schengenstaten zelf.

b) lmpact assessment Commissie

Het impact assessment van de Commissie benoemt een aantal aandachtspunten voor het
bestaande Schengenkader die hebben geleid tot de voorgestelde wijzigingen die hierboven
zijn beschreven. Met het herziene Schengenvoorstel wil de Commissie de volgende doelen
bereiken: zorgen voor een gecoördineerde aanpak bij het uitbreken van een pandemie
op basis van de lessons learned van COVID-19; zorgen dat alternatieve maatregelen worden ingezet bij bedreigingen
voor het Schengengebied; duidelijkere regels voor het inzetten van maatregelen voor
het tegengaan van instrumentaliseren van migratie en zorgen voor betere procedures
en afstemming voor het instellen van binnengrenscontroles. De Commissie beschrijft
in het impact assessment ook enkele andere opties dan de bovengenoemde voorstellen
die het heeft overwogen, maar uiteindelijk niet heeft opgenomen in het voorstel. In
dat verband heeft de Commissie gekeken naar drie opties4.

Optie 1 – Soft law. Bij deze optie werden soft law-maatregelen overwogen, waarbij gebruik werd gemaakt van de lessen die zijn geleerd
uit de COVID-19-crisis en andere crises om het gebruik van alternatieve maatregelen
in plaats van grenscontroles aan de binnengrenzen aan te moedigen.

Optie 2 – Gemengde optie (gerichte wijziging van de Schengengrenscode in combinatie
met zachte wetgeving).

Optie 3 – Gemengde optie 2 (meer fundamentele wijziging van de Schengengrenscode,
gecombineerd met soft law-elementen).

Op basis van de bevindingen heeft de Commissie optie 2 (gemengde aanpak) als de voorkeursoptie
beschouwd. De keuze van de Commissie is gebaseerd op de beste cumulatieve score op
het gebied van effectiviteit, efficiëntie en proportionaliteit. Het is onder andere
gebaseerd op de standpunten van de lidstaten met betrekking tot de rol en maatregelen
op het terrein van het grenstoezicht bij de aanpak van ernstige bedreigingen van het
Schengengebied en de legitimiteit van de inzet van maatregelen t.a.v. van personen
bij het ontbreken van grenscontroles aan de binnengrenzen. Hierbij heeft de commissie
ook gekeken naar de economische effecten voor de interne markt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet acht een goed functionerend Schengenacquis van groot belang. Het vrij
verkeer binnen Schengen is één van de verworvenheden van de EU en heeft bijgedragen
aan een sterke interne markt. Het kabinet werkt al enige tijd met gelijkgezinde landen
aan een sterker, toekomst- en crisisbestendiger Schengengebied om de bestaande ruimte
van vrij verkeer te behouden. De gebleken tekortkomingen van Schengen, die ertoe hebben
geleid dat verschillende lidstaten al geruime tijd interne grenscontroles toepassen,
moeten worden aangepakt. In dat verband moeten tekortkomingen in de vorm van secundaire
migratiestromen en niet goed functionerende asielprocedures worden tegen gegaan.

Ook hecht het kabinet aan de inzet van alternatieve maatregelen voor interne grenscontroles.
In Nederland wordt al enige jaren door de Koninklijke Marechaussee mobiele toezicht
veiligheidscontroles (MTV-controles) uitgevoerd in de binnengrenszone. Prioriteiten
voor het kabinet zijn het versterken van de buitengrenzen, het versterken van het
toezicht, controle, het verbeteren van analyse en risico-gestuurde monitoring van
(irreguliere) grensoverschrijdingen van personen aan de binnengrenzen en buitengrenzen,
het versterken van de governance van het Schengengebied en het versterken van waarborgen in tijden van crisis. Ten
aanzien van dit laatste punt acht het kabinet het van belang dat de Schengengrenscode
een handelingsperspectief biedt voor het tegengaan van grootschalige secundaire migratiestromen
binnen het Schengengebied, waarbij binnengrenscontroles als laatste redmiddel een
mogelijkheid zijn. Het kabinet heeft, samen met een aantal gelijkgezinde lidstaten,
in aanloop naar de publicatie van het voorstel de hiervoor genoemde prioriteiten richting
de Commissie uitgedragen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel. Het kabinet is voorstander van het versterken
van Schengen in het belang van een sterke interne markt en interne veiligheid van
het Schengengebied.

Het kabinet vindt het positief dat in het kader van de grensbewaking er juridische
kaders worden gecreëerd voor maatregelen die ingezet kunnen worden wanneer er sprake
is van instrumentaliseren van migratie, zoals het beperken van het aantal grensdoorlaatposten
en de openingsuren daarvan. Het voorstel noemt daarbij expliciet dat dergelijke beperkingen
ten uitvoer dienen te worden gelegd op proportionele wijze en die ten volle rekening
houdt met de rechten van personen die onder het EU-recht inzake vrij verkeer vallen,
onderdanen van derde landen die langdurige ingezetene zijn en hun familieleden en
onderdanen van derde landen die om internationale bescherming verzoeken. Hierbij is
het volgens het kabinet ook van belang dat er voldoende waarborgen zijn voor migranten
die om asiel vragen.

Hoewel het kabinet het standpunt van de Commissie dat deze maatregelen op grond van
de huidige Schengengrenscode al ingezet kunnen worden deelt, ziet het kabinet meerwaarde
in de betreffende wijzigingsvoorstellen omdat met de betreffende bepalingen de mogelijke
maatregelen worden geconcretiseerd. Het kabinet acht het wel van belang dat de definitiebepaling
van instrumentalisering duidelijker geformuleerd wordt. Dat biedt de noodzakelijke
basis voor het beredeneerd en gericht inzetten van compenserende maatregelen om de
risico’s die daaruit voortkomen tegen te gaan. Een heldere definitie is te meer van
belang omdat deze ook zal gelden voor het voorstel met aanvullende maatregelen in
het geval van instrumentalisering dat tegelijk met de Schengengrenscode door de Commissie
werd gepresenteerd, waarover uw Kamer in een apart fiche5 wordt geïnformeerd. Het kabinet zal zich ervoor inzetten dat in het voorstel duidelijker
naar voren komt hoe en door wie wordt besloten dat er sprake is van een situatie van
instrumentalisatie en welke procedure er van toepassing moet zijn als er grensmaatregelen
ingezet moeten worden. Het kabinet meent ook dat de Raad hierin primair een verantwoordelijkheid
heeft.

Het kabinet onderschrijft het belang dat de geleerde lessen uit de COVID-periode terug
te zien zijn in het voorstel voor aanpassing van de Schengengrenscode, zoals de mogelijkheid
tot EU-inreisbeperkingen voor reizigers uit derde landen vanwege een dreiging voor
de publieke gezondheid. Gelet op de ervaring in de afgelopen periode en om een waterbedeffect
te voorkomen acht het kabinet het van belang dat deze inreisbeperkingen aan reizigers
uit derde landen bij het uitbreken van een pandemie in gemeenschappelijke bindende
regels worden vastgelegd. Hierbij acht het kabinet het wel wenselijk om op gecoördineerde
wijze enige flexibiliteit in de procedure te creëren, zoals de mogelijkheid om, indien
nodig, uitzonderingen op de inreisbeperkingen te kunnen maken. Het voorstel voorziet
in een bevoegdheid voor de Raad om op voorstel van de Commissie een uitvoeringsverordening
aan te nemen, waarin tijdelijke restricties voor reizen naar de lidstaten worden opgenomen.
Het betreft restricties m.b.t. de toegang tot de lidstaten en andere maatregelen die
nodig zijn voor de bescherming van de publieke gezondheid binnen het gebied zonder
interne toegangscontroles omvatten, zoals testen, quarantaine en zelf-isolatie. Het
kabinet heeft twijfels of met deze verordening juridische beperkingen gesteld kunnen
worden m.b.t. testen, zelfisolatie en quarantaine. Deze beperkingen gaan namelijk
verder dan beperking van de inreis van reizigers uit derde landen naar het Schengengebied.
Meer specifiek heeft het kabinet de vraag hoe zich dit verhoudt tot nationale competenties
van de lidstaten, het gaat hier immers om gezondheidsmaatregelen.

Daarnaast acht het kabinet het van belang dat er enige flexibiliteit is bij het opstellen
van de lijst van uitzonderingscategorieën op de EU-inreisbeperkingen zoals neergelegd
in artikel 21a lid 4a. Het is wenselijk dat in gezamenlijkheid in de uitvoeringshandeling
de lijst wordt opgesteld en indien nodig categorieën toegevoegd of afgehaald kunnen
worden als dat door de lidstaten noodzakelijk wordt geacht. Daarnaast acht het kabinet
het wenselijk dat er duidelijke afspraken worden gemaakt over de uitvoering hiervan.
In dat verband is het kabinet positief dat in artikel 21a lid 4a de mogelijkheid is
om uitzonderingscategorieën op de EU inreisbeperkingen op te nemen die niet in de
voorgestelde bijlage XI staan, zoals bijvoorbeeld voor de inreis van beroepsgroepen
met specialistische expertise waarvoor fysieke aanwezigheid noodzakelijk is omdat
deze niet beschikbaar is in een lidstaat, zoals monteurs die spoedeisende reparaties
moeten verrichten waarvoor fysieke aanwezigheid is vereist. Het niet kunnen inreizen
van dergelijke beroepsgroepen kan vitale processen zoals de energievoorziening kwetsbaar
maken. Een uitzonderingsgrond in deze zin is gewenst. Verder zal het kabinet aan de
Commissie vragen om verduidelijking waarom een uitzonderingslijst van essentiële functies
op de inreisbeperkingen als bijlage XI is gevoegd aan de Schengengrenscode en deze
lijst geen onderdeel uitmaakt van de uitvoeringsverordening. Het kabinet acht het
van belang dat bij de onderhandelingen over deze herziening van de Schengengrenscode
bijlage XI ook in het kader van de uitvoeringsverordening wordt besproken. Voorts
vraagt het kabinet zich af hoe onderhavige wijziging zich verhoudt tot Raadsaanbeveling
2020/1475 inzake coördinatie van beperkende maatregelen voor het vrije personenverkeer.
Het geven van een bindend karakter aan dergelijke coördinatie van beperkende maatregelen
kan bijdragen aan een meer eenduidige uitvoering door lidstaten. Daardoor zou voor
burgers en bedrijven sprake zijn van minder belemmeringen in het vrij verkeer. Het
kabinet zal de Commissie vragen om dit te verduidelijken.

Het kabinet acht het al geruime tijd van belang dat gebleken tekortkomingen van Schengen,
die tot interne grenscontroles hebben geleid, zoals grootschalige secundaire migratie,
worden aangepakt. Het kabinet is dan ook verheugd dat met het voorstel juridische
en operationele kaders worden gecreëerd voor het tegengaan van secundaire migratie
en dat als laatste redmiddel het mogelijk is dat er om die reden binnengrenscontroles
ingesteld kunnen worden. Hier is ook de afgelopen tijd door Nederland actief op ingezet.
Het kabinet acht het hierbij van belang dat er voor deze binnengrenscontroles duidelijke
procedures en tijdlijnen zijn. Dit verduidelijkt de toepassing van het Schengenacquis
en bevordert het wederzijds vertrouwen tussen de Schengenlanden. Het kabinet is van
mening dat deze maatregel slechts als uiterste maatregel toegepast mag worden.

De gevolgen voor het vrije verkeer van personen en goederen en de transportsector
moeten beperkt zijn. Nederland als geheel kan nadelige gevolgen ondervinden van beperkingen
van het vrije verkeer. Voor de regio’s aan de grens, vanwege de vanzelfsprekendheid
van het grensoverschrijdende maatschappelijke leven, geldt dat in het bijzonder. Het
kabinet steunt in dat verband de voorstellen dat lidstaten eerst alternatieve maatregelen
overwegen voordat er tot een besluit tot herinvoering van de binnengrenscontroles
wordt genomen. Dit sluit aan bij de ambitie van het kabinet om de huidige MTV-controles
te versterken. Wel is het kabinet van mening dat het aan de lidstaat zelf is om deze
afweging te maken en het besluit tot herinvoering van de binnengrenscontrole te nemen.
Het kabinet is positief over het feit dat in het voorstel bepalingen zijn opgenomen
voor het slimme gebruik van technologie aan de binnengrenzen en versterking van de
operationele samenwerking van verschillende rechtshandhavingsdiensten, als alternatief
om systematische binnengrenscontroles te voorkomen. Deze voorstellen sluiten goed
aan bij de huidige Nederlandse uitvoering van de MTV-controles en het gebruik van
het camerasysteem (@migoboras) van de Koninklijke Marechaussee. Het kabinet mist in
het voorstel van de Commissie wel gedegen voorstellen met betrekking tot modernisering
van het grensproces, en concreet een oriëntatie op meer innovatief, risico- en informatie
gestuurd grensmanagement aan de buitengrens. Ook daartoe zijn in aanloop naar publicatie
van het voorstel gedachten aangeleverd. Het kabinet acht het van belang dat de Commissie
naast dit voorgestelde wijzigingsvoorstel op de korte termijn ook aan de slag gaat
met de verdere modernisering van het grensproces.

Als het gaat om verdere versterking van de operationele politiesamenwerking vindt
het kabinet dat deze niet zover strekkend mag zijn dat de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden
van lidstaten inzake hun territoriale integriteit waaronder de bescherming van de
nationale veiligheid worden beperkt.

Verder steunt het kabinet het voorstel dat lidstaten green lanes kunnen inrichten om de gevolgen van een binnengrenscontrole te beperken.

Hoewel het kabinet maatregelen steunt die bijdragen aan het tegen gaan van secundaire
migratiestromen heeft het kabinet wel vragen bij het proces zoals neergelegd in artikel 23a
en bijlage XII, de mogelijkheid om personen die op irreguliere wijze de binnengrenzen
overschrijden over te dragen aan naburige landen of andere lidstaten en de mogelijkheid
om de toegang te weigeren dan wel en terugkeerbesluit uit te vaardigen. Het kabinet
zal zich inzetten dat deze procedure wordt verduidelijkt ten aanzien van de uitvoering
op basis van de Terugkeerrichtlijn en de Dublin verordening. Het kabinet zal zich
inzetten dat dit voorstel in de praktijk een meerwaarde heeft om illegale migranten
personen over te dragen t.o.v. van bestaande regelgeving/verdragen en dat het voorstel
ook uitvoerbaar is, met inachtneming van de fundamentele rechten en internationale
verplichtingen.

Het kabinet heeft een voorbehoud als het gaat om de voorgestelde besluitvormingsprocedure
in het geval van situaties waarin sprake is van een te voorziene dreiging alsmede
omstandigheden die onmiddellijk optreden vereisen. In deze situaties kan het noodzakelijk
zijn tijdelijk de binnengrenscontroles opnieuw in te voeren om de openbare orde en
binnenlandse veiligheid voor een ernstige en acute dreiging te behoeden. Op dit moment
is het zo dat lidstaten zelf een inschatting maken of in dergelijke gevallen maatregelen
noodzakelijk zijn. Lidstaten moeten ook nu al de Commissie en andere lidstaten goed
informeren. Het kabinet vindt dat het systeem op dit punt goed functioneert en derhalve
geen grote wijzigingen in het proces noodzakelijk zijn. Het kabinet ziet vooralsnog
geen meerwaarde in extra mechanisme en de rol hierin voor de Commissie zoals in artikel 28
wordt voorgesteld. Daarnaast zij erop gewezen dat de Unie op grond van artikel 4,
lid 2, VEU de essentiële staatsfuncties, zoals de handhaving van de openbare orde
en de bescherming van de nationale veiligheid dient te eerbiedigen. Vooral de nationale
veiligheid blijft de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat. De beoordeling
en beslissing over de vraag of er sprake is van een bedreiging van de openbare orde
en/of nationale veiligheid behoort tot de exclusieve bevoegdheden van de lidstaten.
Het kabinet zal zich er in de onderhandelingen voor inzetten dat deze bevoegdheidsverdeling
gerespecteerd blijft en dat de rol van de Raad, de Commissie en Europese agentschappen
in het kader van de overlegprocedure wordt beperkt.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Ten aanzien van instrumentalisering heeft de Europese Raad in haar Conclusies van
22 oktober jl. de Commissie opgeroepen alle noodzakelijke wijzigingen van het EU-rechtskader
voor te stellen om te zorgen voor een gepaste reactie op instrumentalisering. Dit
voorstel is daar een uitwerking van. Daarnaast blijkt uit een eerste bespreking in
de Raadswerkgroep grenzen van 7 januari jl. dat de lidstaten de wijzigingsvoorstellen
m.b.t. de maatregelen in het kader van instrumentalisering van migratie en de gemeenschappelijke
regels m.b.t. inreisrestricties aan reizigers uit derde landen bij het uitbreken van
een pandemie steunen. Verder is het de verwachting dat, gelet op het eerdere wijzigingsvoorstel
van 2017, de lidstaten verdeeld zullen zijn over de voorgestelde wijzigingen inzake
het besluitvormingsproces voor het nieuwe mechanisme voor herinvoering van de grenscontroles.
Ten aanzien van secundaire migratie heeft het kabinet met een groep andere lidstaten
gepleit voor het benoemen in de Schengengrenscode en hiermee het verband tussen Schengen
en migratie te erkennen.

Gelet op het eerder wijzigingsvoorstel van 2017 is het de verwachting dat het Europees
Parlement een stevigere rol wenst in de procedure m.b.t. het instellen van binnengrenscontroles.
Het standpunt Europees Parlement op de overige onderdelen is op dit moment nog niet
bekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel Artikel 77(2) (b) en (e) en artikel 79(2)(c) VWEU. Artikel 77
lid 2 onder (b) en (e) VWEU geeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen
voor de controles waaraan personen bij het overschrijden van de buitengrenzen worden
onderworpen en het voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het overschrijden
van de binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen. Artikel 79 lid 2 onder (c)
VWEU geeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen op het gebied van illegale
migratie en illegaal verblijf, met inbegrip van verwijdering en repatriëring van illegaal
verblijvende personen. Dit is volgens het kabinet voor dit specifieke voorstel de
juiste rechtsbasis. Het voorstel heeft betrekking op het gebied van ruimte voor vrijheid,
veiligheid en recht (zie artikel 4, lid 2 onder j, VWEU). De EU heeft een met de lidstaten
gedeelde bevoegdheid op dit terrein.

b) Subsidiariteit

De subsidiariteit van het voorstel wordt positief beoordeeld tegen de achtergrond
van de Europese bestaande afspraken met betrekking tot vrij personenverkeer en de
samenwerking in het kader van Schengen met kanttekening ten aanzien van de (besluitvormings)procedures
in artikelen 25 en 28. Het versterken van de buitengrenzen en de interne veiligheid
van het Schengengebied en het tegengaan van een pandemie en het tegengaan van instrumentaliseren
van migratie kan, gezien de grensoverschrijdende aard ervan, niet alleen door de lidstaten
op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt; hiervoor is een EU-aanpak
nodig. Het kabinet meent dat afspraken hierover daarom op EU niveau moeten worden
gemaakt. Een wijziging van bestaande EU-regelgeving kan bovendien slechts op EU-niveau
plaatsvinden. Om deze redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.
Het kabinet is echter kritisch op het (besluitvormings)proces in artikel 25 en 28.
Reden is dat het kabinet van mening is dat het huidige systeem goed functioneert en
dat het op lidstaatniveau beter kan worden ingeschat of het noodzakelijk is om maatregelen
te nemen om de openbare orde en binnenlandse veiligheid te behoeden voor een ernstige
en acute dreiging. Het kabinet ziet vooralsnog geen meerwaarde een extra mechanisme
en in een rol van de Commissie voor het instellen van binnengrenscontroles omdat dit
in het huidige systeem waar de Schengenstaten dit zelf doen, voldoende werkt.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van de aanpassing van de Schengengrenscode
positief. Het voorstel heeft als doel om het grensbeheer en de interne veiligheid
van het Schengengebied onder andere ingeval van crisissituaties te versterken. Waar
het voorstel voorziet in maatregelen die ingezet kunnen worden bij het uitbreken van
een pandemie, instrumentaliseren van migratie en maatregelen om secundaire migratie
tegen te gaan verwelkomt het kabinet het voorstel. Het kabinet is ook positief over
de voorgestelde verruiming van de termijnen voor de invoering van binnengrenscontroles
in geval van langdurige dreiging van de nationale veiligheid en openbare orde. Deze
maatregelen zijn geschikt om het doel te verwezenlijken en gaan niet verder dan noodzakelijk.
De lidstaten hebben voldoende ruimte om deze maatregelen vast te stellen en in te
zetten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft volgens de Commissie geen budgettaire gevolgen voor de EU begroting.

Indien er toch eventuele financiële gevolgen van het voorstel voor de EU-begroting
zijn dan moeten deze volgens het kabinet gevonden worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De uitvoeringsgevolgen zullen nog nader in kaart worden gebracht. Eventuele nationale
budgettaire gevolgen dienen te worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het tijdelijk herinvoeren van controles aan binnengrenzen kan leiden tot wachttijden
aan de grens. Als deze maatregel voor een langere duur wordt ingesteld kan dit negatieve
(financiële) gevolgen hebben voor het bedrijfsleven bijvoorbeeld voor de transportsector.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Bij een proportionele inzet van de mogelijkheden tot het tijdelijk herinvoeren van
controles aan binnengrenzen zijn de gevolgen voor de concurrentiekracht beperkt. Indien
de verordening in de praktijk leidt tot restrictieve maatregelen tegen natuurlijke
personen en/of rechtspersonen uit een derde land kunnen die maatregelen consequenties
hebben voor de relatie tussen de EU en het betreffende land. Gelet op de ernst van
instrumentalisering van migratie die deze verordening onder andere beoogt te adresseren
schat het kabinet in dat de geopolitieke risico’s acceptabel zijn. Wel is het kabinet
van mening dat de eventuele gevolgen goed gemonitord moeten worden en moeten worden
ingekaderd in bredere EU-strategieën ten aanzien van derde landen (zoals landen aan
de oostgrens van de EU), en zo nodig moeten worden besproken in de daarvoor bestemde
Brusselse gremia of in de Raad Buitenlandse Zaken en derde landen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De verordening is verbindend in al zijn onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk
in de lidstaten overeenkomstig het VWEU. Daarnaast is nationale wetgeving nodig als
het kabinet op grond van artikel 23a en bijlage XII personen die onrechtmatig de binnengrenzen
overschrijden de toegang tot het grondgebied wil weigeren.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel kent de Commissie in artikel 13 de bevoegdheid toe om gedelegeerde handeling
vast te stellen. Deze gedelegeerde handelingen betreffen aanvullende maatregelen inzake
de grensbewaking, waaronder de ontwikkeling van standaardnormen voor grensbewaking,
in het bijzonder met betrekking het gebruik van bewakings- en monitoringtechnologieën
aan de buitengrenzenrekening houdend met het soort grenzen en met de aan de buitengrenssegmenten
toegekende impactniveaus. Het betreft een bestaande bevoegdheid, die nu echter lijkt
te worden uitgebreid. Het is onduidelijk of het hier een essentieel onderdeel betreft.
Dit is een aandachtspunt voor het kabinet en hierover zal in de onderhandelingen om
verduidelijking worden gevraagd.

In artikel 21a, tweede lid, van de verordening krijgt de Raad de bevoegdheid om, op
voorstel van de Commissie, een uitvoeringsverordening vast te stellen om te voorzien
in tijdelijke beperkingen op reizen naar de lidstaten. Het kabinet acht de toekenning
van deze bevoegdheid mogelijk, omdat het de vaststelling van niet-essentiële onderdelen
van de verordening betreft. Omdat het gaat om de vaststelling van eenvormige voorwaarden
en ligt de keuze voor een uitvoeringshandeling (i.p.v. een gedelegeerde handeling)
voor de hand. Het kabinet vindt het ook wenselijk om deze bevoegdheid voor het vaststelling
van een uitvoeringsverordening toe te kennen om de wetgevingsprocedure niet te belasten
en vanwege de flexibiliteit. Vanwege de politieke gevoeligheid van dergelijke maatregelen,
dient uitvoering plaats te vinden door de Raad. Het kabinet kan zich vinden in de
voorgestelde procedure.

Het voorstel kent de Commissie in artikel 27 ook de bevoegdheid toe om een uitvoeringshandeling
vast te stellen overeenkomstig artikel 291 VWEU en Verordening (EU) nr. 182/2011.
Het format voor de notificatie voor het informeren van de lidstaten over een besluit
tot herinvoeren van de binnengrenscontrole zal worden vastgesteld door middel van
een uitvoeringshandeling. Het kabinet acht toekenning van deze bevoegdheid mogelijk,
omdat het de vaststelling betreft van een niet essentieel onderdeel van de basishandeling.
Omdat het gaat om de vaststelling van eenvormige voorwaarden, ligt de keuze voor een
uitvoeringshandeling (i.p.v. een gedelegeerde handeling) voor de hand. Het kabinet
vindt het tevens wenselijk om deze bevoegdheden aan de Commissie toe te kennen om
de wetgevingsprocedure niet te belasten met het vaststellen van een format Gelet op
artikel 2, lid 2 onder a, van Verordening is de voorgestelde onderzoeksprocedure hier
juist. Het betreft een uitvoeringshandeling van algemene strekking. Het kabinet zich
vinden in de voorgestelde werkwijze.

Het voorstel kent in artikel 28 ook de bevoegdheid aan de Raad toe om op voorstel
van de Commissie een uitvoeringsbesluit te nemen waarmee de introductie van grenscontroles
wordt geautoriseerd in het geval van een dreiging voor de openbare orde en nationale
veiligheid. Het kabinet acht toekenning van deze bevoegdheid niet mogelijk, omdat
het de vaststelling van essentiële onderdelen van de verordening betreft. De vraag
of sprake is van een dreiging voor de openbare orde dan wel interne veiligheid vergt
namelijk een belangrijke politieke afweging waarbij een evenwicht moet worden gezocht
tussen de uiteenlopende belangen die aan de orde zijn. Het kabinet vindt het bovendien
onwenselijk om deze bevoegdheid aan de Raad toe te kennen.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde datum van inwerkingtreding van de Verordening ligt op de twintigste
dag volgend op publicatie in het Publicatieblad van de EU.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

In het voorstel zijn geen evaluatie- of horizonbepalingen opgenomen.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De uitvoeringsgevolgen zullen nader in kaart moeten worden gebracht. De voorstellen
zullen naar verwachting wijzigingen van werkprocessen inhouden en extra capaciteit
vergen van de betrokken diensten. De implicaties voor de uitvoering zijn afhankelijk
van de keuze voor de toepassing van de maatregelen. Als de omvang, duur en frequenties
van deze maatregelen toenemen zal dit gevolgen hebben voor de benodigde capaciteit
van betrokken diensten voor de uitvoering en handhaving van de betreffende maatregelen.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.