Brief regering : Fiche: Raadsaanbeveling individuele leerrekeningen

Nr. 3295 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Prüm II-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3292)

Fiche: Richtlijn informatie-uitwisseling rechtshandhavingsautoriteiten (Kamerstuk
22 112, nr. 3293)

Fiche: Mededeling Actieplan Sociale Economie (Kamerstuk 22 112, nr. 3294)

Fiche: Raadsaanbeveling individuele leerrekeningen

Fiche: Mededeling en Raadsbesluit haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven (Kamerstuk
22 112, nr. 3296)

Fiche: Raadsaanbeveling operationele politiesamenwerking (Kamerstuk 22 112, nr. 3297)

Fiche: Herziening van de Schengengrenscode (Kamerstuk 22 112, nr. 3298)

Fiche: Mededeling en Richtlijn Platformwerk (Kamerstuk 22 112, nr. 3299)

Fiche: Verordening anti-dwang instrument (Kamerstuk 22 112, nr. 3300)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Raadsaanbeveling individuele leerrekeningen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een aanbeveling van de Raad inzake individuele leerrekeningen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

10 december 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 773

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021DC0773

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

SWD(2021)369

f) Behandelingstraject Raad

Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken, gekwalificeerde
meerderheid

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

2. Essentie voorstel

Met deze voorgestelde Raadsaanbeveling inzake individuele leerrekeningen wil de Commissie
diverse uitdagingen adresseren waar een weerbare en wendbare beroepsbevolking voor
nodig is. Deze Raadsaanbeveling bouwt voort op één van de twaalf acties uit de Europese
Vaardighedenagenda uit 20201. Een daarvan was een mogelijke individuele leerrekening gedefinieerd als: «een persoonlijke
rekening, mogelijk gefinancierd door verschillende partijen, gericht op het sparen
van individuele leerrechten om vervolgens te besteden aan training, onafhankelijk
van iemands arbeidsmarktpositie (werkzaam of werkloos)» Volgens de Commissie is sprake
van een (groeiende) mismatch op de arbeidsmarkt en is om- en bijscholing cruciaal
om het hoofd te bieden aan de demografische ontwikkelingen, digitalisering en de groene
transitie.

Veel mensen ervaren drempels om deel te nemen aan een opleiding of training., met
name onder praktisch opgeleiden. Volgens de Commissie zijn er twee overkoepelende
problemen, namelijk gebrek aan financiële ondersteuning voor het volgen van training
en de daarbij behorende verletkosten2, en een gebrek aan motivatie om deel te nemen. Hoewel de nationale context varieert,
zijn de uitdagingen op dit gebied voor lidstaten vergelijkbaar, wat blijkt uit de
analyse in het kader van het Europees Semester en de landspecifieke aanbevelingen.

De Raadsaanbeveling is gericht op burgers met een link met de arbeidsmarkt. De voorstellen
beogen eigen regie voor het individu te vergroten, en zo de deelname aan leren en
ontwikkelen stimuleren. De Commissie benadrukt het belang van een nieuwe aanpak van
leven lang ontwikkelen (LLO), waarbij rechten die verzilverd kunnen worden voor activiteiten
in het kader van leren en ontwikkelen (zogenaamde «leerrechten») niet meer zijn gekoppeld
aan de financierende partij en het individu volledig eigen controle heeft hierover.
Idealiter kunnen deze leerrechten volgens de Commissie door verschillende partijen
worden toegekend en gebundeld. Deze rechten kunnen voorkomen in de vorm van vouchers,
maar ook via persoonlijke leerrekeningen waarop deze rechten worden gestort of bijgeschreven.
Toekennen van extra leerrechten aan groepen die volgens onderzoek minder deelnamen
aan leren en ontwikkelen ziet de Commissie als een kansrijke beleidsoptie.

Daarnaast stelt de Commissie voor om een zogenaamd faciliterend raamwerk met stimulerende
maatregelen voor individuele leerrekeningen in te voeren. Deze flankerende maatregelen
moeten ervoor zorgen dat drempels voor leren en ontwikkelen verder worden weggenomen
en individuen gebruik zullen maken van de individuele leerrekening. In dat kader beveelt
de Commissie aan om een nationaal scholingsregister aan te leggen, waarin mogelijkheden
voor scholing, training tegemoetkomend aan kwaliteitseisen en begeleiding en diensten
voor validatie van vaardigheden zijn opgenomen. Leerrechten kunnen worden besteed
aan activiteiten die in het register zijn opgenomen.

Daarnaast wordt door de Commissie de ontwikkeling van een individueel digitaal scholingsportaal
aanbevolen, dat scholings- en financieringsmogelijkheden via beschikbare leerrechten
voor een individu toont. Verder adviseert de Commissie investeringen in geïntensiveerde
dienstverlening voor loopbaan- en ontwikkeladvies. De Commissie roept lidstaten op
om in dialoog te treden met sociale partners over betaald scholingsverlof, zodat werknemers
tijdens werktijd gebruik kunnen maken van hun individuele leerrekening. Lidstaten
worden tevens opgeroepen om voorzieningen voor betaald scholingsverlof, in lijn met
de Internationale Arbeidsorganisatie conventie (ILO-conventie) hierover, te introduceren
of bestaande regelingen te herzien. De Commissie vraagt lidstaten om de individuele
leerrekening aan de hand van bewustwordingscampagnes onder de aandacht te brengen.
Lidstaten worden opgeroepen om in samenspraak met de sociale partners en relevante
stakeholders, het functioneren van individuele leerrekeningen en raamwerk te monitoren
en te evalueren.

Rekening houdend met de nationale context, wordt lidstaten verzocht om zowel private
als publieke financiering te gebruiken voor de individuele leerrekeningen en LLO-beleid.
De Commissie benadrukt hierbij de mogelijkheid tot het gebruik van Europese fondsen
en instrumenten zoals het Europees Sociaal Fonds en de Faciliteit voor Herstel en
Veerkracht.

Lidstaten worden tenslotte opgeroepen de adviezen uit de Raadsaanbeveling zo snel
mogelijk te introduceren en hiertoe een nationaal plan in te dienen bij de Commissie.
De voortgang van implementatie van de plannen zal in het kader van het multilaterale
toezicht binnen het Europees Semester in het werkgelegenheidscomité worden gemonitord
via een mogelijke nieuw monitoringsraamwerk. De Commissie zal binnen vijf jaar na
aanname van deze Raadsaanbeveling, in samenwerking met de lidstaten en na raadpleging
van sociale partners en relevante belanghebbenden, de voortgang en implementatie van
deze Raadsaanbeveling beoordelen en evalueren, en hierover aan de Raad rapporteren.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet ziet het belang van een leven lang ontwikkelen om de beroepsbevolking
duurzaam inzetbaar te houden op een dynamische arbeidsmarkt en haar voor te bereiden
op de transities (van bijvoorbeeld energie, klimaat en digitalisering) die nieuwe
eisen stellen aan kennis en vaardigheden. De gevolgen van de COVID-19 crisis maken
de urgentie van investeringen in leren en ontwikkelen des te groter. Voortdurend investeren
in ontwikkeling en (informele) scholing is van groot belang om ontwikkelingen in het
werk te kunnen bijbenen veroudering van vaardigheden te voorkomen. Het kabinet hecht
daarbij veel waarde aan eigen regie, zodat individuen zoveel mogelijk in staat worden
gesteld om eigen keuzes te maken. Daarvoor is van belang dat zij financiële mogelijkheden
hebben en zo nodig ondersteuning krijgen.3 Ook is het kabinet van mening dat er aandacht dient te zijn voor de toegankelijkheid
van leren en ontwikkelen voor mensen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie of mensen
die minder zelfredzaam zijn.

Leven lang ontwikkelen is een gedeelde verantwoordelijkheid van onder meer overheid,
werkgevers, onderwijsinstellingen en individuen. In Nederland wordt het grootste deel
van de scholingsuitgaven door werkgevers gedragen. Daarnaast zijn er andere private
financieringsbronnen, zoals Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen (O&O-fondsen). Het
kabinet zorgt voor de noodzakelijke randvoorwaarden en stimuleert verder leren en
ontwikkelen daar waar aanvullend beleid nodig is.

Het kabinet heeft de afgelopen periode met een brede set aan beleidsmaatregelen ingezet
op het stimuleren van leren en ontwikkelen voor ieder individu en met name voor doelgroepen
die minder deelnemen aan leren en ontwikkelen, zoals ouderen, werkenden in het mkb
en praktisch opgeleiden. Deze maatregelen staan onder andere beschreven in de Routekaart
Leven Lang Ontwikkelen4, die in november 2020 hebben verstuurd aan de Tweede Kamer.5 Het beleid is gestoeld op vier pijlers: het versterken van de ontwikkelvraag van
individuen, het stimuleren van werkgevers en werknemers bij leren en ontwikkelen,
de flexibilisering van aanbod voor leren en het stimuleren van de leercultuur.

Onderdeel van de brede set aan maatregelen is de introductie van het STAP-budget (Subsidieregeling
stimulering arbeidsmarktpositie, STAP). Met het STAP-budget kan iedereen, die 18 jaar
of ouder is en een band heeft met de Nederlandse arbeidsmarkt, vanaf 1 maart 2022
subsidie aanvragen (maximaal € 1.000,– per jaar per individu) waarmee scholing, gericht
op eigen ontwikkeling en duurzame inzetbaarheid, ingekocht kan worden. De eerste jaren
is circa € 200 miljoen beschikbaar. Naar verwachting kunnen hiermee op jaarbasis 200.000
tot 300.000 personen met inzet van het STAP-budget een scholingsactiviteit volgen.
STAP is te combineren met andere financieringsbronnen voor scholing of validatie,
zoals gelden van Opleidings- en Ontwikkelingsfodsen (O&O-fondsen).

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat in algemene zin positief tegenover de voorgestelde Raadsaanbeveling
van de Commissie. Het kabinet herkent de door de Commissie geschetste uitdagingen
waar de arbeidsmarkt voor staat, mede als gevolg van de groene transitie en digitalisering.
Banen en beroepseisen veranderen en tegelijkertijd zijn er demografische ontwikkelingen
die ervoor zorgen dat de beroepsbevolking wendbaar en weerbaar moet zijn. Dat kan
alleen als individuen gemotiveerd zijn om te blijven leren en zich te ontwikkelen,
en de Commissie benadrukt volgens het kabinet dan ook terecht het belang van eigen
regie van individuen over het ontwikkelingsproces. Het voorstel voor een Raadsaanbeveling
is goeddeels in lijn met het beleid dat het kabinet voert om een brede leercultuur
te bevorderen en het individu te stimuleren en te faciliteren in het nemen van eigen
regie. Het kabinet deelt de mening van de Commissie dat lidstaten, afhankelijk van
de nationale context, een eigen invulling kunnen geven aan beleid dat aansluit bij
de specifieke omstandigheden en ontwikkelingen op de arbeidsmarkt van de lidstaat.
Het kabinet staat verder positief tegenover het bevorderen van kennisuitwisseling
tussen lidstaten en het stimuleren en faciliteren van initiatieven rondom kennisuitwisseling
met ondersteuning van bestaande Europese fondsen.

Het kabinet kiest op de korte termijn voor het stimuleren van private leerrekeningen
en een publiek ontwikkelbudget (STAP). Een individuele leerrekening, dat wil zeggen
één rekening gefinancierd door werkgevers en werknemers en overheid gezamenlijk, is
een mogelijk perspectief. In Nederland spelen echter vragen rond de uitvoerbaarheid
(met name op korte termijn), frauderisico’s en verschuiving van private naar publieke
investeringen in scholing (deadweightloss6). Het STAP-budget lijkt binnen het voorstel van de Commissie te passen om leren en
ontwikkelen breed toegankelijk te maken. De Commissie geeft aan dat er meerdere vormen
voor het toekennen van leerrechten mogelijk zijn. Een mogelijkheid is om dat via een
voucherregeling, zoals STAP, te doen. Het kabinet zal in de onderhandelingen op dit
punt om verdere verheldering vragen. Daarnaast stimuleert het kabinet private leerrekeningen,
die vaak in cao’s worden afgesproken. Werkgevers kunnen fiscaal voordelig op deze
leerrekening storten. Daarnaast biedt de opzet van het STAP-budget biedt de mogelijkheid
om in de toekomst desgewenst verdere aanpassingen te doen, door bijvoorbeeld een deel
van het totale budget te richten op bepaalde groepen, of aan doelstellingen (bijvoorbeeld
EU-prioriteiten als de klimaattransitie).

Het kabinet is verder positief over de aanbeveling van de Commissie ten aanzien van
een nationaal scholingsregister. Het voorstel Nationaal Platform Leren en Ontwikkelen
en Skills (NPLO & Skills) dat is ingediend bij het Nationaal Groeifonds is ook in
lijn met de doelen van de voorgestelde aanbeveling. Op dit platform zal na realisatie
het scholingsaanbod in Nederland zichtbaar zijn, alsmede de financieringsmogelijkheden
hiervoor. Het platform wordt verrijkt met arbeidsmarktinformatie in termen van skills.
Dit platform gaat naar verwachting zowel de vraag naar gerichte om- en bijscholing
als een flexibel opleidingsaanbod stimuleren. Vanaf dit platform zal onder meer worden
doorverwezen naar het STAP-budget. Op sectoraal en regionaal niveau zijn er verder
scholingsoverzichten beschikbaar via Leerwerkloketten, sociale partners en het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV).

Het kabinet is daarnaast positief over de nadruk die de Commissie legt op de inzichtelijkheid
die een register moet bieden in erkende en kwalitatief goede scholing. Naast het STAP-budget
wordt een STAP-register geïntroduceerd. Dit register maakt duidelijk welke activiteiten
voor leren en ontwikkelen bekostigd kunnen worden met het STAP-budget. In het register
mogen alleen activiteiten voor leren en ontwikkelen worden opgenomen die voldoen aan
kwaliteitskeurmerken.

Het kabinet onderschrijft verder het belang van een goede dienstverlening voor advies
en heeft hierop de laatste jaren flink ingezet. Belangrijk daarbij is de samenwerking
met sociale partners en andere partijen (UWV, gemeenten en ROC) in de arbeidsmarktregio’s
die samenwerken in de Leerwerkloketten, die fungeren als een loket voor advies over
werken en scholing. Een ander onderdeel van de kabinetsinzet op ondersteunende dienstverlening
zijn de diverse regelingen voor ontwikkeladviezen. Ook zal het flankerend aan STAP
mogelijk zijn om kosteloos ontwikkeladvies aan te vragen als hulpmiddel bij de aanvraag
van het ontwikkelbudget. Het kabinet is verder positief over de aandacht van de Commissie
voor bewustwording. Bewustwordingscampagnes zijn tevens onderdeel van het kabinetsbeleid
voor LLO en omschreven in de Routekaart LLO uit 2020.7

De Commissie geeft terecht aan dat naast geld ook tijd nodig is om te kunnen deelnemen
aan een opleiding of training en beveelt aan om over betaald verlof voor scholing
of training met sociale partners het gesprek te voeren. Educatief verlof valt in Nederland
binnen het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid, wat voornamelijk wordt bepaald
door de sociale partners. Zo worden in vrijwel alle cao’s afspraken gemaakt over scholing
en – via de vaak algemeen verbindend verklaarde O&O- of scholingsfondsen – de financiering
daarvan.

In de aanbeveling wordt het belang genoemd van het monitoren van de voortgang op het
gebied van integratie en inclusie. Het kabinet hecht groot belang aan het monitoren
van voortgang van regelingen, maar is geen voorstander van extra administratieve verplichtingen.
Het kabinet is van mening dat monitoring en rapportage moeten aansluiten bij huidige
EU- en nationale monitoringsprogramma’s. Voor STAP zal een monitorings- en evaluatieprogramma
komen8. Daarnaast wordt een monitor leercultuur uitgevoerd door het Nationaal Regieorgaan
Onderwijsonderzoek (NRO).

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het merendeel van de lidstaten staat positief tegenover de Raadsaanbeveling en ziet
een rol voor de EU weggelegd op het gebied van kennisuitwisseling en beleid dat is
gericht op stimulering van initiatieven op nationaal niveau. Sommige lidstaten benadrukken
de noodzaak om voldoende rekening te houden met bestaande stelsels in de Raadsaanbeveling.
Zolang voldoende ruimte wordt gelaten voor nationaal maatwerk in lidstaten, kan ondersteuning
van beleid vanuit de EU rekenen op een breed draagvlak in de Raad. Enkele lidstaten
hebben vragen gesteld over de gekozen rechtsgrondslag van de Commissie voor de Raadsaanbeveling.
Deze lidstaten achten een rechtsgrondslag die toeziet op onderwijsgebied geschikter
voor deze Raadsaanbeveling. Het kabinet oordeelt positief over de gekozen rechtsbasis
zoals hieronder beschreven.

Het Europees Parlement heeft geen positie over dit thema ingenomen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid voor de aanbeveling. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 292 VWEU in samenhang met artikel 149 VWEU. Op basis van artikel 292
VWEU kan de Raad aanbevelingen vaststellen op basis van een voorstel van de Commissie
op gebieden waarvoor de EU bevoegd is. Op basis van artikel 149 VWEU is de EU bevoegd
stimuleringsmaatregelen aan te nemen om de samenwerking tussen lidstaten op het werkgelegenheidsbeleid
aan te moedigen en te ondersteunen. Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag.
De Unie heeft de bevoegdheid om maatregelen te nemen om te zorgen voor coördinatie
van het werkgelegenheidsbeleid (artikel 5, lid 2, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit. Het
voorgestelde optreden heeft tot doel om lidstaten aan te moedigen en te ondersteunen
bij de ontwikkeling van initiatieven om volwassenen meer deel te laten nemen aan activiteiten
in het kader van leren en ontwikkelen. Dit voorstel dient bij te dragen aan het overkoepelende
doel van de EU om een sterk concurrerende sociale markteconomie te stimuleren. Om
deze doelstelling te bereiken is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd. De uitdagingen
voor de arbeidsmarkt die voortkomen uit onder meer de groene en digitale transities
spelen immers in alle lidstaten en ondersteuning en kennisuitwisseling op EU-niveau
kan daarbij behulpzaam zijn.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van proportionaliteit is positief. Het voorgestelde optreden
heeft tot doel om lidstaten aan te moedigen en te ondersteunen bij de ontwikkeling
van initiatieven om volwassenen meer deel te laten nemen aan activiteiten in het kader
van leren en ontwikkelen. Het optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken,
omdat de uiteenlopende voorgestelde maatregelen de lidstaten goed kunnen ondersteunen
bij hun nationale inspanningen. Dit betreft bijvoorbeeld de acties die lidstaten aanmoedigen
om een nationaal scholingsregister te ontwikkelen, dienstverlening voor loopbaan-
en ontwikkeladvies te intensiveren en bewustwordingscampagnes te introduceren om een
leercultuur te versterken. Het kabinet onderschrijft de keuze voor een Raadsaanbeveling,
aangezien deze voldoende ruimte laat voor nationaal maatwerk in de lidstaten. De voorstellen
dienen immers vooral ter ondersteuning van nationaal beleid en bevorderen de samenwerking
tussen lidstaten, waarbij er voldoende ruimte is om nationaal beleid te vormen. Wel
zal het kabinet op enkele punten verheldering vragen.

d) Financiële gevolgen

De voorgestelde Raadsaanbeveling deling heeft geen directe financiële gevolgen voor
de Europese of nationale begroting. In de Raadsaanbeveling worden diverse fondsen
genoemd die kunnen bijdragen aan de invoering van een individuele leerrekening en
aanvullende maatregelen, waaronder het Europees Sociaal Fonds Plus, het Fonds voor
een Rechtvaardige Transitie en de Faciliteit voor Herstel en Veerkracht. Het kabinet
is van mening dat benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele gevolgen voor de nationale
begroting worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen,
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De gevolgen voor regeldruk naar aanleiding van de Raadsaanbeveling lijken in eerste
instantie beperkt. Er is immers al veel staand beleid op nationaal niveau. Een aantal
aanbevelingen kan additionele uitvoeringslasten en -kosten op nationaal niveau met
zich meebrengen indien deze worden overwogen. Er is sprake van een relatief groot
aantal (sub-) maatregelen en initiatieven van uiteenlopende aard (zoals monitoring
en bewustwordingscampagnes). Het kabinet vraagt daarbij aandacht voor de beperking
van de administratieve lasten.

Verwacht wordt dat de concurrentiekracht van Nederland en de EU zullen verbeteren,
omdat lidstaten gebaat zijn bij een goed toegeruste beroepsbevolking. De arbeidsmarkt
is krap en om economische groei en innovatie te bewerkstelligen zijn blijvende investeringen
in vaardigheden nodig.

De Raadsaanbeveling heeft geen geopolitieke implicaties.