Brief regering : Uitspraak van het Hof van Justitie van de EU over het niet-inhoudelijk behandelen van opvolgende asielverzoeken

Nr. 2817 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 februari 2022

Tijdens de begrotingsbehandeling op 24 en 25 november 2021 (Handelingen II 2021/22,
nr. 26, items 6 en 10 en Handelingen II 2021/22, nr. 27, items 10 en 12) heeft het lid Valstar (VVD) gevraagd naar de uitspraak van het Hof van Justitie
van de EU (hierna: het Hof) van 9 september 2021 over het niet-inhoudelijk behandelen
van opvolgende asielverzoeken.1 Mijn voorganger heeft uw Kamer daarop toegezegd om een analyse van dit arrest aan
uw Kamer te sturen. De analyse treft u aan in deze brief.

Regeling in de Procedurerichtlijn2

Op grond van artikel 33, tweede lid, onder d), en artikel 40, tweede lid, van de Procedurerichtlijn
kan een opvolgend asielverzoek niet-ontvankelijk worden verklaard als er geen nieuwe
elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd.

Indien er wel nieuwe elementen of bevindingen zijn, moeten de lidstaten op grond van
artikel 40, derde lid, van de Procedurerichtlijn toetsen of deze elementen of bevindingen
de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker in aanmerking komt voor erkenning
als persoon die internationale bescherming geniet. In dat geval is het asielverzoek
ontvankelijk en wordt het verder behandeld.

In artikel 40, vierde lid, van de Procedurerichtlijn is neergelegd dat lidstaten kunnen
bepalen dat een verzoek enkel inhoudelijk wordt behandeld indien de verzoeker buiten
zijn toedoen deze nieuwe elementen niet in het kader van de vorige asielprocedure
heeft kunnen inroepen. Oftewel: is het aan de verzoeker te verwijten dat hij de elementen
nu pas overlegt? Dit wordt de verwijtbaarheidstoets genoemd. Deze bepaling is in de
richtlijn opgenomen vanuit de gedachte dat asielzoekers verplicht zijn alle elementen
ter staving van een asielverzoek zo spoedig mogelijk in te dienen. Voorkomen moet
worden dat vreemdelingen relevante informatie achterhouden om zo procedures te compliceren
of te vertragen.

Het arrest

In bovengenoemd arrest beantwoordt het Hof vragen van de Oostenrijkse rechter (Verwaltungsgerichtshof,
hoogste bestuursrechter van Oostenrijk) over de interpretatie van artikel 40, tweede,
derde en vierde lid, van de Procedurerichtlijn.

Voor zover hier relevant, oordeelt het Hof dat het begrip «nieuwe elementen of bevindingen»
in de zin van artikel 40, tweede en derde lid, van de Procedurerichtlijn niet alleen
de elementen of bevindingen omvat die zich hebben voorgedaan na een eerder definitief
besluit op een asielaanvraag, maar ook de elementen of bevindingen die reeds bestonden
vóór de beëindiging van die asielprocedure maar waarop de verzoeker zich niet heeft
beroepen.

Ten aanzien van artikel 40, vierde lid, van de Procedurerichtlijn oordeelt het Hof
dat de verwijtbaarheidstoets expliciet moet zijn geïmplementeerd in de nationale wet-
en regelgeving en niet mag worden afgeleid uit het algemeen bestuursprocesrecht.

Nationaal recht

De huidige Procedurerichtlijn is met ingang van 20 juli 2015 geïmplementeerd in de
Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw2000).3 De grondslag voor het niet-ontvankelijk verklaren van opvolgende aanvragen is opgenomen
in artikel 30a Vw2000. Verdere implementatie van artikel 40 van de Procedurerichtlijn
werd destijds niet nodig geacht, omdat de verwijtbaarheidstoets inherent werd geacht
aan het begrip «nieuwe elementen en bevindingen» en het artikel voor het overige geacht
werd voldoende te zijn ondervangen door artikel 4:6 Awb. Dit oordeel werd bevestigd
door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.4 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in deze uitspraak geoordeeld
dat, gezien de totstandkomingsgeschiedenis en doelstellingen van de Procedurerichtlijn
en de systematiek en bewoordingen van de artikelen 33 en 40, er redelijkerwijs geen
twijfel bestaat dat de verwijtbaarheidstoets is vervat in de term «nieuw».

Gevolgen van het arrest voor de praktijk

Uit het arrest van het Hof volgt nu dat in Nederlandse wet- en regelgeving de vereiste
wettelijke grondslag ontbreekt om de verwijtbaarheidstoets toe te passen. De verwijtbaarheidstoets
is momenteel enkel vastgelegd in beleid (paragraaf C1/4.6 van de Vreemdelingencirculaire
2000, hierna: Vc2000). Implementatie van de verwijtbaarheidstoets moet echter op hoger
niveau plaatsvinden. Dit betekent dat het op dit moment niet mogelijk is een opvolgende
aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren op de enkele grond dat de vreemdeling de elementen
en bevindingen zonder goede reden niet in de eerdere procedure heeft aangevoerd.

De gevolgen voor de praktijk lijken beperkt te zijn. Het blijft immers mogelijk een
opvolgende asielaanvraag niet-ontvankelijk te verklaren als er in het geheel geen
nieuwe elementen of bevindingen zijn overgelegd of als deze elementen en bevindingen
niet de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker in aanmerking komt voor internationale
bescherming. Ook kan, als wordt besloten om de aanvraag ontvankelijk te verklaren
en inhoudelijk te behandelen, het late moment van het inbrengen van de nieuwe elementen
en bevindingen worden betrokken in de geloofwaardigheidsbeoordeling.

Daarnaast werd de verwijtbaarheidstoets in de Nederlandse praktijk ook voor het arrest
al in een groot aantal gevallen niet toegepast. Een van de redenen hiervoor is dat
ook wanneer een asielmotief laat naar voren wordt gebracht, dat nog niet zonder meer
de conclusie rechtvaardigt dat terugkeer naar het land van herkomst niet in strijd
zou zijn met het absolute karakter van het non-refoulementgebod of met artikel 3 EVRM.
Dat brengt met zich dat de verwijtbaarheidstoets in veel gevallen niet toegepast kan
worden.

Sinds 2016 wordt een opvolgende aanvraag ingevolge paragraaf C1/4.6 van de Vc2000
in beginsel niet afgewezen als niet-ontvankelijk als:

a. Een vreemdeling tijdens een opvolgende asielaanvraag aangeeft dat hij LHBT is en deze
seksuele gerichtheid niet reeds tijdens een voorgaande procedure is gesteld en beoordeeld;

b. Een vreemdeling tijdens een opvolgende asielaanvraag aangeeft dat hij is bekeerd tot
een ander geloof en deze bekering niet reeds tijdens een voorgaande procedure is gesteld
en beoordeeld;

c. Een vreemdeling waarvan de gestelde nationaliteit in een eerdere procedure ongeloofwaardig
is bevonden, tijdens een opvolgende aanvraag authentieke (originele, onvervalste en
bevoegd afgegeven) documenten overlegt waaruit volgt dat alsnog van deze nationaliteit
dient te worden uitgegaan;

d. Een vreemdeling voor de eerste maal een medische rapportage naar aanwijzingen van
vroegere vervolging of ernstige schade overlegt, tenzij een dergelijk onderzoek al
door de IND geïnitieerd is geweest.5

Vervolg

Binnen de IND heeft een korte informele inventarisatie plaatsgevonden over de toepassing
van het verwijtbaarheidscriterium. Hierover zijn geen harde cijfers uit het systeem
te halen, maar uit navraag blijkt dat het niet vaak voorkomt dat een opvolgende aanvraag
enkel wordt afgewezen op het verwijtbaarheidscriterium. In de praktijk bestaat op
dit moment dan ook geen directe behoefte om de verwijtbaarheidstoets te verankeren
in de nationale wet- en regelgeving. Om deze reden acht ik het daarom niet opportuun
om op korte termijn een wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 te initiëren.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg