Brief regering : Beleidsreactie onderzoek aard en effecten prostitutiebeleid

Nr. 14 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2022

Naar aanleiding van het burgerinitiatief «Ik ben onbetaalbaar» (Kamerstuk 35 484, nr. 2) werd op 3 september 2020 in de Tweede Kamer een debat gevoerd (Handelingen II 2019/20,
nr. 97, item 4). Het burgerinitiatief leidde tot een toezegging van de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid te onderzoeken welke prostitutiebeleidsvarianten bestaan en wat de (neven)effecten
van verschillende prostitutiebeleidsvarianten zijn op de seksbranche, waarbij een
vergelijking wordt gemaakt met internationale ontwikkelingen op dit gebied1.

De gehanteerde onderzoeksmethoden betreffen het afnemen van interviews bij landelijke
organisaties en wetenschappers. Ook is literatuur- en bronnenonderzoek uitgevoerd,
waaronder verdiepend onderzoek naar prostitutiebeleid in verschillende landen. Betrokkenen
bij de Nederlandse seksbranche zijn geïnterviewd en hebben deelgenomen aan groepsgesprekken.
Deze betrokkenen zijn onder meer (voormalig) sekswerkers, slachtoffers van mensenhandel,
GGD-professionals, maatschappelijk werkers, medewerkers van het OM en experts mensenhandel
van de politie. De bevindingen van het onderzoek zijn vervolgens tijdens een expertmeeting
besproken.

In deze brief zullen de beantwoording van de onderzoeksvragen en de conclusies van
het onderzoek beknopt weergegeven worden, waarna een beleidsreactie volgt.

De vragen die in het rapport beantwoord worden, zijn:

1. Welke prostitutiebeleidsvarianten zijn er te onderscheiden?

2. Wat zijn de onderzochte effecten van de prostitutiebeleidsvarianten?

3. Wat ervaren en verwachten mensen in het veld van de beleidsmaatregelen?

Te onderscheiden prostitutiebeleidsvarianten

Het onderzoek hanteert de beleidstypologie die onderscheid maakt tussen de prostitutiebeleidsvarianten
criminalisering, regulering en decriminalisering. Belangrijk om te realiseren is dat
de invulling die landen en regio’s geven aan beleidsvarianten tussen landen onderling
én tussen regio’s binnen één land sterk kan verschillen. De drie prostitutiebeleidsvarianten
kenmerken zich door eigen politieke waarden die aan de variant ten grondslag liggen,
doelen die met het beleid worden nagestreefd, beleidsmaatregelen en acties die binnen
het beleidskader worden uitgevoerd en het mechanisme waarmee een relatie tussen doelen
maatregelen en acties wordt beoogd.

Binnen de beleidsvariant criminalisering kan onderscheid gemaakt worden tussen totale criminalisering en gedeeltelijke (de)criminalisering.
Bij totale criminalisering zijn de sekswerker, de klant en derden die sekswerk faciliteren
strafbaar. Dit beleid is terug te vinden in een groot aantal Afrikaanse en Aziatische
landen en Amerikaanse staten. Gedeeltelijke (de)criminalisering stelt minstens één
actor binnen de seksbranche strafbaar. Dit is het geval in onder meer België, Frankrijk,
Zuid-Afrika en Zweden. Het «Zweedse model», dat de sekswerker zelf niet criminaliseert,
maar de klant en derden die sekswerk faciliteren wél, wordt in de resolutie Seksuele uitbuiting en sekswerk en de gevolgen daarvan voor gendergelijkheid uit 2014 van het Europees Parlement als voorbeeld genoemd voor EU-lidstaten. Landen
als Noorwegen, IJsland, (Noord-) Ierland, Frankrijk en ook Canada volgen het voorbeeld
van het Zweedse model.

Het onderzoek haalt vijf doelen van criminalisering uit onderzoeksliteratuur en Europese
beleidsdocumentatie, namelijk 1) het reduceren of uitbannen van de seksbranche 2) het
tegengaan van mensenhandel 3) het beschermen van slachtoffers in de seksbranche 4) het
beschermen van de openbare orde en 5) het veranderen van gendernormen.

Het aanbieden van ondersteunende maatregelen als sekswerkers de branche willen verlaten
of het nauw verbinden van de aanpak van sekswerk met het tegengaan van mensenhandel
zijn voorbeelden van flankerende maatregelen die zelf niet direct criminaliseren,
maar de beleidsdoelen van criminalisering wel versterken.

Kenmerkend aan de prostitutiebeleidsvariant regulering is de meer pragmatische benadering waarbij met speciaal beleid sekswerk in de gewenste
banen wordt geleid. De overtuiging is dat ongeacht de wenselijkheid ervan, de seksbranche
voortdurend blijft bestaan. In Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland is voor deze beleidsvariant
gekozen. In deze landen is sekswerk legaal. Beleidsmaatregelen en acties die worden
ingezet in landen die voor regulering kiezen, zijn bijvoorbeeld het versterken van
de rechtspositie van sekswerkers en de registratie van en vergunningplicht voor sekswerkers.
In Duitsland moeten sekswerkers om een vergunning te krijgen zich inschrijven bij
een adviescentrum voor informatie en hulp. Tijdens een informatief gesprek worden
zij geïnformeerd over hun rechten en plichten en krijgen zij een vertrouwelijk gezondheidsconsult
dat periodiek herhaald wordt om de vergunning te verlengen. Als een sekswerker minderjarig
is of wordt gedwongen tot sekswerk, komt diegene niet in aanmerking voor een vergunning.
Ook zijn seksbedrijven verplicht een vergunning te hebben in landen waarin sprake
is van regulering.

Decriminalisering is een beleidsvariant die sekswerkers en werknemers binnen andere sectoren op (vrijwel)
gelijke wijze behandelt. Er zijn geen of weinig speciale wetten voor de seksbranche
en sekswerk wordt zo veel mogelijk gereguleerd door bestaande arbeidswetgeving. Alleen
in Nieuw-Zeeland en twee deelstaten van Australië komt deze prostitutiebeleidsvariant
voor. In Nieuw-Zeeland werden sekswerkers actief betrokken bij totstandkoming, uitvoering
en evaluatie van het beleid. De verwachting is dat wanneer sekswerkers zelf meebeslissen
over het beleid dat hen aangaat ook betere beleidskeuzes gemaakt worden.

Belangrijke politieke waarden die ten grondslag liggen aan decriminaliserend prostitutiebeleid
zijn autonomie en gelijkheid. Een volwassene moet vrij zijn de keuze voor sekswerk
te kunnen maken en de rechten kunnen genieten die ook voor andere mensen gelden. Beleidsmaatregelen
en acties die men bij deze beleidsvariant ziet, zijn onder meer het regelen van sekswerk
in (generiek) arbeids-, fiscaal-, en bestuursrecht en het mogelijk maken dat sekswerk
voor een deel vergunningsvrij wordt uitgeoefend. Grotere commerciële bedrijven kunnen
bijvoorbeeld wel tot aanvragen van een vergunning verplicht worden.

Effecten van de prostitutiebeleidsvarianten

Het onderzoek geeft weer wat de (veronderstelde) effecten zijn van de prostitutiebeleidsvarianten.
Deze effecten zullen per beleidsvariant in deze brief weergegeven worden. Hierbij
zijn de effecten zo veel mogelijk geclusterd in de aard en omvang van de seksbranche
en de juridische en maatschappelijke positie van sekswerkers. Het is echter nauwelijks
mogelijk om op basis van eerder onderzoek definitieve uitspraken te doen over de effecten
van prostitutiebeleid. Dat komt allereerst doordat effecten in sterke mate mede afhankelijk
zijn van individuele maatregelen, de implementatiewijze van maatregelen en de mate
waarin die worden gehandhaafd en niet slechts van de keuze voor een bepaalde beleidsvariant.
De keuze en uitvoering van maatregelen is dus bepalender dan de keuze voor een beleidsvariant.
Ten tweede is naar sommige beleidsvarianten nog weinig empirisch onderzoek verricht.
Een derde reden is dat de onderzoeken die beschikbaar zijn een grillig en ingewikkeld
fenomeen onderzoeken waarbij het opleveren van harde, eenduidige feiten niet altijd
mogelijk is. Tegelijkertijd geeft het onderzoek wel een beeld van de effecten die
maatregelen en acties binnen beleidsvarianten hebben.

Over de omvang van mensenhandel kunnen op basis van de beschikbare data nauwelijks
betrouwbare uitspraken worden gedaan. Enkele grootschalige landen vergelijkende onderzoeken
tonen slechts zwakke positieve correlaties aan tussen legalisering van sekswerk en
mensenhandel, waarbij de onderzoekers zelf waarschuwen dat het trekken van concrete
conclusies niet mogelijk is.

Effecten van criminalisering

Een aantal studies, voornamelijk over de situatie in Zweden, suggereert zeer voorzichtig
dat (gedeeltelijke) criminalisering de seksbranche verkleint. Onderzoeken naar het
effect van strengere wetgeving en klantcriminalisering in Noord-Ierland en Engeland
trekken echter de conclusie dat er een verwaarloosbaar verschil bestaat in de vraag
naar betaalde seks of zelfs een stijging in het aanbod. Ook zijn er aanwijzingen dat
een verkleining van de branche eigenlijk verplaatsing van de branche naar minder zichtbare
plekken betekent, zoals internet en de thuisomgeving. Onderzoeken tonen een aantal
negatieve effecten van (gedeeltelijke) criminalisering aan op de juridische en maatschappelijke
positie van sekswerkers. Zij ervaren slechtere leefomstandigheden en lopen door interactie
met veeleisender klanten meer risico’s. Daarnaast bestaat er een verband tussen (gedeeltelijke)
criminalisering en gezondheidsrisico’s en beperkte toegang tot gezondheidszorg, hulpverlening
en justitiële instanties. Criminalisering volgens het Zweedse model lijkt verder gepaard
te gaan met de stigmatisering van sekswerkers.

Effecten van regulering

De effecten van regulering in Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland zijn onderzocht.
Over de omvang van de seksbranche waren geen studies beschikbaar. Tevens zijn er geen
studies gevonden die zich specifiek richten op het effect van regulering op seksuele
uitbuiting. Eén onderzoek suggereert dat een lang registratieproces voor sekswerkers
mogelijk het risico vergroot dat sekswerkers die meteen geld nodig hebben in het illegale
circuit verdwijnen of met dubieuze derden in contact komen.

Wederom kan alleen met veel voorzichtigheid iets gezegd worden over de gevolgen van
regulering op enkele aspecten van de juridische en maatschappelijke positie van sekswerkers.
Een vermindering van legale werkplekken naar aanleiding van een licentieplicht voor
seksbedrijven kan ertoe leiden dat exploitanten meer zeggenschap hebben over sekswerkers
of dat sekswerkers illegaal (vanuit huis) gaan werken. Ook zorgt het invoeren van
een registratieplicht er niet voor dat sekswerkers daadwerkelijk ervoor kiezen zich
te laten registreren. Dit uit angst voor verlies aan anonimiteit en risico op stigmatisering.
Met de invoering van regulerende wetgeving in Duitsland is ingezet op verbetering
van de informatievoorziening richting sekswerkers over zaken als verzekeringen. Deze
ontwikkeling is positief ontvangen door sekswerkers.

Effecten van decriminalisering

Er is weinig onderzoek gedaan naar de aard en omvang op de seksbranche van de in 2003
ingevoerde Prostitution Reform Act (PRA) in Nieuw-Zeeland. Wel is de PRA in 2008 geëvalueerd. Het enige waarneembare
effect dat hieruit blijkt, is dat na invoering sekswerkers vaker zelfstandig of in
kleine coöperaties met andere sekswerkers zijn gaan werken.

De meeste studies gaan over het effect van decriminalisering op de juridische en maatschappelijke
positie van sekswerkers. Sekswerkers ervaren betere arbeidsomstandigheden, meer autonomie,
verbetering in toegang tot instanties en meer vertrouwen in justitiële instanties.
In interacties met klanten wordt meer controle ervaren en men ervaart meer middelen
en mogelijkheden misstanden te melden.

Ervaringen en verwachtingen binnen het veld

Meningen van betrokkenen bij de Nederlandse seksbranche over welke beleidsvariant
tot de meest positieve gevolgen leidt, zijn verdeeld. Dit komt omdat de meningen over
het doel van prostitutiebeleid ook verdeeld zijn.

Een minderheid van de betrokkenen is positief over de beleidsvariant criminalisering.

Wat betreft regulering hebben betrokkenen vooral negatieve verwachtingen van een vergunningplicht
voor individuele sekswerkers. De meeste betrokkenen verwachten dat een vergunningseis
een hoge drempel tot de vergunde branche oplevert waardoor sekswerkers geen vergunning
zullen gaan aanvragen. Sekswerkers merken op dat de voordelen van een vergunning niet
evident zijn en zij verwachten niet dat de huidige problemen die zij ervaren, bijvoorbeeld
bij het aanvragen van een lening, door een vergunning worden opgelost. Geïnterviewden
van het OM en de korpsexperts benadrukken het belang van registratie om zicht te krijgen
en te behouden op de seksbranche.

Betrokkenen tonen meer begrip voor een vergunningplicht voor seksbedrijven. Volgens
exploitanten heeft dit tot verbetering van de arbeidsomstandigheden voor sekswerkers
geleid. Betrokkenen voorzien bovendien positieve gevolgen van decriminalisering voor
de seksbranche, zoals een verbetering van de arbeidsrechtelijke positie, destigmatisering,
betere zichtbaarheid en betere mogelijkheden voor hulp en steun. De meeste betrokkenen
zijn voorstanders van uitstapprogramma’s indien dit op vrijwillige basis wordt aangeboden.

Conclusies

1

De drie prostitutiebeleidsvarianten criminalisering, regulering en decriminalisering
hebben verschillende politieke waarden, doelen en beleidsmaatregelen en acties.

2

Over veel mogelijke effecten van prostitutiebeleid kunnen op basis van eerder onderzoek
geen gefundeerde conclusies worden getrokken.

3

Bestaand onderzoek biedt vooral informatie over de gevolgen van beleid op de juridische
en maatschappelijke positie van sekswerkers.

4

(Gedeeltelijke) criminalisering verslechtert de positie en werkomstandigheden van
sekswerkers.

5

Regulering is de minst onderzochte beleidsvariant. Daarom is het lastig om uitspraken
te doen over de effecten van regulering.

6

Decriminalisering in Nieuw-Zeeland vergroot de ervaren autonomie van sekswerkers.

7

De ervaringen en verwachtingen van betrokkenen in het veld ten opzichte van beleidsmaatregelen
lopen uiteen.

Beleidsreactie

De uitkomsten van het rapport verschaffen meer informatie over prostitutiebeleidsvarianten
en de effecten hiervan op de seksbranche. Het integraal prostitutiebeleid kent drie
prioriteiten: regulering van de seksbranche, versterking van de maatschappelijke positie
van sekswerkers en ondersteuning van sekswerkers die de prostitutie willen verlaten.
Dit integrale beleid kent daarmee elementen van elk van de drie beschreven modellen.
Mijn beleid richt zich op het bevorderen van de gezondheid en veiligheid van sekswerkers
en het tegen gaan van stigmatisering van sekswerkers. Daarnaast sluit de regering
de ogen niet voor vormen van uitbuiting en mensenhandel. De vergunningplicht voor
zowel exploitanten van seksbedrijven als alle prostituees zoals tot uitdrukking komt
in het wetsvoorstel regulering sekswerk (Wrs) helpt daarbij. De vergunningplicht is
er zowel voor de bescherming van de prostituees – ze kunnen goed worden gewezen op
hun rechten en plichten en anonieme en kosteloze voorlichting en zorg bij een zorgpost
(zoals de GGD) – alswel de vergemakkelijking van het toezicht en de handhaving en
de controle op misstanden. In het regeerakkoord is opgenomen dat de boete voor de
prostituee die zonder vergunning werkt vervalt. Reden daarvoor is dat de prostituee
geen belemmering moet voelen om bij misstanden melding of aangifte te doen ook als
er geen vergunning is aangevraagd. Uitstapprogramma’s hebben de onderzoekers gevonden
als aanpalend bij het criminaliseringsmodel. Gelet op het feit dat sekswerkers belemmeringen
ondervinden indien zij de branche willen verlaten onder meer in verband met stigmatisering
past het naar mijn idee heel goed in de realisatie van een veilige branche waarin
iedere sekswerker vrijwillig en gerespecteerd het werk kan doen.

Ik luister goed naar alle betrokkenen bij deze branche en ik ben mij ervan bewust
dat aan bijvoorbeeld een vergunningstelsel niet alleen positieve maar ook negatieve
elementen kunnen kleven. Dit onderzoek laat dat ook zien. De mogelijke risico’s zijn
goed in kaart gebracht. Met de verschillende belanghebbenden is goed contact en ga
ik verder in gesprek hoe de mogelijk negatieve kanten van beleid zo goed mogelijk
kunnen worden tegengegaan.

In het voorjaar informeer ik uw Kamer hiervan en breng ik uw Kamer op de hoogte van
het plan van aanpak ter verbetering van de sociale en juridische positie van sekswerkers.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg