Brief regering : IOB-evaluatie Coördinatie van het Nederlandse Europabeleid en kabinetsreactie

Nr. 1759 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2022

Hierbij bied ik u de kabinetsreactie aan bij het rapport «Tactisch en praktisch1. Naar een toekomstbestendige coördinatie van het Nederlandse Europabeleid», waarin
de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken (BZ) aanbevelingen doet op basis van een onafhankelijke evaluatie
over de Nederlandse coördinatie van het EU-standpuntbepalingsproces. De evaluatieperiode betreft 2015–2021, al zijn belangrijke ontwikkelingen van voor die tijd ook
in het onderzoek meegenomen.

De centrale vraag van deze evaluatie is: In hoeverre slaagt de Nederlandse EU-coördinatie
erin tijdige, coherente, inclusief overeengekomen en flexibele standpunten te formuleren
over EU-voorstellen? Wat zijn de verklarende factoren hiervoor? En welke aanbevelingen
kunnen worden geformuleerd ter verbetering van het coördinatiesysteem?

Het kabinet wil allereerst zijn waardering uitspreken voor de analyse en aanbevelingen
die IOB heeft gepresenteerd. De IOB-evaluatie biedt een goed inzicht in de wijze waarop
de coördinatie van het Nederlandse EU-beleid tot stand komt en komt met voorstellen
en aanbevelingen om deze verder te verbeteren.

De IOB-evaluatie komt op een uitgelezen moment. De uitdagingen waar Nederland voor
staat, in een wereld met veranderende machtsverhoudingen en instabiliteit rond Europa
en de noodzaak onze vrijheid, veiligheid en welvaart actiever te beschermen, vragen
om een sterke en slagvaardige Europese Unie.

In het coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77) «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» spreekt het kabinet de ambitie
uit een leidende rol te spelen om de EU slagvaardiger, economisch sterker, groener
en veiliger te maken. Nederland wil een Europese Unie die bijdraagt aan de welvaart
van de Nederlandse en Europese burger.

Deze ambitie kan Nederland alleen waarmaken indien het tijdig met goed gecoördineerde
en werkbare standpunten komt. Het kabinet is daarom tevreden met de vaststelling van
IOB dat «de Nederlandse EU-coördinatie in de dagelijkse praktijk functioneert als
een geoliede machine om tijdig Nederlandse standpunten te formuleren op EU-voorstellen,
waarmee Nederlandse onderhandelaars in Brussel in de Raadswerkgroepen, het Comité
van Permanent Vertegenwoordigers (Coreper) en de (Europese) Raad plaatsnemen.»

De coördinatie van het Nederlandse EU-beleid vindt traditiegetrouw plaats onder de
verantwoordelijkheid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De coördinatiestructuur
heeft zich in de loop van de afgelopen decennia ontwikkeld en aangepast aan nieuwe
omstandigheden. Zo is het aantal beleidsterreinen waar de EU actief is door verschillende
Verdragswijzigingen enorm gegroeid, zijn de onderwerpen in complexiteit toegenomen
en is het aantal spelers in een Unie van 27 lidstaten verder vergroot. Op terreinen
waar vroeger nauwelijks Europees beleid werd gemaakt, zoals klimaat of volksgezondheid,
worden steeds vaker voorstellen gedaan die grote gevolgen hebben voor de Nederlandse
maatschappij. Dit heeft ervoor gezorgd dat vrijwel alle departementen zich tegenwoordig
intensief bezighouden met de Europese Unie.

De rol van het Europees parlement als medewetgever op vrijwel alle beleidsterreinen
heeft aan belang gewonnen. En ook de Europese Raad, die sinds het Verdrag van Lissabon
(2009) een EU-instelling is, drukt een groot en niet meer weg te denken stempel op
het EU-beleid. De EU is in wezen een vierde bestuurslaag geworden. Dit brengt met
zich mee dat ook maatschappelijke organisaties, lagere overheden, bedrijven en lobbyorganisaties
het belang van de EU onderkennen en de weg naar Brussel steeds beter weten te vinden.

IOB stelt in haar hoofdconclusie dat als Nederland een meer prominente en proactieve
rol wil spelen in de post-Brexit Europese Unie investeringen in strategie, selectiviteit
en kundigheid nodig zijn. Deze conclusie is niet nieuw. Ook in eerdere evaluaties
van IOB en anderen, zoals de Commissie van Voorst tot Voorst (2005), is meermaals
gewezen op het belang van strategie en tijdigheid in het EU-proces. Wie afwacht tot
de Europese Commissie met een voorstel komt, komt meestal te laat, kan het voorstel
meestal nog maar marginaal aanpassen en moet hopen in de onderhandelingen voldoende
medestanders te vinden. Het is daarom zaak vroeg in het proces, nog voordat er een
EU-voorstel ligt, te weten wat Nederland wil bereiken en hoe het Europese krachtenveld
is.

Het kabinet deelt deze conclusie. In de afgelopen jaren is daarom veel energie gestoken
in het vroegtijdig beïnvloeden van Europese actoren, het formuleren van standpunten
en het vinden van medestanders hiervoor. Soms gebeurt dit zichtbaar, zoals bij het
recentelijk gepubliceerde Spaans-Nederlandse non-paper over een open strategische
autonomie van de Europese Unie2. Maar net zo vaak gebeurt dit door gesprekken aan te gaan, informatie te vergaren
en te peilen hoe anderen – ook buiten de kring van de overheid – tegen problemen en
uitdagingen aankijken. De Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese
Unie in Brussel, waar medewerkers van alle ministeries werkzaam zijn, speelt daarin
een belangrijke rol. Maar ook het netwerk van ambassades dat Nederland heeft in alle
EU-hoofdsteden is onmisbaar en wordt actief ingezet voor coalitievorming en beleidsbeïnvloeding,
zowel voorafgaand als tijdens onderhandelingen.

IOB beveelt in dit verband aan om een politiek gedragen EU-strategie te formuleren
over wat Nederland specifiek wil met de EU – inclusief een prioriteitstelling – en hoe het dat precies wil bereiken. IOB adviseert daarbij vroegtijdig het politiek-inhoudelijke
gesprek te voeren over de te volgen strategie, prioriteitstelling en uitruilen, voor
EU-dossiers die prioriteit dienen te hebben vanuit het Nederlandse belang of vanwege
politieke gevoeligheid in Den Haag/Brussel.

Op hoofdlijnen is de strategische richting vormgegeven en is zij neergelegd in het
Coalitieakkoord. De jaarlijkse beleidsbrief, de Staat van de Europese Unie3, is eveneens een belangrijk richtinggevend instrument. Het kabinet zet in op het
hoogste welvaartsniveau en concurrentievermogen in de gehele Unie, onder meer door
versterking van de Interne Markt, gezond en prudent macro-economisch beleid en benodigde
hervormingen door lidstaten gericht op houdbare schulden, meer economische groei en
opwaartse convergentie. Het sociale marktmodel moet worden aangepast aan de uitdagingen
van deze tijd om het welzijn van de Europese burger te blijven waarborgen. Daarnaast
wil het kabinet actief bijdragen aan de groene en digitale transities. Ook zet het
kabinet in op een groter geopolitiek handelingsvermogen voor de Unie en open strategische
autonomie. Respect voor de Europese waarden blijft een belangrijke basiswaarde evenals
transparante besluitvorming en versterking van de democratische legitimiteit. Deze
inzet vormt de rode draad door de Nederlandse inzet die erop is gericht de Unie sterker
en weerbaarder te maken.

Op deelonderwerpen wordt steeds vaker vroegtijdig nagedacht over de onderhandelingsstrategie
en hoe Nederland het beste zijn doelen kan bereiken. Het in het IOB-rapport aangehaalde
schaakbord is hiervan een concreet voorbeeld. In deze interne database is per voorstel
onder meer aangegeven wat de eventuele gevoeligheid van het voorstel is voor Nederland
en wat de positie van andere lidstaten is.

Deze kabinetsperiode zal het kabinet nog sterker inzetten op Europa, vanuit het besef
dat Nederland niet zonder de EU kan om tot oplossingen te komen bijvoorbeeld op de
in het Coalitieakkoord genoemde gebieden klimaat, migratie, vrede en veiligheid, handel
en het tegengaan van belastingontwijking. We zullen optrekken met gelijkgezinde landen
en waar nodig kopgroepen vormen. Hierbij zal de bestaande inzet om ons Europese postennet
te betrekken bij de beleidsvorming en onderhandelingen worden geïntensiveerd. Ook
zal Nederland zich actief inzetten voor het vergroten van het aantal Nederlanders
bij de EU-instellingen en het detacheren van Nederlanders op strategische functies.

IOB beveelt aan duurzaam te investeren in ambtelijke EU-kennisopbouw en deze aanbeveling
neemt het kabinet over. Er zijn reeds stappen gezet maar blijvende aandacht is noodzakelijk.
Hoewel elk ministerie verantwoordelijk is voor de kennisopbouw en -behoud van de eigen
ambtenaren, zal in overleg met departementen worden gekeken welke EU-kennis niet op
de markt voorhanden is en waar een gezamenlijke aanpak, bijvoorbeeld door inzet van
de Academie Internationale Betrekkingen (AIB) danwel de inzet van kennisinstituten
of marktpartijen, behulpzaam kan zijn. Het doel moet zijn dat iedereen die op een
of andere manier te maken heeft met de EU en haar instellingen op zijn minst over
een voldoende kennisniveau beschikt.

IOB besteedt in de evaluatie terecht aandacht aan de benodigde extra capaciteit voor
het EU-coördinatieproces. Het groeiende belang van de EU, de toegenomen complexiteit
en aantal actoren, toegenomen EU-wetgeving en de toegenomen informatiestromen zijn
slechts voor een deel vertaald in extra capaciteit bij het Ministerie van Buitenlandse
Zaken en de overige departementen. In lijn met de IOB-aanbeveling wordt minder aandacht
besteed aan de onderwerpen die voor Nederland minder van belang zijn en is reeds gewerkt
aan prioriteitsstelling en meer efficiency in coördinatieprocessen. De wijze waarop
de standpuntbepaling wordt gecoördineerd en de informatievoorziening aan het parlement
is per onderwerp echter grotendeels hetzelfde, mede gezien de informatieafspraken
met uw Kamer. IOB besteedt specifiek aandacht aan het capaciteitsvraagstuk in relatie
tot beide Kamers. Het kabinet neemt de informatievoorziening aan de Kamer op EU-terrein
zeer serieus. Door middel van een Europawet zal het kabinet zich inspannen om besluitvorming
in de EU transparanter te maken voor burgers en nationale parlementen en resultaten
en toegevoegde waarde van EU-beleid zichtbaarder te maken. Het kabinet zal de voorbereidingen
hiervoor terstond ter hand nemen en zo spoedig mogelijk met uw Kamer nader van gedachten
wisselen.

Het kabinet heeft met belangstelling kennis genomen van de twee voor dit onderzoek
uitgevoerde deelstudies: een kwantitatief onderzoek naar de uitvoering van de EU-informatieafspraken
in de periode 2016–20204 en een studie van de EU-coördinatie in drie andere lidstaten5. Zoals hierboven gesteld neemt het kabinet de EU-informatievoorziening aan uw Kamer
zeer serieus en zal het dan ook in dit licht de gedane aanbevelingen ter harte nemen.
De landenvergelijking biedt interessante inzichten en goede voorbeelden die ter inspiratie
kunnen dienen bij de uitwerking van de Europawet. Tegelijkertijd merkt het kabinet
op dat bepaalde elementen in de opzet van de EU-coördinatie en EU-informatievoorziening
niet los gezien kunnen worden van de eigen nationale cultuur en parlementaire constructie.
Zo kent Duitsland bijvoorbeeld een overzichtelijk systeem van informatievoorziening
(EuDoX), maar is deze database besloten en zijn de debatten over deze documenten grotendeels
besloten, waarbij Nederland een traditie heeft van EU-informatievoorziening aan het
parlement middels openbare stukken en openbare debatten.

Het nieuwe kabinet zet in op een sterke en slagvaardige Europese Unie en wil in deze
Unie een leidende rol spelen. Daarbij is een goede coördinatiestructuur, waarbij de
verschillende belangen worden afgewogen en zich vertalen in een tijdige, strategische
en werkbare inzet onmisbaar. De IOB constateert dat de huidige coördinatiestructuur
op hoofdlijnen goed functioneert, maar doet tevens aanbevelingen om deze op een aantal
punten verder te verbeteren. In de komende periode zal zoals hierboven geschetst aan
deze aanbevelingen opvolging worden gegeven

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra