Brief regering : Verslag van de Vergadering van verdragspartijen van het Internationaal Strafhof van 6 tot en met 10 december 2021

Nr. 50
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 januari 2022

Van 6 tot en met 10 december jl. vond in Den Haag de jaarlijkse Vergadering van verdragspartijen
van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (International Criminal Court – ICC) plaats. Over de Nederlandse inzet tijdens deze Vergadering werd u geïnformeerd
middels de Kamerbrief van 2 december jl. (Kamerstukken
28 498, nr. 49).

Inleiding

Ondanks de beperkende coronamaatregelen is de Vergadering zonder problemen verlopen
en het kabinet is tevreden met de resultaten. De verdragspartijen hebben overeenstemming
bereikt over een begroting van EUR 154.855.000 – een verhoging met 4,4% – en een personeelsbezetting
van 976 vaste formatieplaatsen. Het mandaat van het mechanisme dat leiding geeft aan
het hervormingsproces is verlengd en mw. Nazhat Shameen Khan (Fiji) en dhr. Mama Mandiaye
Niang (Senegal) zijn gekozen als plaatsvervangende Aanklagers voor een termijn van
negen jaar. De President en de Aanklager benadrukten in hun toespraken het belang
van het hervormingsproces en gaven een overzicht van de concrete maatregelen die zij
hebben genomen om de werkcultuur te verbeteren. Daarnaast gaf de Aanklager een toelichting
op zijn vervolgingsbeleid.

Het vervolgingsbeleid van de nieuwe Aanklager

De in 2021 aangetreden Aanklager, Karim Khan (Verenigd Koninkrijk), benadrukte dat
het complementariteitsbeginsel het fundament is van het ICC-systeem. In zijn visie
is het Strafhof niet alleen een court of last resort, maar is Den Haag ook de city of last resort. Bij het complementariteitsbeginsel gaat het volgens hem niet om een binaire keuze
tussen vervolging voor de nationale rechter of vervolging voor het Strafhof in Den
Haag, maar om een waaier aan mogelijkheden, zoals (1) vervolging voor de nationale
rechter, (2) vervolging voor de nationale rechter waarbij het Strafhof de nationale
rechtsgang stimuleert en ondersteunt op basis van het beginsel van positieve complementariteit,
(3) zittingen van het Strafhof in het situatieland (4) speciale regionale rechtbanken
die samenwerken met het Strafhof (bijv. in te stellen door ECOWAS), of (5) vervolging
voor het Strafhof in Den Haag. Het uiteindelijke doel is het bestrijden van straffeloosheid
en het specifieke forum – nationaal, regionaal, internationaal of gemengd – is daarbij
van secundair belang.

Daarnaast wil de Aanklager de impact van het Strafhof vergroten door zich met de beperkte
middelen van zijn Parket te concentreren op de meest ernstige strafzaken, die ook
daadwerkelijk tot een veroordeling door het Strafhof kunnen leiden. De situaties die
door de VN Veiligheidsraad naar het Strafhof zijn verwezen – tot nu toe: Soedan (2005)
en Libië (2011) – zullen daarbij in principe voorrang genieten. De vooronderzoeken
(preliminary examinations) hebben slechts een filterfunctie en mogen niet te lang duren, noch te talrijk worden.
Alle lopende zaken worden op dit moment nagelopen om te bezien of er een redelijk
uitzicht op een veroordeling bestaat. Op basis van de ernst van de misdrijven zal
de Aanklager vervolgens een keuze maken tussen de verschillende zaken, aangezien zijn
budget beperkt is. In dit verband verdedigde hij ook zijn besluit om in het kader
van het Afghanistan-onderzoek geen prioriteit te geven aan de vermeende misdrijven
van de Amerikaanse troepen en de martelpraktijken van de CIA. Deze misdrijven zijn
in zijn ogen van geringere ernst en omvang dan de nog steeds voortdurende aanslagen
en misdrijven tegen vrouwen en kinderen van de Taliban en IS-K (Islamic State-Khorasan).

Algemene debat

Tijdens het algemene debat werden verklaringen afgelegd door 61 verdragspartijen,
vier observer states (China, Cuba, Iran en de VS), de EU, de International Development Law Organization, de International Criminal Bar Association en acht ngo’s.1 Voormalig Minister van Buitenlandse Zaken Knapen heeft het belang benadrukt van het
hervormingsproces, de (vrijwillige) samenwerking met het Strafhof2, het tijdig betalen van de verplichte contributie en het streven naar de universaliteit
van het Statuut van Rome. Eén van de meest opvallende interventies tijdens het algemene
debat was de videoboodschap van de VS, waarin een krachtige multilaterale boodschap
klonk en waaruit blijkt dat de positie van de VS ten opzichte van het Strafhof fundamenteel
is veranderd. Namens President Biden en Secretary of State Blinken werd gesteld dat
het Strafhof zichzelf heeft bewezen als een belangrijk onderdeel van het multilaterale
systeem in de strijd tegen straffeloosheid. In de geest van samenwerking onderzoekt
de VS daarom manieren om het Strafhof bij te staan en op verschillende gebieden wordt
er al concrete steun verleend.

Hervormingsproces

In 2019 heeft de Vergadering van verdragspartijen besloten om een onafhankelijke evaluatie
van het functioneren van het Strafhof te laten uitvoeren (de zogenaamde «Independent Expert Review»). Vervolgens hebben in de loop van 2020 drie panels van onafhankelijke experts gekeken
naar de governance van het Strafhof, de organisatie en het verloop van de rechtspraak en de organisatie
en het werk van het Parket van de Aanklager. Op 30 september 2020 hebben de experts
een eindrapport met 384 aanbevelingen gepubliceerd en vervolgens hebben de verdragspartijen
een Review Mechanism ingesteld dat de beoordeling en de implementatie van deze aanbevelingen in goede
banen moet leiden.

Het Review Mechanism, dat wordt geleid door vertegenwoordigers van Nederland en Sierra Leone, gaf tijdens
de Vergadering aan dat de beoordeling van de aanbevelingen goed op schema ligt. In
2022 zal het hervormingsproces een cruciale fase bereiken, waarin de door het Hof
en de verdragspartijen positief beoordeelde aanbevelingen zullen moeten worden omgezet
in concrete maatregelen. Zowel de Aanklager als de President van het Strafhof, Piotr
Hofmański (Polen), gaven aan dat enkele aanbevelingen inmiddels al hebben geleid tot
concrete maatregelen en zij gingen daarbij in het bijzonder in op de stappen die zij
hebben gezet om de werkcultuur te verbeteren. Zo houdt de Aanklager wekelijks een
«open deur»-spreekuur, is er een extern panel ingesteld waar medewerkers met klachten
terecht kunnen en is er een aanspreekpunt voor gendergelijkheid ingesteld. Het kabinet
zal de komende tijd blijven inzetten op een spoedige en efficiënte opvolging van de
aanbevelingen.

Begroting

In de afgelopen jaren is de begroting van het Strafhof net onder de € 150 miljoen
gestabiliseerd. In verband met de verwachte verdubbeling van het aantal ter zitting
behandelde stafzaken had het Strafhof voor 2022 een verhoging van het budget met 9,5%
voorgesteld. De extra financiële middelen werden hoofdzakelijk aangevraagd voor het
aannemen van extra tijdelijke werkkrachten die de nieuwe strafzaken zullen ondersteunen
en voor de rechtsbijstand voor zowel de verdachten als de slachtoffers. De experts
van het door de Vergadering van verdragspartijen ingestelde Committee on Budget and Finance (CBF) hadden daarentegen op basis van de kosten van eerdere strafzaken een verhoging
van 4,9% aanbevolen.

Tijdens de onderhandelingen hield een klein aantal verdragspartijen vast aan hun zero nominal growth-beleid, waarbij zij onder meer verwezen naar de economische gevolgen van de coronapandemie.
Nederland heeft daarentegen met de meerderheid van de verdragspartijen betoogd dat
een verdere reductie ten opzichte van het CBF-advies ertoe zou leiden dat strafzaken
zouden moeten worden uitgesteld, waardoor de totale kosten per strafzaak uiteindelijk
hoger zouden worden, omdat er dan voor langere tijd zou moeten worden betaald voor
onder andere de rechtsbijstand en de getuigenbescherming. Na moeizame onderhandelingen
kon er uiteindelijk een compromis worden bereikt over een verhoging met 4,4%.

Zowel tijdens de begrotingsonderhandelingen als tijdens het algemene debat hebben
Nederland en tal van andere verdragspartijen hun zorg uitgesproken over de voortdurende
liquiditeitsproblemen van het Strafhof, die worden veroorzaakt door de achterstallige
contributies van met name enkele grote landen die relatief veel bijdragen aan de begroting.
Eind vorig jaar heeft een aantal verdragspartijen, waaronder Nederland, wederom een
deel van hun verplichte contributie vooruitbetaald, teneinde te voorkomen dat het
Strafhof niet meer aan zijn betalingsverplichtingen zou kunnen voldoen. Aangezien
meerdere verdragspartijen met aanzienlijke betalingsachterstanden nog wel onder de
drempel van het verlies van het stemrecht blijven, heeft Nederland samen met andere
verdragspartijen gepleit voor het verkennen van aanvullende maatregelen. Daarnaast
heeft Nederland zowel in bilateraal als in multilateraal verband met enig succes de
nodige druk uitgeoefend op de verdragspartijen met betalingsachterstanden. Voor het
kabinet blijft de aanpak van de problematiek van de achterstallige contributies ook
in 2022 een prioriteit.

Verkiezing van twee plaatsvervangende Aanklagers

Voor de verkiezing van de twee plaatsvervangende Aanklagers waren door de Aanklager
en twee onafhankelijke experts twee lijsten opgesteld van elk drie kandidaten: lijst
A bestond uit vrouwelijke kandidaten, lijst B bestond uit Franstalige kandidaten en/of
kandidaten uit de civil law traditie. Van lijst A werd mw. Nazhat Shameen Khan uit Fiji gekozen, van lijst B
werd dhr. Mama Mandiaye Niang uit Senegal gekozen.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius