Brief regering : Beleidsdoorlichting van artikel 4.2 van de Rijksbegroting BZK

Nr. 53 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 januari 2022

Hierbij stuur ik u de beleidsdoorlichting van artikel 4.2 van begroting VII, dat ziet
op de subsidies, opdrachten en bijdragen ter bevordering van de bouwregelgeving en
bouwkwaliteit1. De beleidsdoorlichting richt zich op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het
bouwbeleid en de bouwregelgeving in de periode 2015 tot en met 2020. De doorlichting
is in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
uitgevoerd door Berenschot. Prof. dr. M.S. de Vries van de Radboud Universiteit is
gevraagd om als onafhankelijke deskundige te adviseren.

In deze brief ga ik achtereenvolgens in op: de reikwijdte van artikel 4.2, de onderzoeksmethode,
de belangrijkste bevindingen, de aanbevelingen, mijn reactie op de bevindingen en
welke acties ik op basis van de bevindingen onderneem. In de bijlagen bij deze brief
vindt u het onderzoeksrapport en het oordeel van de onafhankelijke deskundige2.

Reikwijdte artikel 4.2

Op basis van de Woningwet is de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
(VRO) verantwoordelijk voor het opstellen en het beheer van de bouwregelgeving en
stelselverantwoordelijk voor het borgen van de bouwkwaliteit. Op grond van deze verantwoordelijkheid
worden door de Minister voor VRO onder andere regels gesteld over het bouwen van nieuwe
bouwwerken, de staat van bestaande bouwwerken en het gebruiken en slopen van bouwwerken.
Deze regels worden gesteld vanuit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid,
energiezuinigheid en milieu. Door naleving van deze regels is de minimumkwaliteit
van bouwwerken gewaarborgd. Daarnaast verstrekte het ministerie in de periode 2015–2020
subsidies, opdrachten en bijdragen ten behoeve van een goed functionerend stelsel
van bouwregelgeving en kennisontwikkeling en -verspreiding ter bevordering van de
circulaire bouweconomie. De financiële middelen voor de uitvoering van deze verantwoordelijkheid
zijn vastgelegd in artikel 4.2 van begroting VII.

Onderzoeksmethode

De hoofdvraag uit dit onderzoek is: «In hoeverre is het beleid inzake bouwregelgeving
en bouwkwaliteit gericht op het wettelijk waarborgen van een maatschappelijk noodzakelijk
minimumkwaliteitsniveau van bouwwerken, doeltreffend en doelmatig geweest in de periode
2015 tot en met 2020?». Om deze vraag te beantwoorden hebben de onderzoekers een syntheseonderzoek
verricht waarin op basis van bestaande evaluaties, aangevuld met interviews, antwoord
wordt gegeven op vijftien onderzoeksvragen. Deze onderzoeksvragen zijn geformuleerd
in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek3. Berenschot heeft daarnaast nog drie aanvullende onderzoeksvragen geformuleerd en
beantwoord.

Belangrijkste bevindingen

Uit de beleidsevaluatie blijkt dat het proces, dat het Ministerie van BZK heeft ingericht
om tot een uitvoerbaar, gedragen en actueel Bouwbesluit te komen, doelmatig en doeltreffend
is. De onderzoekers hebben daarvoor de totstandkoming en implementatie van wijzigingen
in het Bouwbesluit in de periode 2015–2020 onderzocht. Zij concluderen dat het inventarisatie- en beoordelingsproces daarvan helder, transparant en goed gestandaardiseerd
is vormgegeven. De relevante partijen in de bouwsector, die ook zijn georganiseerd in het Overlegplatform Bouwen en de Juridisch Technische
Commissie, worden volgens hen goed betrokken en weten wat ze kunnen verwachten. Partijen
worden niet verrast door wijzigingen van het Bouwbesluit en begrijpen de afweging
die het Ministerie van BZK maakt. Verder concluderen de onderzoekers dat het Ministerie
van BZK goed toegankelijk is en dat de inbreng van belanghebbenden serieus wordt meegenomen.
Als aandachtspunt komt naar voren dat het Bouwbesluit steeds complexer wordt door
de toename van regels die met elkaar kunnen schuren in de praktijk, met name op het
gebied van duurzaamheid. Dat leidt volgens de onderzoekers tot op heden echter niet
tot problemen.

Uiteindelijk is het beoogde effect van het beleid van het Ministerie van BZK dat bouwwerken
voldoen aan het maatschappelijk noodzakelijk minimumkwaliteitsniveau. De onderzoekers
concluderen echter dat er breder «ex post»-onderzoek naar het beoogde effect ontbreekt.
Zij geven aan niet op basis van eerder onderzoek te kunnen concluderen of bouwwerken
in Nederland voldoen aan het gewenste kwaliteitsniveau zoals vastgelegd in het Bouwbesluit.
Daarom is het voor de onderzoekers alleen mogelijk conclusies te trekken op basis
van de gehouden interviews. Zij concluderen op basis daarvan dat het plausibel is
dat het Bouwbesluit een doelmatig middel is om te komen tot het gewenste kwaliteitsniveau.
Uit de interviews met diverse stakeholders uit de bouwsector blijkt namelijk dat alle
geïnterviewden aangeven dat het Bouwbesluit mede leidt tot het gewenste kwaliteitsniveau
van bouwwerken.

Aanbevelingen

Op basis van de conclusies komen de onderzoekers tot een zestal aanbevelingen om de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid inzake bouwregelgeving en bouwkwaliteit
te verbeteren, die hieronder zijn weergegeven. In de volgende paragraaf geef ik mijn
reactie op deze aanbevelingen.

1. Onderzoek de integraliteit van het Bouwbesluit: welke regels uit het Bouwbesluit schuren
(met andere regels uit het Bouwbesluit, of andere wet- en regelgeving) en welke effecten
heeft dit in de praktijk? Bespreek de uitkomsten van dit onderzoek in het Overlegplatform
Bouwregelgeving (OPB) en de Juridisch Technische Commissie (JTC).

2. Onderzoek op welke wijze het ontwikkelproces van wijzigingen in het Bouwbesluit verbeterd
zou kunnen worden als blijkt dat er steeds vaker schurende regels voorkomen.

3. Maak het Bouwbesluit als geheel, evenals de lange termijn ontwikkeling, regelmatig
onderdeel van de besprekingen in het OPB en de JTC.

4. Bespreek in het OPB de verwachtingen over de communicatie van (wijzigingen van) het
Bouwbesluit, voor de korte en lange termijn, en in relatie tot het Bouwbesluit als
geheel, en stem af wie welke verantwoordelijkheden heeft.

5. Ontwikkel een onderzoeksagenda voor «ex post»-onderzoek naar de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het Bouwbesluit zelf en het functioneren van het stelsel als geheel.
Voer deze uit zodat in de volgende beleidsdoorlichting inzichtelijk is in welke mate
het stelsel en het Bouwbesluit leiden tot bouwwerken die voldoen aan het gewenste
kwaliteitsniveau en of het Bouwbesluit uitvoerbaar is voor bijvoorbeeld het bevoegd
gezag.

6. Neem in de begroting budget op voor onderzoek naar incidenten, om te voorkomen dat
de begroting ieder jaar tussentijds opgehoogd moet worden.

Reactie

Ik ben verheugd over de positieve bevindingen van de onderzoekers. Ik wil hen hartelijk
danken voor het rapport. Deze beleidsdoorlichting zie ik als een belangrijke kans
om te leren en ik wil dan ook graag gebruik maken van de relevante inzichten die de
doorlichting biedt om de bouwregelgeving en bouwkwaliteit te verbeteren.

In lijn met de aanbevelingen uit de evaluatie zal ik de integraliteit van de bouwregelgeving
en eventuele schurende regels en de effecten daarvan onderzoeken en bespreken in de
OPB en JTC, evenals de lange termijn ontwikkeling van de bouwregelgeving. Mocht dat
onderzoek daartoe aanleiding geven, dan zal ook worden onderzocht of het ontwikkelproces
van wijzigingen in de bouwregelgeving kan worden verbeterd. Bij de besprekingen in
de OPB en JTC zal ook aandacht worden besteed aan de verwachtingen over communicatie
van (wijzigingen van) de bouwregelgeving.

De onderzoekers spreken in het rapport over het Bouwbesluit. Naar verwachting treedt
de Omgevingswet per juli 2022 in werking, waarbij het Bouwbesluit 2012 wordt vervangen
door het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De opvolging van de aanbevelingen
zal dan ook in het kader van het Bbl worden gedaan.

Om meer inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid en het functioneren
van het stelsel neem ik de aanbeveling over om een onderzoeksagenda op te stellen.
De onderzoeken die daaruit voortvloeien zullen een waardevolle bron vormen bij de
volgende beleidsdoorlichting(en). Bij de Omgevingswet treedt naar verwachting ook
het stelsel van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. Het stelsel
heeft als doel om de bouwkwaliteit te verbeteren en de aansprakelijkheid duidelijker
te beleggen. Bij aangewezen bouwwerken wordt het daarbij verplicht een onafhankelijke
deskundige kwaliteitsborger aan te stellen. De goede werking van de Wkb wordt bewaakt
door de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw die in het kader hiervan onderzoek
verricht. Ook die onderzoeken zullen meer inzicht in de bouwkwaliteit verschaffen.

Tot slot hecht ik belang aan een degelijke begroting en financieel beheer. De onderzoekers
concluderen terecht dat het budget op het begrotingsartikel 4.2 regelmatig tussentijds
is opgehoogd om in te spelen op incidenten of op onvoorziene kosten door implementatie
van Europese regelgeving. Het is echter niet gebruikelijk binnen de begrotingssystematiek
van de rijksoverheid om een risicoreservering op te nemen voor (onderzoek naar) eventuele
incidenten. Deze aanbeveling neem ik dan ook niet over. Wel zal ik ervoor zorgdragen
dat er middelen beschikbaar zijn voor onderzoek naar incidenten.

Tot slot

In het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» is opgenomen
dat het Bouwbesluit (en vanaf inwerkingtreding van de Omgevingswet, het Bbl) zal worden
verbeterd (Kamerstuk 35 788, nr. 77). Over de inhoud van deze verbetering zal ik uw Kamer nog nader informeren. De aanbevelingen
uit de beleidsdoorlichting zullen hierbij worden betrokken.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge