Brief regering : Reactie op verzoek commissie over onderzoeksvragen evaluatie en nadere analyse regeling Aftrek Specifieke Zorgkosten

Nr. 166 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 januari 2022

Hierbij voldoe ik aan het verzoek van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn
en Sport van 19 november jl. aan de toenmalige Minister van VWS om u de onderzoeksvragen
in het kader van bovengenoemde evaluatie en nadere analyse toe te sturen. De onderzoeksvragen
zijn opgesteld door de Ministeries van Financiën en Volksgezondheid, Welzijn en Sport
en als bijlage bij deze brief gevoegd.

Het offertetraject voor het onderzoek is inmiddels gestart.

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder

BIJLAGE bij brief 3290291-1020435-MEVA

Uittreksel uit de offerteaanvraag: onderdelen 2.1 tot en met 2.3 (onderzoeksvragen)

NB: de in de voetnoten vermelde bijlagen zijn niet bijgevoegd bij dit uittreksel.

2.1. Aanleiding voor de Opdracht

In de brief 28 september 2021 hebben de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) en de Staatssecretaris van Financiën aangekondigd dat zij de fiscale aftrek
specifieke zorgkosten (in het vervolg: «uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling»)
en de regeling «Tegemoetkoming Specifieke Zorgkosten» (TSZ) laten evalueren conform
de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE).1 Daarnaast wordt een onderzoek gevraagd naar mogelijke alternatieven voor de regelingen,
die bijdragen aan een hogere doeltreffendheid als het gaat om het tegemoetkomen in
de meerkosten die mensen hebben met een chronische ziekte of beperking, zonder dat
andere factoren (denk aan bureaucratie) een (te) grote negatieve invloed hebben. Oorspronkelijk
zou deze evaluatie, zoals in de toelichting op de Miljoenennota 2021 was opgenomen,
pas in de periode 2023–2026 plaatsvinden. Recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer2 vraagt echter om het naar voren halen van deze evaluatie. Dat geldt ook voor evaluatie
van de TSZ-regeling. Het besluit om de evaluatie in 2022 uit te voeren is opgenomen
in de bijlage bij de Miljoenennota 2022.3

2.2 De aard en het doel van de Opdracht

Deel 1 van het onderzoek richt zich op het toetsen van de uitgaven voor specifieke
zorgkosten-regeling en de TSZ op doeltreffendheid en doelmatigheid, zoals vastgelegd
in de RPE. Hierbij dient ook het Toetsingskader fiscale regelingen te worden doorlopen,
dat volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften bij evaluaties van fiscale regelingen
moet worden gehanteerd.4Dit deel zal in deze uitvraag aangeduid worden als «Evaluatie».

Deel 2 van het onderzoek beoogt onderzoek te doen naar welke alternatieven denkbaar
zijn om chronisch zieken en gehandicapten tegemoet te komen in de meerkosten van zorg.
Dit deel zal in deze uitvraag aangeduid worden als «Toekomstgerichte analyse».

2.3. Onderzoeksvragen

Deel 1: Evaluatie

De centrale onderzoeksvraag is:

Centrale onderzoeksvraag

In hoeverre zijn de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling en de TSZ-regeling
doeltreffend en doelmatig?

Volgens de RPE betekent doeltreffend: de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van het onderzochte beleidsinstrument
wordt gerealiseerd. Doelmatig houdt in: de mate waarin het optimale effect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten
wordt bewerkstelligd.

Naast de beantwoording van deze hoofdvraag zijn er een aantal deelvragen te onderscheiden
die helpen bij de beantwoording van de hoofdvraag en die in het onderzoek beantwoord
dienen te worden. De deelvragen zijn:

Doelstelling

1. Is er sprake van een heldere probleemstelling?

2. Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd? Is de beleidsdoelstelling
gewijzigd sinds introductie in 2009?

NB: zoals hierna bij de afbakening van de opdracht wordt aangegeven dient het onderzoek
zich vervolgens te richten op de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling en de
TSZ zoals die (op hoofdlijnen) sinds 2014 gelden.

3. Wat is – gezien de beleidsdoelstelling – de doelgroep? Is deze doelgroep in subgroepen
te onderscheiden, bijv. hoogte van het inkomen, wel/niet chronisch ziek of gehandicapt
(levenslang cq levensbreed behorend tot de doelgroep)?

Vangnet

1. Is het voor de doelgroep helder of, en zo ja, welke tegemoetkomingen er voor zorgkosten
zijn, wanneer zij bij voorliggende voorzieningen5 terecht kan en wanneer bij de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling?

2. In hoeverre biedt de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling respectievelijk
de TSZ-regeling (in relatie tot de hoogte van het inkomen) al dan niet een vangnet
voor niet via een andere weg (deels) gecompenseerde zorgkosten?6 Ook specifiek ten aanzien van de mensen met een chronische ziekte of handicap.

3. Zijn vanuit de doelstelling bezien, de uitsluitingen van aftrek (uitgaven specifieke
zorgkosten die niet worden aangemerkt, artikel 6:18 Wet IB) doelmatig?

Per kostensoort

1. Beantwoord de centrale onderzoeksvraag ook per kostensoort. Specificeer daarbij zo
mogelijk welke tegemoetkoming in meerkosten het fiscale vangnet precies biedt:

a. De enige tegemoetkoming in meerkosten, omdat

i. Deze kosten niet worden gedekt door voorliggende voorzieningen7;

ii. Deze kosten wel worden gedekt, maar men kiest voor fiscale aftrek.

b. Gedeelde tegemoetkoming in meerkosten, omdat deze kosten maar gedeeltelijk worden
gedekt door de voorliggende voorzieningen.

2. In hoeverre is er bij de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling sprake van onbedoeld gebruik gezien de doelstelling van de regelingen? Met onbedoeld gebruik wordt bedoeld dat de in aftrek gebrachte kosten ook vallen onder een voorliggende
voorziening maar daar geen gebruik van wordt gemaakt. Om welke soort kosten gaat het
hierbij?

3. In hoeverre is er bij de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling sprake van verkeerd gebruik van de regeling door gebrek aan kennis of ervaren complexiteit («kennen»)? Met verkeerd gebruik wordt bedoeld onjuist gebruik, bijv. omdat de in aftrek gebrachte kosten van aftrek
zijn uitgesloten of niet drukken omdat er een vergoeding is ontvangen. In hoeverre
is er bij de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling sprake van bewust verkeerd
gebruik (oneigenlijk, misbruik of fraude)?

Vormgeving

1. Is de gehanteerde drempel in de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling doeltreffend
en doelmatig?

2. Zijn de gehanteerde vermenigvuldigingsfactoren in de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling
doelmatig en doeltreffend?

3. Hoeveel belastingplichtigen hebben, na toepassing van de uitgaven voor specifieke
zorgkosten-regeling, een negatief box 1 inkomen, waardoor zij hun fiscale aftrek niet
kunnen verzilveren en niet of slechts deels gebruik kunnen maken van de TSZ-regeling?
Om welk bedrag gaat het? En in hoeverre kunnen deze belastingplichtigen in latere
jaren alsnog de aftrek verzilveren na het doorschuiven van de aftrek naar het volgende
jaar?

4. Hoeveel belastingplichtigen komen in aanmerking voor de TSZ en in welke mate worden
zij gecompenseerd voor het niet kunnen verzilveren van de fiscale aftrek? Ook specifiek
ten aanzien van de mensen met een chronische ziekte of handicap.

5. Welke factoren in de inkomstenbelasting zijn van invloed op het recht op TSZ, bijvoorbeeld
door verhoging heffingskorting meer TSZ? Wat is de rol van deze factoren op de doeltreffendheid
respectievelijk doelmatigheid?

Doelgroepbereik en gedragsfactoren

1. In welke mate is onder de doelgroep zoals die voortvloeit uit de beantwoording van
de onderzoeksvraag onder «doelstelling, vraag 2» sprake van niet-gebruik van de regelingen terwijl wel-gebruik tot een belastingteruggaaf of ontvangst van
de tegemoetkoming zou leiden? Wat zijn de oorzaken daarvan? Spelen gedragsfactoren8 daarbij een rol? Zo ja, op welke manier? Met niet-gebruik wordt bedoeld dat in het geheel geen aangifte inkomstenbelasting wordt gedaan of
wel aangifte inkomstenbelasting wordt gedaan maar geen specifieke zorgkosten worden
afgetrokken (waardoor ook de TSZ-regeling niet benut wordt).

2. Op welke wijze spelen gedragsfactoren een rol bij bedoeld, onbedoeld en niet-gebruik
van de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling en de TSZ-regeling? Zijn de regelingen
wat dat betreft voldoende toegespitst op de doelgroep?

3. Worden er door de doelgroep barrières ervaren bij het gebruik van de regelingen?

4. In welke mate is de doelgroep voor een goede toepassing van de regelingen afhankelijk
van adviseurs of tussenpersonen? Welke invloed heeft dit op het bereiken van de doelstelling
van de regelingen?

Uitvoering

1. In hoeverre zijn de uitgaven voor specifieke zorgkosten-regeling (inclusief de faciliteit
om niet in voorafgaande jaren in aanmerking genomen aftrek alsnog als persoonsgebonden
aftrek in aanmerking te nemen) en de TSZ uitvoerbaar en handhaafbaar voor de Belastingdienst?

2. Wat zijn de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst?

Deel 2: Toekomstgerichte analyse

In 2016 is onderzoek gedaan naar het gebruik van de regeling uitgaven voor specifieke
zorgkosten.9 Als reactie op de uitkomsten van dit onderzoek heeft de Staatssecretaris van Financiën
in een brief van 20 september 2016 aangegeven om samen met de Staatssecretaris van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport een verkenning te starten naar mogelijkheden die
gerichter, eenvoudiger, minder fraudegevoelig en handhaafbaar zijn.10 Deze verkenning is nooit afgerond en dat is – samen met de aanbeveling van de Algemene
Rekenkamer op dit punt – de reden om door een externe partij onderzoek te laten doen
naar alternatieven. Daarbij hebben wij de volgende onderzoeksvragen:

1. Aan welke vereisten moet een regeling (minimaal) voldoen om effectief en doelmatig
chronisch zieken en gehandicapten tegemoet te komen in meerkosten?

2. Welke aanpassingen zijn binnen de huidige regelingen (voorliggende voorzieningen,
fiscaal vangnet, ingrepen in de doenlijkheid van de regelingen) denkbaar om deze doeltreffender
respectievelijk doelmatiger te maken?

3. Zijn er fiscale of (gedeeltelijk) niet-fiscale alternatieven regelingen en/of alternatieve
uitvoeringswijzen denkbaar die zoveel mogelijk voldoen aan de hierna genoemde criteria?
Zo ja welke zijn dit?

a. Vergelijkbaar of beter doelgroep bereik.

b. Goede toepasbaarheid en voorspelbaarheid van de tegemoetkoming door de doelgroep.

c. Eenvoudiger in uitvoerbaarheid, controleerbaarheid en handhaafbaarheid.

d. Heldere afbakening van de doelgroep die van de regeling gebruik kan maken.

e. Houdt rekening met positie gemoedsbezwaarden.

Opdrachtnemer wordt gevraagd een inschatting te maken van de budgettaire consequenties
van potentiële alternatieven. Wanneer alternatieven (financiële) gevolgen kunnen hebben
(ook/ met name voor anderen dan de rijksoverheid, zoals bijvoorbeeld gemeenten), wordt
gevraagd die (mogelijke) gevolgen te benoemen en zo veel mogelijk te kwantificeren.

4. Zorgen de bij onderzoeksvraag 3 gevonden alternatieven voor een hogere doeltreffendheid
(wordt een groter deel van de extra kosten van chronisch zieken en gehandicapten gecompenseerd)
respectievelijk doelmatigheid dan onder de huidige regelingen?