Brief regering : Fiche: Mededeling EU-Bodemstrategie voor 2030

Nr. 3260
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 januari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling «ons afval, onze verantwoordelijkheid» en Wijziging Europese Verordening
Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) (Kamerstuk 22 112, nr. 3259)

Fiche: Mededeling EU-Bodemstrategie voor 2030

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling EU-Bodemstrategie voor 2030

1. Algemene gegevens

a) Titel

Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – EU-Bodemstrategie voor
2030:

De vruchten plukken van een gezonde bodem voor mens, voedsel, natuur en klimaat.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

17 november 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 699

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021DC0699 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

2. Essentie voorstel

Het voorstel van de Commissie voor een EU-Bodemstrategie is verankerd in de EU-Biodiversiteitsstrategie
voor 20301, in de Klimaatadaptatiestrategie2 en in het EU-Actieplan: verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul3. De visie in het voorstel is dat tegen 2050 alle bodemecosystemen in de EU in een
gezonde toestand4 verkeren en bescherming krijgen. Het voorstel rust op drie belangrijke pijlers van
de Green Deal: klimaat, biodiversiteit en circulaire economie. Daar voegt de Commissie
de coördinatie van het water- en het bodembeleid als vierde pijler aan toe om via
een beter bodem- en waterbeheer, ook grensoverschrijdend, te komen tot gezonde bodems
en aquatische ecosystemen. Het voorstel is nauw verbonden en werkt in synergie met
het overige EU-beleid dat voortvloeit uit de Europese Green Deal5.

Het voorstel zal bijdragen aan bestaande middellange termijndoelen voor 2030 en lange
termijndoelen voor 2050.

De middellange termijndoelen voor 2030 behelzen onder meer6: herstel van gebieden met aangetaste en koolstofrijke ecosystemen; het bereiken van
een goede ecologische en chemische toestand van oppervlaktewateren en een goede chemische
en kwantitatieve toestand van het grondwater, met het oog op bescherming en duurzaam
gebruik van water (Kaderrichtlijn Water-doelstelling 20277); het reduceren van nutriëntenverliezen, het totale gebruik en de risico’s van chemische
bestrijdingsmiddelen8 met 50 procent en het boeken van aanzienlijke vooruitgang bij de sanering van verontreinigde
locaties.

De lange termijndoelen voor 2050 behelzen: het netto-ruimtebeslag is gereduceerd tot
nul9 (hoewel de definitie nog moet worden uitgewerkt, doelt dit op de intentie om bepaald
gebruik van de bodem terug om te zetten naar een landbouw- of natuurfunctie, bijvoorbeeld
door slimmere stedelijke planning, zodat het netto beslag van de bodem op nul komt);
bodemverontreiniging is teruggedrongen tot niveaus die niet langer als schadelijk
voor de menselijke gezondheid en de natuurlijke ecosystemen worden beschouwd; het
bereiken van een klimaatneutraal10 Europa, met als eerste stap streven naar klimaatneutraliteit op het land in de EU
tegen 2035 (herziening LULUCF11) en een klimaatveerkrachtige samenleving tot stand brengen voor de EU, die volledig
is aangepast aan de onvermijdelijke gevolgen van de klimaatverandering (klimaatadaptief).

De Commissie heeft ten behoeve van haar ambitie voor EU-brede en mondiale actie op
het gebied van bodem een combinatie van vrijwillige en wettelijke maatregelen gepresenteerd
in het voorstel en wil deze maatregelen, voortbouwend op het bestaande nationale bodembeleid,
nader uitwerken.

In het licht van bovenstaande komt de Commissie tegen 2023 met een wetgevingsvoorstel
inzake bodemgezondheid en overweegt in het wetgevingsvoorstel onder meer12 bepalingen op te nemen in relatie tot: een paspoort voor afgegraven grond13, verslaglegging over de voortgang bij het bereiken van streefcijfers van lidstaten
inzake ruimtebeslag en eisen aan een duurzaam gebruik van de bodem.

Het voorstel werkt daarnaast toe naar meer bewustwording, kennisontwikkeling en dataverzameling
en monitoring.

De EU ondersteunt deze voorstellen onder andere via de Horizon Europe Missie: «Een
bodemdeal voor Europa»14. Deze bodemdeal zal via 100 living labs15en lighthouses16 de overgang naar gezonde bodems inleiden.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlandse bodembeleid kenmerkt zich tot dusverre door een sterke focus op het
voorkomen en bestrijden van bodemverontreiniging. Met de Wet bodembescherming17 en daarmee samenhangende regelgeving heeft het kabinet een gedegen basis voor bodembescherming,
bodemsanering en bodemgebruik neergelegd. De grote (historische) verontreinigingen
van bodems met risico’s voor mens, ecosysteem en van verspreiding via het grondwater
zijn nagenoeg beheerst of gesaneerd. Tegelijk is duidelijk geworden dat deze aanpak
nog niet klaar is, en dat «opkomende stoffen18», zoals: Poly- en perfluoralkystoffen (PFAS) en diffuse verontreinigingen, zoals:
microplastics, chemische bestrijdingsmiddelen en (dier)geneesmiddelen terdege nog
aandacht verdienen.

Het bodembeleid, zoals zal worden verankerd in de herziening van de Omgevingswet19, beweegt naar een bredere aanpak, waarbij de bodemfuncties ten dienste staan van
grote maatschappelijke opgaven, zoals klimaatmitigatie en -adaptatie, de circulaire
economie en een duurzame landbouw, die onder meer bijdraagt aan voldoende, veilig
en gezond voedsel.

Na de focus op bodemsanering, wordt met het huidige kabinetsbeleid meer naar «de bodem
als geheel» (holistische benadering bodemkwaliteit) gekeken. De bodem wordt daarin
steeds meer beschouwd als leverancier van ecosysteemdiensten op: productie, regulerend
(waterregulatie), cultureel (bodem als archief: geologisch, archeologisch erfgoed)
en ondersteunend vlak (nutriëntenkringloop). Het beschermen en benutten van de bodem
horen dan ook in balans te zijn. Een belangrijk aandachtspunt, volgens het huidige
kabinetsbeleid, is dat iedere functie, zoals woningbouw en landbouw, specifieke eisen
stelt aan de bodem. Dit betekent voor de inrichting van de fysieke leefomgeving dat
niet iedere gebruiksfunctie overal kan plaatsvinden en dat niet overal dezelfde eisen
gesteld dienen te worden ten aanzien van de bodemgesteldheid (aard en eigenschappen
van de bodem)20.

In de Nationale Omgevingsvisie21 is dit als volgt verwoord: «Het efficiënt, veilig en duurzaam gebruik van het bodem-
en watersysteem is noodzakelijk om alle nationale belangen in voldoende mate te kunnen
bedienen en werkt in die nationale belangen ook door.» Met het Programma Bodem en
Ondergrond, dat voortvloeit uit de Nationale Omgevingsvisie, wordt dit in 2022–2023
nader uitgewerkt, waarbij veel aandacht zal zijn voor regie over de invulling van
de bodem en ondergrond door middel van 4D ordening (boven- én ondergrond, inclusief
de volhoudbaarheid in de tijd).

Het huidige landbouwbeleid richt zich zoveel mogelijk op een duurzaam beheer van landbouwgronden.
De kabinetsvisie op kringlooplandbouw en het Nationaal Programma Landbouwbodems (NPL)22 is gericht op de samenhang tussen bodem, sediment23, water, klimaat en biodiversiteit. Het doel van het NPL is dat in 2030 alle Nederlandse
landbouwbodems duurzaam worden beheerd en dat jaarlijks 0,5 Mton CO2-equivalent extra in minerale landbouwbodems wordt vastgelegd, zoals afgesproken in
het Klimaatakkoord24. Voor het veenweidegebied geldt separaat als doelstelling: een jaarlijkse broeikasgasemissiereductie
van 1,0 Mton CO2-equivalent in 2030. Ook worden er eisen gesteld aan de bodem vanuit het mestbeleid
en vanuit het oogpunt van het bodemziekten en -plagenbeleid25. Deze eisen zijn gericht op het voorkomen van uit- en afspoeling van nutriënten en
dragen daarmee bij aan de verbetering van de kwaliteit van het bodem- en watersysteem.
Het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 203026 richt zich onder andere op weerbare planten en teeltsystemen. Om die te verwezenlijken,
is het kabinet van mening dat agrarische ondernemers moeten kunnen beschikken over
voldoende handelingsperspectieven, zoals maatregelen om een weerbare bodem en andere
groeimedia27, te realiseren28.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat in principe positief tegenover het voorstel, vanwege de brede aanpak
die bijdraagt aan centrale doelstellingen van de Green Deal en past bij het integrale
Nederlandse bodembeleid. Het voorstel zorgt voor een hernieuwde aandacht voor bodem
op EU-vlak en kansen voor een gedeelde ambitieuze bescherming en gebruik van de bodem
in lidstaten. Het voorstel is gericht op het realiseren van gezonde bodems en het
tegengaan van bodemverontreiniging, wat voor Nederland van groot belang is bij de
aanpak van klimaatverandering, biodiversiteit, voedselzekerheid en waterbescherming
en garandeert dat sectoren als landbouw, bosbouw, woningbouw, en de energiesector
de bodem in de toekomst verantwoord en duurzaam kunnen gebruiken.

Het kabinet wil, met het oog op de toekomstige uitwerking van de in het voorstel aangekondigde
maatregelen, benadrukken dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen lidstaten
en tussen regio’s in de EU ten aanzien van specifieke omstandigheden zoals: bodemtoestand,
bodemgebruik, de interactie in bodem-sediment-water-systemen29, bestaande voorzieningen en regelgeving. Het kabinet is daarom van mening dat bij
verdere uitwerking van het voorstel, waaronder het wetgevingsvoorstel voor bodemgezondheid,
voldoende ruimte nodig is voor nationale vertaling van Europese doelen. Vanuit deze
redenering zet het kabinet, ten aanzien van EU-wetgeving, in op een flexibel instrument.
Belangrijk aandachtspunt voor het kabinet is dat bij de uitwerking van de verschillende
aangekondigde instrumenten rekening wordt gehouden met reeds geboekte vooruitgang,
zoals bijvoorbeeld het Nederlandse stelsel op het terrein van bodemsanering.

Ten behoeve van gezonde bodem ziet het kabinet echter dat op bepaalde terreinen Europese
samenwerking waardevol is. Nationale flexibiliteit is van groot belang, maar het kabinet
kan zich vinden in het voorstel waar dat is gericht op samenwerking tussen lidstaten
om de EU-bodemkwaliteit te vergroten. In lijn hiermee vindt het kabinet het van belang
dat bodemverontreiniging door uiteenlopend beleid van lidstaten middels dit voorstel
wordt tegengegaan. Allereerst, is de regulering van grensoverschrijdende grondstromen,
zoals beschreven in het voorstel, cruciaal voor Nederland. Dit gezien het feit dat
Nederland veel bruikbare verwerkingslocaties en een hoge grondimport kent. Het kabinet
is dan ook voorstander van een grondstromenpaspoort voor afgegraven grond, hetgeen
van groot belang is om afwenteling van milieuproblematiek binnen en buiten de EU te
voorkomen. Uniforme bewijzen van herkomst en kwaliteit, alsook goede handhaafbaarheid
hierop, zijn in het kader van internationaal grondverzet noodzakelijk. Het kabinet
ziet dan ook meerwaarde in het ijken (benchmarken) van de situatie in lidstaten inzake
afgegraven grond en grondverzet. Een tweede belangrijk onderdeel van het voorstel
is de voorgestelde EU-aanpak van de opkomende stoffenproblematiek. Het kabinet staat
positief tegenover de EU-prioriteitenlijst voor verontreinigende stoffen, zoals aangekondigd
voor 2024. Deze lijst heeft een signalerende werking ten aanzien van risico’s voor
de bodemkwaliteit. Tevens ziet het kabinet synergie van deze lijst met de doelen van
de strategie voor duurzame chemische stoffen30. Ten derde, vindt het kabinet de rol van onderzoek en innovatie, onder meer in het
kader van Horizon Europe, belangrijk om de uitdagingen31 in relatie tot bodem te kunnen adresseren. Nederland zet in dat kader al volop in
op kennis, en Europese harmonisatie hiervan, bijvoorbeeld door het Europese gezamenlijke
programma Bodem (EJP Soil).

Het kabinet heeft ten aanzien van de verdere uitwerking van het voorstel en de ruimte
voor nationale factoren een aantal zorgen. Het kabinet is terughoudend met betrekking
tot het voorgestelde bodemcertificaat voor de koop en verkoop van terreinen, omdat
dit in Nederland anders georganiseerd is32. Het voorstel strookt niet met de Nederlandse verhouding tussen overheid, certificering
en markt. Tevens kan een dergelijk certificaat leiden tot verhoogde administratieve
lasten. Ten aanzien van de voorgestelde gratis bodemtesten op nationaal niveau voor
grondbezitters hanteert het kabinet eenzelfde houding, omdat dit niet strookt met
het nationale bodemonderzoeksstelsel33. Daarnaast wordt de kosteneffectiviteit van het instrument in twijfel getrokken.

Het kabinet zou in de nadere uitwerking van het voorstel ook graag aandacht zien voor
de economische component van duurzaam, verantwoord bodemgebruik. Door niet-duurzaam
gebruik van de bodem (bijvoorbeeld vermesting, verontreiniging, verdroging), verliest
de bodem zijn natuurlijke waarde. Deze kosten zijn niet altijd meegenomen in economische
berekeningen en modellen. Naast het meenemen van deze kosten vindt het kabinet het
aanpalend belangrijk dat bij de voorstellen die nieuwe gebruiksvormen vragen van de
bodem, zoals koolstofvastlegging, het verdienvermogen van sectoren, zoals de landbouwsector,
in acht wordt genomen.

In zijn algemeenheid vraagt het kabinet aandacht voor de betaalbaarheid van het voorstel.
Het kabinet ziet graag dat EU-financieringsmogelijkheden, binnen bestaande programma’s
als LIFE en Horizon Europe34, worden ingezet om herstel, duurzaam gebruik en beheer van alle bodemfuncties te
ondersteunen, zowel voor landbouwbodems als industriële en stadsbodems. Dit betekent
dus gecombineerde aandacht voor zowel verontreinigde bodems, met opkomende stoffen,
als voor anderszins gedegradeerde bodems, zoals: de aanpak van bodemdaling, verzilting
in veenweidegebieden en verdroging in zandgebieden.

Tot slot, zal het kabinet erop inzetten dat de aangekondigde maatregelen zich coherent
en consistent tot elkaar zullen verhouden in relatie tot andere Green Deal35 initiatieven, bestaande Europese en nationale beleidsinstrumenten36, verdragen37 en gerelateerde Europese richtlijnen38 en verordeningen39.

De motie van het lid Van Raan40 verzoekt om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten:
kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties,
grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en baten. Ten aanzien van
dit voorstel, worden de effecten op alle vier de aspecten door het kabinet als positief
beoordeeld. Het voorstel draagt bij aan duurzaam bodemgebruik en de reductie van bodemdegradatie
en is daarmee voor zowel de mens, als het milieu, van groot belang voor huidige en
toekomstige generaties. Werken aan terreinen met grensoverschrijdende effecten in
relatie tot bodem, zoals opkomende stoffen, heeft een positief effect op onder andere
de bodemkwaliteit en gezondheid. Maatregelen om vitale bodems te realiseren, verminderen
de economische risico’s in de samenleving. Het kabinet acht het van belang te werken
aan een strategie waarbij de kosten en baten van de toekomstige voorstellen en de
uitwerking evenredig worden verdeeld.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het voorstel is over het algemeen positief ontvangen. Enkele lidstaten hebben tijdens
de eerste Raadswerkgroep, waarin de Commissie het voorstel heeft gepresenteerd, het
belang genoemd van inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, van specifieke nationale
omstandigheden en regelgeving en van verschillen tussen soorten bodem. De Commissie
heeft aangegeven hiermee rekening te zullen houden.

De positie van het Europees Parlement ten aanzien van dit voorstel is nog onbekend.

Wel heeft het Europees Parlement op 28 april 2021, met grote meerderheid, een resolutie
aangenomen waarmee het bij de Commissie aandringt op een voor de EU geldend gemeenschappelijk
wettelijk kader voor de bescherming en het duurzaam gebruik van de bodem41. De verwachting is derhalve dat het Europees Parlement positief is ten aanzien van
het voorstel en het daarin opgenomen voornemen van de Commissie om wetgeving inzake
bodemgezondheid voor te stellen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief.

De mededeling heeft betrekking op meerdere beleidsterreinen van de Unie, met name
op die van milieu en landbouw en visserij. Op deze terreinen is sprake van een gedeelde
bevoegdheid van de EU en de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, sub d en e VWEU).
Voor zover het ruimtelijke ordening betreft, ligt de bevoegdheid bij de lidstaten.
Gezien de onlosmakelijke verbondenheid van duurzaam bodemgebruik met ruimtelijke ordening
is het onvermijdelijk dat bij het vergaren van informatie in het kader van de effectbeoordeling
voor het aangekondigde wetgevingsvoorstel voor bodemgezondheid hieraan aandacht wordt
besteed door de Commissie. Zo worden lidstaten gevraagd zorg te dragen voor de verslaglegging
van voortgang met betrekking tot nationaal te bepalen streefcijfers inzake ruimtebeslag.
Aangezien het enkel gaat om informatieverschaffing, levert dit geen bevoegdheidsprobleem
op. De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
mededeling heeft als doel dat in 2050 alle bodemecosystemen in de EU in gezonde staat
verkeren en draagt bij aan het bieden van oplossingen voor grote uitdagingen met betrekking
tot opkomende stoffen, waterbeheer, biodiversiteit, klimaat, en voedselveiligheid.
Gezien het grensoverschrijdende karakter van die uitdagingen, is een EU-aanpak van
belang. De doelstelling van het optreden kan onvoldoende door de lidstaten op centraal,
regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Tevens wordt door optreden op EU
niveau een gelijk speelveld op het terrein van internationaal grondverzet gecreëerd
en worden belemmeringen op de interne markt weggenomen. Optreden op EU-niveau is dan
ook gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het voorgestelde optreden is geschikt om de doelstellingen van het voorstel ten aanzien
van een duurzaam gebruik van de bodem te bereiken. Een voorbeeld is het grondstromenpaspoort
voor afgegraven grond, waarmee afwenteling van milieuproblematiek binnen en buiten
de EU wordt voorkomen. Het voorgestelde optreden gaat tevens niet verder dan noodzakelijk,
omdat in het voorstel voldoende ruimte wordt gelaten aan lidstaten om beleid te ontwikkelen
voor lokale gebiedskenmerken.

d) Financiële gevolgen

De voorliggende mededeling heeft als zodanig geen financiële gevolgen. Echter, zullen
de, nog nader uit te werken, aangekondigde initiatieven mogelijk wel tot financiële
gevolgen leiden voor lidstaten en hun uitvoeringsorganisaties, als ook medeoverheden.
Over de precieze kosten kunnen nu nog geen uitspraken worden gedaan. Dit is bijvoorbeeld
voorstelbaar bij de door de Commissie aangekondigde EU-regelgeving inzake bodemgezondheid,
introductie van het bodemrapport bij koop en verkoop van terreinen, de aankondiging
van door lidstaten te bekostigen gratis bodemtesten voor grondbezitters en het beheren
en rapporteren van gegevens over bodemverontreiniging.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen voor de nationale begroting zullen worden ingepast op de begroting van de
beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels inzake budgetdiscipline.

Het kabinet zal de Commissie vragen om informatie omtrent het verwachte financieel
beslag van de mededeling en toekomstige voorstellen. Voor bescherming, duurzaam beheer
en herstel van bodems, geeft de Commissie in het voorstel aan dat financiële steun
beschikbaar is via onder meer: het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), het LIFE-programma,
Horizon Europe, het cohesiebeleid en Recovery and Resilience Facility (RRF).

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De voorliggende mededeling heeft als zodanig geen gevolgen voor de regeldruk. Echter,
door de in het voorstel aangekondigde maatregelen zal de regeldruk naar alle waarschijnlijkheid
toenemen. Bij de uitwerking van de voorgestelde maatregelen zal het kabinet zich inzetten
om de gevolgen voor de regeldruk en administratieve lasten voor grondbezitters – zowel
bedrijven als burgers – en andere belanghebbenden zo minimaal mogelijk te houden.
Daarbij wordt ook gekeken naar de regeldruk en bestuurlijke lasten voor medeoverheden
en uitvoeringsorganisaties.

Met betrekking tot de voorgestelde maatregelen die zich richten tot het bedrijfsleven,
is de verwachting dat op termijn de concurrentiekracht van de EU vergroot wordt, mede
vanwege de baten van verminderde milieuschade.

Tot slot wordt niet verwacht dat de aangekondigde acties in het voorstel negatieve
geopolitieke consequenties zullen hebben42. Het voorstel zet in op het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving wereldwijd
en benadrukt de kansen van mondiale klimaatdiplomatie.