Brief regering : Fiche: Mededeling ‘ons afval, onze verantwoordelijkheid’ en Wijziging Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA)

Nr. 3259
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 januari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling «ons afval, onze verantwoordelijkheid» en Wijziging Europese Verordening
Overbrenging Afvalstoffen (EVOA)

Fiche: Mededeling EU-Bodemstrategie voor 2030 (Kamerstuk 22 112, nr. 3260)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling «ons afval, onze verantwoordelijkheid» en Wijziging Europese Verordening
Overbrenging Afvalstoffen (EVOA)

1. Algemene gegevens

a) Titel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: Ons afval, onze verantwoordelijkheid
– overbrenging van afval in een schone en meer circulaire economie

en

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de
overbrenging van afvalstoffen en tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1257/2013
en (EU) nr. 2020/1056

b) Datum ontvangst Commissiedocument

17 november 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 708

COM(2021) 709

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021PC0708 – NL – EUR-Lex (europa.eu)

EUR-Lex – 52021PC0709 – NL – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2021) 331, SWD(2021) 332

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

In het kader van de Europese Green Deal1, het nieuwe Actieplan voor een circulaire economie2 en het Actieplan verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul3 heeft de Commissie een nieuwe aanpak voor de overbrenging van afvalstoffen aangekondigd.
Met de herziening van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) en
de begeleidende mededeling «ons afval, onze verantwoordelijkheid», geeft de Commissie
invulling aan deze aankondiging.

De EVOA geeft wettelijke kaders en administratieve procedures voor afvaltransporten
die de nationale grens overschrijden. Daarbij is de EVOA tevens het instrument voor
de implementatie van de van toepassing zijnde internationale verdragen en overeenkomsten,
zoals het Verdrag van Bazel4 en het besluit van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).5 De Commissie zet in de mededeling «ons afval, onze verantwoordelijkheid» en in het
voorstel voor de herziening van de EVOA haar voorstellen uiteen om binnen de EU een
grotere verantwoordelijkheid te nemen voor afval, waarbij een hoog niveau van milieubescherming
wordt gehandhaafd.

De Commissie stelt in de herziening van de EVOA maatregelen voor om de overbrenging
van afvalstoffen voor hergebruik en recycling binnen de EU te vergemakkelijken. Hiermee
beoogt de Commissie overbrenging van afvalstoffen voor hergebruik en recycling te
stimuleren en hiermee eveneens de groei, werkgelegenheid en innovatie in deze sectoren
te ondersteunen. Tegelijkertijd wil de Commissie strengere regels stellen aan de overbrenging
van afvalstoffen binnen de EU voor storten en verbranding. Het vereenvoudigen van
de overbrenging van afvalstoffen binnen de EU zal worden ondersteund met digitale
oplossingen en harmonisering van de procedures, met het doel om hoogwaardige verwerking
binnen de EU te stimuleren. Met deze maatregelen wil de Commissie de transitie naar
een circulaire economie ondersteunen.

Met betrekking tot de export van afval uit de EU stelt de Commissie in de herziening
van EVOA voor het regime aan te scherpen, zodat het afvalprobleem van de EU niet naar
derde landen wordt geëxporteerd. Export «voor verwijdering» (storten en verbranden
zonder energieterugwinning) uit de EU is nu al verboden. Voor de export die wel is
toegestaan, de zogenaamde export «voor nuttige toepassing», is het voorstel om exporteurs
voortaan te verplichten om middels onafhankelijke audits aan te tonen dat hun afval
buiten de EU op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze wordt verwerkt. Bij het onafhankelijk
toetsen van de verwerkingsmethode moet met name rekening worden gehouden met specifieke
eisen die in EU-regelgeving worden gesteld aan de verwerking van dat afval. Een belangrijk
criterium bij de beoordeling van de milieuhygiënisch verantwoorde verwerking is de
wijze waarop met het residu wordt omgegaan dat bij de verwerking van afval ontstaat.
Exporteurs dienen jaarlijks, openbaar en elektronisch informatie beschikbaar te stellen
over de wijze waarop zij aan deze verplichtingen voldoen. Lidstaten krijgen de taak
hierop toe te zien.

Het uitgangspunt van de Commissie is dat de uitvoer van afval uit de EU geen milieuschade
mag veroorzaken in de importerende landen. Binnen de geldende internationale kaders
wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen OESO en niet-OESO landen. De uitvoer van
gevaarlijke afvalstoffen naar niet-OESO landen is onder de huidige EVOA al niet toegestaan.
De Commissie stelt in aanvulling daarop voor om de uitvoer van niet-gevaarlijk afval
naar niet-OESO landen verder te beperken. De uitvoer van niet-gevaarlijk afval naar
niet-OESO landen mag alleen worden toegestaan als deze landen de EU uitdrukkelijk
te kennen geven dat zij bereid zijn niet-gevaarlijke afvalstoffen uit de EU in ontvangst
te nemen. Daarbij moeten zij kunnen aantonen dat zij in staat zijn deze afvalstoffen
op duurzame wijze te verwerken en moeten ze een lijst van bedrijven aanleveren waarop
de vergunde verwerkingscapaciteit is gespecificeerd.

Ten aanzien van de uitvoer van afvalstoffen uit de EU naar OESO-landen stelt de Commissie
in de herziening van de EVOA een intensivering van het toezicht voor en daaraan gekoppeld
de mogelijkheid om op te treden als blijkt dat het afval daar niet op een milieuhygiënisch
verantwoorde wijze verwerkt wordt. De Commissie kan hierbij overgaan tot het opschorten
van de overbrenging van afval naar het betreffende OESO-land.

Om illegale overbrenging van afvalstoffen doeltreffender aan te pakken, stelt de Commissie
in de herziening van de EVOA voor om een Europese «toezichtsgroep inzake overbrenging
van afvalstoffen» op te richten om de samenwerking en coördinatie tegen illegale overbrenging
van afvalstoffen te verbeteren. Daarnaast wordt voorgesteld de Commissie de bevoegdheid
te geven om transnationale onderzoeken van lidstaten naar de illegale handel in afvalstoffen
te ondersteunen en deze bevoegdheid te beleggen bij het Europees Bureau voor fraudebestrijding
(OLAF). Verder wordt een aanscherping van de bestaande regels inzake administratieve
sancties tegen illegale overbrenging van afvalstoffen voorgesteld.

Het voorstel omvat ook een actualisatie van een tweetal andere verordeningen. Dit
betreft verwijzingen naar de EVOA in de Verordening inzake elektronische informatie
over goederenvervoer6 en een aanpassing in de Verordening scheepsrecycling ter verduidelijking van de afbakening
ten aanzien van de EVOA7.

In de mededeling geeft de Commissie aan dat zij beoogt de internationale samenwerking
te bevorderen voor een duurzamer beheer van afvalstoffen. De Commissie wil een leidende
rol blijven spelen bij het aanpakken van mondiale problemen in verband met de overbrenging
van afvalstoffen, met name via het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP),
het Verdrag van Bazel en het OESO-rechtskader voor de overbrenging van afvalstoffen.
Ook geeft de Commissie in haar mededeling aan dat zij de lidstaten blijft bijstaan
bij de aanpak van grensoverschrijdende afvalcriminaliteit via een breed scala van
programma’s en initiatieven.

b) Impact assessment Commissie

De effectbeoordeling van de Commissie richt zich op de wijziging van de verordening.
In de effectbeoordeling heeft de Commissie vier beleidsopties onderzocht, waarbij
uiteindelijk is gekozen voor de optie met het meest complete pakket aan maatregelen.
Uit de effectbeoordeling blijkt dat met deze optie de gestelde doelen ten aanzien
van een transitie naar een circulaire economie, het niet exporteren van een afvalprobleem
van de EU naar derde landen en een effectieve aanpak van illegale overbrengingen,
het meest effectief en efficiënt bereikt worden. Hierbij is ook in acht genomen dat
de maatregelen geen buitensporige lasten of ongewenste effecten tot gevolg hebben.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hecht grote waarde aan de overgang naar een circulaire economie, zoals
gesteld in het Rijksbrede programma Nederland Circulair in 2050.8 Om de transitie naar een circulaire economie te ondersteunen streeft het kabinet
naar een zo hoogwaardig mogelijke verwerking van afvalstoffen. In het Landelijk afvalbeheerplan
(LAP)9 legt het kabinet een ondergrens voor het verwerkingsniveau voor specifieke afvalstromen
vast als detaillering van de in de Kaderrichtlijn afvalstoffen10 vastgelegde afvalhiërarchie. Het kabinet ziet die hoogwaardige verwerking ook als
een belangrijke voorwaarde voor het toelaten van grensoverschrijdende afvaltransporten.
Het kabinet is van mening dat het verbeteren van de sturing naar een zo hoogwaardig
mogelijke verwerking, bij voorkeur hergebruik of recycling, van belang is.11 Voor het transport van afval binnen de EU steunt het kabinet de Commissie in haar
voorstellen om procedures voor deze overbrengingen voor hoogwaardige verwerking te
vereenvoudigen.

Het kabinet hecht ook aan een eenvormige toepassing van de EVOA en aan helderheid
bij het aanwijzen van de te volgen specifieke EVOA-procedures. Deze procedures zijn
van belang om de bescherming van het milieu te borgen. Voor de grootste, schone en
eenvoudig te recyclen, afvalstromen wordt deze duidelijkheid momenteel in Nederland
ook geboden in de vorm van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving EVOA12.

Het kabinet vindt het van belang dat export van afval uit de EU alleen kan worden
toegestaan als duidelijk kan worden aangetoond dat het afval op een milieuhygiënisch
verantwoorde wijze wordt verwerkt. De voorwaarde voor een milieuhygiënisch verantwoorde
verwerking dient daarbij goed te zijn geborgd.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat positief tegenover de voorgestelde herziening van de EVOA en steunt
wijzigingen die de effectiviteit van de verordening verbeteren en die een zo hoogwaardig
mogelijke verwerking van het afval binnen de EU bevorderen. Het kabinet is van mening
dat de herziening van de EVOA niet op zichzelf staat om hoogwaardige verwerking binnen
de EU te stimuleren en export van afval uit de EU te beperken. Een voortvarende implementatie
van het EU actieplan circulaire economie13 en voldoende hoogwaardige verwerkingscapaciteit binnen de EU, zijn hiervoor eveneens
van belang.

Het kabinet steunt de inzet om export van afval uit de EU tot een minimum te beperken
en die export alleen toe te staan, als een milieuhygiënisch verantwoorde verwerking
van dat afval duidelijk wordt aangetoond. De verwerking van dat afval wordt daarmee
de facto gekoppeld aan Europese eisen voor een milieuhygiënisch verantwoorde verwerking.
In de voorstellen ten aanzien van export naar niet-OESO én OESO landen acht het kabinet
milieuhygiënisch verantwoorde verwerking voldoende geborgd.

Het kabinet kan het voorstel steunen om exporterende bedrijven verplicht te stellen
aan te tonen dat hun geëxporteerde afval op milieuhygiënisch verantwoorde wijze wordt
verwerkt, waarmee deze bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen en er geen afvalproblemen
geëxporteerd worden. Het kabinet vraagt daarbij aandacht voor de uitvoerbaarheid en
het beperken van administratieve lasten.

Om deze punten te realiseren acht het kabinet het, in lijn met het voorstel tot herziening
van de EVOA, van belang dat het toezicht op de daadwerkelijke verwerking geïntensiveerd
wordt en de samenwerking van bevoegde gezagen binnen de EU structureel verbeterd wordt,
ondersteund door slimme digitalisering van het onderliggend administratief systeem14.

Het kabinet kan de oprichting van een toezichtsgroep waarin de bevoegde autoriteiten
vertegenwoordigd zijn dan ook steunen. In Nederland is de Inspectie voor Leefomgeving
en Transport (ILT) de huidige aangewezen bevoegde autoriteit. Het kabinet ziet daarbij
de meerwaarde van deze toezichtsgroep met betrekking tot het versterken van samenwerking
en het delen van kennis en best practices. Het kabinet hecht er daarbij wel belang
aan dat, zo mogelijk, gebruik wordt gemaakt van reeds bestaande structuren als het
European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law
(IMPEL).

Het kabinet staat echter terughoudend tegenover het voorstel om bevoegdheden aan de
Commissie (OLAF) toe te kennen om zelf onderzoek en inspecties uit te voeren naar
illegale overbrenging in de lidstaten. De voorgestelde nieuwe bevoegdheden vallen
buiten het huidige mandaat van OLAF, dat gekoppeld is aan de bescherming van de financiële
belangen van de EU (artikel 325 VWEU). Daarnaast acht het kabinet het van belang dat
de huidige bevoegde instanties zelf de primaire verantwoordelijkheid behouden om de
naleving van de EVOA te waarborgen en te handhaven. In de verdere onderhandelingen
zal het kabinet op deze punten om verduidelijking vragen.

Het kabinet vindt het belangrijk dat de beoogde effectieve en uniforme toepassing
van de herziening van de EVOA voldoende ruimte blijft bieden voor het op de markt
introduceren van innovatieve verwerkingsmethoden, nodig voor de transitie naar een
meer circulaire economie. In lijn hiermee dient er naar oordeel van het kabinet in
het voorstel aandacht te zijn voor specifieke nationale omstandigheden, zoals lokale
kwetsbaarheden van de omgeving (milieu) en beschikbare hoogwaardige verwerkingscapaciteit.

Het kabinet is positief over het voorstel in de herziening van de EVOA om de regels
voor de overbrenging van afvalstoffen beter af te stemmen op de afvalhiërarchie. Dit
kan stimulering van hoogwaardige verwerking ondersteunen. Het kabinet vraagt hierbij
aandacht om ook bij de export van ongevaarlijk afval bestemd voor verbranding te kunnen
sturen naar een zo hoogwaardig mogelijke verwerking. Aandacht voor deze sturing is
nodig omdat bij export van ongevaarlijk afval het vooraf verkrijgen van expliciete
toestemming niet altijd is voorgeschreven.

Het kabinet steunt de Commissie eveneens met betrekking tot haar voorstellen voor
digitalisering en harmonisering van de procedures. Dit draagt bij aan de eenvormige
toepassing en een effectieve en efficiënte uitvoering van de EVOA, als ook aan het
verkrijgen van een volledig beeld van de feitelijke overbrenging en verwerking. Daarnaast
vermindert het de administratieve lasten. Het kabinet steunt daarom het voorstel van
de Commissie om een verplichting in te voeren om het al bestaande Bijlage VII-formulier15 digitaal beschikbaar te maken. Het kabinet zal er daarnaast voor pleiten om de administratieve
lasten te verlichten voor doorvoer en voor retourstromen binnen de EU, wanneer deze
retourstromen onderdeel zijn van afspraken ter uitvoering van een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.

Het kabinet is positief ten opzichte van het vastleggen van criteria ten behoeve van
het vaststellen van de sanctiehoogte bij het niet voldoen aan deze verordening. Dit
draagt bij aan een eenduidige toepassing en daarmee aan de handhaafbaarheid.

Het kabinet steunt de ambitie van de Commissie als uiteengezet in de mededeling om
een leidende rol te blijven spelen bij het aanpakken van mondiale problemen in afvalbeheer.
Het kabinet steunt de Commissie om in die leidende rol mondiaal de transitie naar
een circulaire economie te stimuleren, mondiale problemen in verband met de illegale
overbrenging van afvalstoffen aan te pakken en de betrokken partijen hierin bij te
staan.

De motie van het lid Van Raan16 verzoekt om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten:
kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties,
grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en baten. Ten aanzien van
dit voorstel, worden de effecten op alle vier de aspecten door het kabinet als positief
beoordeeld, omdat de maatregelen in het voorstel bijdragen aan een milieuhygiënische
verantwoorde en hoogwaardige verwerking van afval, zowel binnen de Europese Unie als
daarbuiten. De voorgestelde maatregelen gericht op het ondersteunen van het hergebruik
van materialen en het handhaven van hoog niveau van milieubescherming zijn van belang
voor huidige en toekomstige generaties.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat de meerderheid van de lidstaten positief zal staan tegenover
de algemene inzet van de EVOA, als ook de bijbehorende mededeling, die gericht zijn
op het stimuleren van de transitie naar een circulaire economie, de afvalproblemen
van de EU niet naar derde landen exporteren en een effectieve aanpak van illegale
overbrengingen stimuleren. Aangezien er nog geen inhoudelijke bespreking heeft plaatsgevonden,
is het krachtenveld nog niet meer specifiek te duiden. De verwachting is dat het Europees
Parlement eveneens de algemene inzet van de herziening van de EVOA en de bijbehorende
mededeling steunt.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de EU als positief ten aanzien van de herziening
van de EVOA en heeft eveneens een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid
met betrekking tot de mededeling. De herziening van de EVOA is gebaseerd op artikel
192, eerste lid VWEU. Op grond van dit artikel stellen het Europees Parlement en de
Raad de activiteiten vast die de Unie moet ondernemen om de in artikel 191 VWEU genoemde
doelstellingen te verwezenlijken. Deze doelstellingen betreffen behoud, bescherming
en verbetering van de kwaliteit van het milieu; de bescherming van de gezondheid van
de mens; het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en bevordering
op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale
milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering (artikel
191, eerste lid, VWEU). Het kabinet kan zich vinden in de keuze van deze rechtsgrondslag.
Dit betreft tevens de rechtsgrondslag van de met het voorstel te wijzigen verordeningen.
De mededeling heeft tevens betrekking op het terrein van milieu. Op dit terrein is
sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede
lid, sub e, VWEU).

b) Subsidiariteit

De subsidiariteit wordt door het kabinet als positief beoordeeld ten aanzien van de
herziening van de EVOA. Daarnaast heeft het kabinet een positieve grondhouding ten
aanzien van de subsidiariteit met betrekking tot de mededeling.

De herziening van de EVOA heeft tot doel om het niveau van bescherming van het milieu
en de menselijke gezondheid tegen de (milieu)effecten van ondeugdelijke grensoverschrijdende
overbrengingen van afvalstoffen, te verhogen. Ook wordt met de herziening van de EVOA
de samenhang binnen de EU gegarandeerd in de uitvoering van het Verdrag van Bazel
en het OESO-besluit. Ter realisatie van deze doelstellingen is optreden op EU-niveau
gerechtvaardigd. De afvalindustrie zelf heeft immers een grensoverschrijdend karakter
en is in de EU sterk geïntegreerd. Door optreden op EU-niveau kan een gelijke behandeling
en eenvormige toepassing voor alle marktdeelnemers in deze sector gewaarborgd worden.
Dit kan onvoldoende door acties van lidstaten afzonderlijk worden gerealiseerd, maar
alleen op EU-niveau. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving slechts
op EU-niveau plaatsvinden. Om die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

Voor de mededeling geldt dat deze tot doel heeft de internationale samenwerking voor
een duurzamer beheer van afvalstoffen te stimuleren, onder andere via de rol van de
Commissie in het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP), het Verdrag van Bazel
en het OESO-rechtskader voor de overbrenging van afvalstoffen. Dit soort internationale
samenwerking kan onvoldoende gerealiseerd worden door individuele lidstaten en beter
worden bereikt door de Unie, omdat er zo als eenheid opgetreden kan worden. Hiermee
kan een krachtiger signaal afgegeven worden dan wanneer het beperkt blijft tot het
optreden van individuele lidstaten.

Het optreden op het niveau van de EU is dan ook gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De proportionaliteit ten aanzien van de herziening van de EVOA wordt door het kabinet
als positief beoordeeld. Daarnaast heeft het kabinet een positieve grondhouding ten
aanzien van de proportionaliteit met betrekking tot de mededeling.

De EVOA heeft onder andere tot doel de transitie naar een circulaire economie te stimuleren,
de afvalproblemen van de EU niet naar derde landen te exporteren en een effectieve
aanpak van illegale overbrengingen te stimuleren. Het voorgestelde optreden is geschikt
om deze doelstellingen te bereiken, omdat de voorgestelde maatregelen een meer uniforme
handhaving en effectieve toepassing van de EVOA realiseren. Dit geldt bijvoorbeeld
voor het voorstel om de administratieve processen verplicht te digitaliseren. Bovendien
gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat het voorstel evenredige
eisen bevat om het niveau van bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid
tegen de effecten van ondeugdelijke grensoverschrijdende overbrengingen van afvalstoffen,
te verhogen.

Echter, een aandachtspunt voor het kabinet is het voorstel om bevoegdheden aan de
Commissie (OLAF) toe te kennen om zelf onderzoek en inspecties uit te voeren naar
illegale overbrenging in de lidstaten. De voorgestelde nieuwe bevoegdheden vallen
buiten het huidige mandaat van OLAF, dat gekoppeld is aan de bescherming van de financiële
belangen van de EU (artikel 325 VWEU). Het kabinet is nog niet overtuigd dat een effectieve
aanpak van illegale overbrenging niet ook geborgd kan worden met het versterken van
de bestaande samenwerking van de bevoegde instanties in het European Union Network
for the Implementation and Enforcement of Environmental Law (IMPEL) en in de voorgestelde
toezichtsgroep. Hierdoor zou mogelijk een ander, minder ingrijpend optreden mogelijk
zijn. Het kabinet zal hierover opheldering vragen tijdens de onderhandelingen.

Voor de mededeling geldt dat deze tot doel heeft de internationale samenwerking voor
een duurzamer beheer van afvalstoffen te stimuleren. Hiervoor wordt voorgesteld dat
de EU een leidende rol blijft spelen bij het aanpakken van mondiale problemen in verband
met de overbrenging van afvalstoffen en dat de Commissie de lidstaten blijft bijstaan
bij de aanpak van grensoverschrijdende afvalcriminaliteit via een breed scala van
programma’s en initiatieven. Deze acties zijn dan ook geschikt om de doelstelling
van de mededeling te bereiken. Daarnaast gaan deze niet verder dan noodzakelijk, omdat
er binnen de programma’s en initiatieven voldoende rekening wordt gehouden met nationale
omstandigheden en nationale flexibiliteit.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie voorziet een benodigd bedrag van ongeveer € 4,6 miljoen voor de uitvoering
van de herziening van de EVOA in de periode 2024–2027. Er wordt € 4,1 miljoen voorzien
voor het Directoraat-generaal voor het milieu (DG ENV) voor de periode 2024–2027 voor
de implementatie van de verordening en het opstellen van secundaire wetgeving, waarbij
ook de financiering van 1,0 additionele fte voorzien is. Daarnaast wordt er in het
voorliggende Commissievoorstel € 456.000 voorzien voor OLAF voor de periode 2024–2026
voor 1 additionele fte ten behoeve van de uitvoering van de relevante handhavingsgerelateerde
bepalingen. Dit zal gefinancierd worden binnen het EU-programma voor milieu en klimaatactie
(LIFE) – Circulaire economie en levenskwaliteit. De Commissie geeft aan dat de benodigde
personele middelen bij voorkeur worden gedekt door een extra toewijzing in het kader
van de jaarlijkse toewijzingsprocedure van personele middelen, eventueel in combinatie
met een herschikking van middelen van het Directoraat-generaal Handel (DG TRADE) naar
het DG ENV. Voor de uitvoering van de mededeling worden geen aanvullende kosten voorzien.
Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de conclusies van de
Europese Raad van juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de
stijging van het aantal werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Ten aanzien van de financiële consequenties van de herziening van de EVOA, zal voor
de rijksoverheid een impactanalyse inzicht moeten geven in de kosten voor de bevoegde
autoriteit, de ILT. Hierbij zal ook worden meegenomen dat de uitvoering van de EVOA
efficiënter zal worden door de voorstellen om bestaande administratieve processen
verder te digitaliseren en procedures te harmoniseren. Er zijn geen financiële consequenties
voorzien voor medeoverheden. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de
begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De bestaande uitvoering van de EVOA wordt efficiënter door de voorstellen in de herziening
om bestaande administratieve processen verder te digitaliseren. Deze ontwikkeling
zal naar verwachting de administratieve lasten doen afnemen en daarmee de bestaande
regeldruk en financiële consequenties voor het bedrijfsleven verminderen. De Commissie
verwacht hiermee een kostenreductie van 1,4 miljoen per jaar voor het bedrijfsleven.
Daarnaast verwacht de Commissie een economische winst van 200–500 miljoen per jaar
voor de Europese economie. Deze gevolgen zijn niet per lidstaat te bepalen. Het effect
op bedrijven is afhankelijk van hun positie in de waardeketen en de soorten afvalstoffen
die zij verwerken. Bedrijven die afvalstoffen uitvoeren, zullen controleregelingen
moeten opzetten (of inkopen) om na te gaan of inrichtingen in derde landen het afval
op milieuhygiënisch verantwoorde wijze verwerken. Naar oordeel van de Commissie brengt
dit beperkte kosten met zich mee. Het kabinet zal hierbij de uitvoerbaarheid en het
beperken van administratieve lasten in acht houden. Bedrijven die afvalstoffen in
de EU recyclen of verwerken voor hergebruik zouden volgens de Commissie mogelijk de
afvalstoffen die zij als grondstof gebruiken tegen een lagere prijs kunnen verwerven
doordat deze grondstoffen binnen de Europese economie blijven. Het kabinet is daarbij
van mening dat voor het realiseren en in stand kunnen houden van voldoende verwerkingscapaciteit
voldoende marge in de bedrijfsvoering een randvoorwaarde is. Er worden voor burgers
noch directe financiële consequenties verwacht, noch gevolgen voor de regeldruk.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De herziening van de EVOA heeft een positief effect op het concurrentievermogen van
de EU.

De interne markt wordt versterkt door harmonisering in de regelgeving. Ook worden
er aan verwerkingsfaciliteiten in derde landen hoge eisen gesteld voor milieuhygiënisch
verantwoorde verwerking van uit de EU geëxporteerd afval, waardoor risico op een ongelijk
speelveld minimaal is. Met de herziening van de EVOA wordt een aantal randvoorwaarden
gesteld die eraan bij kunnen dragen dat kritieke materialen in de Europese economie
behouden blijven. Dit kan bijdragen aan verminderde afhankelijkheid van import van
deze kritieke materialen uit derde landen. Wat betreft de geopolitieke aspecten, is
het voorstel in lijn met het mondiale optreden van de EU op gebied van afvalstoffen.

Ten aanzien van de geopolitieke aspecten van de mededeling, steunt het kabinet het
voornemen van de Commissie om met derde landen intensiever samen te werken aan milieuhygiënisch
verantwoorde verwerking van afval. Het kabinet zal bij de Commissie aandringen op
proactieve outreach naar derde landen die impact zullen ondervinden van de gewijzigde
regels voor export uit de EU.

6. Implicaties juridisch van de herziening van de verordening

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

N.v.t.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel geeft de Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te
stellen. Deze bevoegdheid ziet op de volgende onderwerpen: aanpassen van de benodigde
informatie voor een verzoek tot vooraf goedgekeurde inrichting voor nuttige toepassing
(art 14 lid 3); vaststellen van criteria, zoals verontreinigingsdrempels, op basis
waarvan bepaalde afvalstoffen worden ingedeeld (art. 28 lid 4), vaststellen van een
lijst van landen waarnaar uitvoer is toegestaan (art. 38 lid 1); verbieden van uitvoer
van bepaalde afvalstoffen uit de EU naar een land dat onvoldoende kan bewijzen dat
deze afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze worden beheerd (art. 42 lid
4); en wijziging van de bijlagen I tot en met X (art. 75 lid 1–6).

Toekenning van bovenstaande bevoegdheden aan de Commissie is mogelijk, nu het hier
niet om essentiële onderdelen gaat. Het kabinet acht het toekennen van de bevoegdheid
aan de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen volgens de procedure
als omschreven in artikel 76, op de bovenstaande punten tevens wenselijk omdat het
de uitwerking van de details van een regeling betreft. Het is onwenselijk daarmee
de wetgevingsprocedure te belasten. De gedelegeerde handelingen leiden tot wijzigingen
van de verordening, waardoor delegatie (i.p.v. uitvoering) voor de hand ligt. De bevoegdheden
zijn naar het oordeel van het kabinet goed afgebakend.

Het kabinet signaleert echter één onderwerp waarvoor dit niet geldt, namelijk het
vaststellen van criteria, zoals verontreinigingsdrempels, op basis waarvan bepaalde
afvalstoffen worden ingedeeld (art. 28 lid 4). Bij het vaststellen van dergelijke
concentratiegrenzen is het kabinet van oordeel dat een uitvoeringshandeling (in tegenstelling
tot een gedelegeerde handeling) meer voor de hand ligt, aangezien de handeling erop
gericht is de verordening volgens eenvormige voorwaarden uit te voeren. Het kabinet
geeft bovendien ook de voorkeur aan een uitvoeringshandeling, zodat bij de nog op
te stellen criteria via de comitéprocedure kan worden toegezien op de mogelijkheid
om strengere grenswaarden te kunnen hanteren, conform staand beleid op grond van artikel
192 VWEU.

Het voorstel geeft de Commissie tevens de bevoegdheid uitvoeringshandelingen vast
te stellen. Deze bevoegdheid ziet op de volgende onderwerpen: borgsom of gelijkwaardige
verzekering (art. 7 lid 10); elektronische indiening en uitwisseling van informatie
(art. 26 lid 4); en documentatie en bewijsstukken (art. 58 lid 7).

Het kabinet acht het toekennen van de bevoegdheid aan de Commissie om deze uitvoeringshandelingen
vast te stellen mogelijk, omdat het de vaststelling van niet essentiële elementen
betreft. Het kabinet acht dit tevens wenselijk om zo de wetgevingsprocedure niet te
belasten met het vaststellen van dit soort voorschriften van meer administratieve
aard. Bij de bevoegdheid voor de nog op te stellen uitvoeringshandeling ten aanzien
van borgsom of gelijkwaardige verzekering (art. 7 lid 10) zal het kabinet aandacht
vragen voor bijzondere omstandigheden die een individuele afweging vragen. Voorgesteld
wordt om een geharmoniseerde berekeningsmethode te ontwikkelen rekening houdend met
onder meer bestaande regels van lidstaten. Het kabinet zal zich ervoor inzetten om
hieraan toe te voegen dat de Commissie ook rekening houdt met bijzondere omstandigheden
die een individuele afweging vragen. Voor de vaststelling van de uitvoeringshandelingen
wordt de onderzoeksprocedure voorgesteld. Het kabinet acht de onderzoeksprocedure
van toepassing aangezien, in lijn met criteria als vermeld in artikel 2 van de Comitologieverordening,
de uitvoeringshandelingen betrekking hebben op het milieu, de beveiliging en veiligheid
van mensen, dieren of planten (artikel 2, lid 2, sub b, onder iii).

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De verordening is van toepassing twee maanden na de datum van inwerkingtreding. Voor
die datum dienen de lidstaten en de Commissie de nodige wetgevende en technische maatregelen
te hebben genomen. Voor de artikelen 5, 8, 9, 14 (lid 14, 15), 15, 16, 18, 26 (lid
1, 2, 3), 35, 41, 47, 48, 49, 50, 51, 54 en 55 geldt dat deze twee jaar na de datum
van inwerkingtreding van toepassing zijn. Voor de artikelen 37, 38, 39, 40, 43 en
44 geldt dat deze drie jaar na inwerkingtreding van toepassing zijn. Deze termijnen
worden haalbaar geacht ten aanzien van tijdige aanpassing van nationale wet- en regelgeving,
als ook ten aanzien van de technische en bedrijfseconomische implementatie.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

In het voorstel tot herziening van de EVOA is een evaluatiebepaling opgenomen. Het
is wenselijk na de vastgestelde periode na te gaan of de aanpassingen hebben gezorgd
voor het faciliteren van overbrenging van afval binnen de EU voor hergebruik en recycling,
het niet exporteren van de afvalproblemen van de EU naar derde landen en een effectieve
aanpak van illegale overbrengingen.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het voorstel tot wijziging van de EVOA is over het algemeen uitvoerbaar en handhaafbaar.
De voorstellen voor het faciliteren van overbrenging van afval binnen de EU voor hergebruik
en recycling en voor digitalisering van het administratief systeem dragen bij aan
een effectievere uitvoering en handhaving. Daarnaast dragen de voorstellen voor een
effectieve aanpak van bevoegde instanties van illegale overbrengingen bij aan versterking
van de uitvoering en handhaving. Wel verdient de uitvoering voor het toetsen van bewijs
voor milieuhygiënisch verantwoord beheer bij bestemmingen buiten de EU, uitgevoerd
in opdracht van exporteurs, aandacht op het gebied van uniformiteit om de handhaafbaarheid
te kunnen borgen. Europese afstemming en informatiedeling tussen de bevoegde gezagen
is hierbij van essentieel belang. Een nationale impactanalyse uitgevoerd door de ILT
zal nader inzicht geven in de implicaties voor deze bevoegde autoriteit.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Een groot deel van de illegale afvaltransporten vanuit de EU heeft als bestemming
landen in Afrika en Azië. Door de versterkte regelgeving voor export uit de EU moeten
deze landen zelf expliciet aangeven of zij bepaalde afvalstromen willen ontvangen,
welke bedrijven dat afval kunnen verwerken en hoe op een milieuverantwoorde verwerking
wordt toegezien. De Commissie zal een overzicht van deze landen en goedgekeurde verwerkingsinstallaties
onderhouden. Door versterkte handhaving zal er minder illegaal afval in ontwikkelingslanden
terecht komen. Deze maatregelen dragen bij aan bescherming van het milieu en de volksgezondheid
aldaar. Dit is in lijn met de kabinetsinzet om export van afval uit de EU alleen toe
staan als dit hoogwaardig verwerkt kan worden.17