Brief regering : Reactie op actieplan van het lid Eerdmans over Veiligelanders

Nr. 2812 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2021

Tijdens de begrotingsbehandeling van Justitie en Veiligheid op 24 en 25 november 2021
(Handelingen II 2021/22, nrs. 27 en 28, debat over de Begroting Justitie en Veiligheid
2022) overlegde het lid Eerdmans (JA21) een «Actieplan Veiligelanders». In de schriftelijke
beantwoording van vragen gesteld tijdens de eerste termijn van de begrotingsbehandeling1 gaf ik aan hier spoedig op te reageren. Met deze brief doe ik die toezegging gestand.
Het «Actieplan Veiligelanders» kent 11 maatregelen. Hieronder ga ik op elke maatregel
afzonderlijk in. Sommige maatregelen zien niet enkel op het beleidsterrein van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid. Daarom ontvangt u deze reactie mede namens
de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

1. Toewerken naar partnerlandenstrategie naar Deens voorbeeld

Op dit punt verwijs ik graag naar mijn brief van 23 november 20212 in reactie op de motie van het lid Eerdmans (JA21) over het Deense asiel-en terugkeerbeleid
(Kamerstuk 35 925, nr. 43). Zoals ik daarin onder andere aangaf, is Denemarken door zijn opt-out niet gebonden
aan de procedurerichtlijn. Deze richtlijn vereist dat lidstaten een op hun grondgebied
ingediend asielverzoek in behandeling nemen, tenzij een andere lidstaat verantwoordelijk
is op grond van de Dublinverordening. External processing is geen onderdeel van de huidige EU-asielregelgeving, noch van de Commissievoorstellen
inzake het asiel- en migratiepact van 23 september 2020.3

Zoals eveneens aangegeven in eerdergenoemde brief, neemt dat niet weg dat ook Nederland
investeert in het versterken van de brede samenwerking met derde landen langs belangrijke
migratieroutes. Hierover is uw Kamer meermaals geïnformeerd.4 Daarnaast is ook in het regeerakkoord van dit kabinet opgenomen dat Nederland zich
inspant om in EU-verband afspraken te maken met transitlanden en landen in de regio
van brandhaarden over de opvang en het terugnemen van asielzoekers, zowel van eigen
onderdanen als van andere landen uit de regio.5 Zoals uw Kamer bekend, is het vooralsnog niet mogelijk gebleken om dergelijke afspraken
met specifieke derde landen te maken, ook niet in Europees verband.

Het lid Eerdmans vraagt verder om de actieve inzet van «antireclame» in de belangrijkste
herkomstlanden van veiligelanders.

De ACVZ publiceerde in 2018 het rapport «Op zoek naar veilige(r) landen»6. Daarin werd onder meer aandacht besteed aan het effect van informatiecampagnes,
waarbij ook was gekeken naar een Nederlandse campagne, die van juli 2017 tot 1 maart
2018 in Albanië plaatsvond. De ACVZ concludeerde onder andere dat boodschappen afkomstig
van overheden en internationale organisaties gewantrouwd worden en dat de migrant
meer vertrouwen heeft in alternatieve bronnen van informatie, zoals berichten van
familie, vrienden en landgenoten (waaronder degenen die al in het bestemmingsland
wonen).

Zoals aangegeven in de Staat van Migratie 20217, financiert Nederland bewustwordingscampagnes in Afghanistan, Irak en Noord- en West-Afrika.
Nederland probeert potentiële migranten zo bewust te maken van de risico’s van irreguliere
migratie en de mogelijkheden in het thuisland. De campagnes bereiken op verschillende
wijzen de doelgroep, waaronder via het faciliteren van directe consultaties met vertrouwenspersonen,
evenementen, sociale media en radio. In 2020 zijn meer dan 15 miljoen mensen bereikt,
o.a. via het programma «Migrants as Messengers» van IOM, waarbij teruggekeerde migranten
door middel van video, theater en andere kunstvormen hun ervaringen delen met jongeren
in West-Afrika en hen zo helpen om beter geïnformeerde keuzes te maken over migratie.

2. Verdere vrijheidsbeperking «spoor 2»-asielzoekers

Asielzoekers kunnen niet zonder gegronde reden op voorhand in vreemdelingenbewaring
worden gesteld. Dit geldt ook voor de groep «veiligelanders» wier asielaanvraag versneld
wordt behandeld in spoor 2. Het is daarom niet mogelijk om personen tijdens hun asielprocedure
standaard in vreemdelingendetentie te plaatsen. Er worden voorbereidingen getroffen
voor een pilot om, waar mogelijk, personen uit deze groep vaker in vreemdelingenbewaring
te stellen, gezien het aantal personen dat nog voor het einde van de procedure met
onbekende bestemming vertrekt. Doordat deze vreemdelingen zich aan het toezicht onttrekken,
kan het terugkeertraject ook niet goed aanvangen. Ik wil dat de asielprocedure van
deze groep wordt gevolgd door een terugkeertraject. Het voorgaande moet goed worden
afgewogen en voorbereid, waarbij oog is voor het zicht op uitzetting, efficiënt gebruik
van de benodigde inzet en de aanhoudende beperkingen op gedwongen vertrek door COVID-19.

Een versoberd regime past bij de opvang van personen die met een, over het algemeen
kansarme, asielaanvraag een grote druk leggen op de asielketen. Naast de behandeling
van de asielaanvraag in een versnelde procedure, worden personen met een asielaanvraag
in spoor 2 sinds september 2020, bij wijze van pilot, in Ter Apel en Budel-Cranendonck
ook versoberd opgevangen. De pilot met de huidige vorm van versoberde opvang loopt
per 31 december 2021 af. Ondanks de overwegend goede ervaringen met de pilot, de inspanningen
van het COA en het dringende beroep dat vanuit de Landelijke Regietafel Migratie en
Integratie is gedaan op gemeenten en provincies, is het niet gelukt om voor het einde
van de pilot extra versoberde locaties te vinden. Dit betekent dat na afloop van de
pilot wordt teruggegaan naar de situatie van vóór de pilot waarbij de doelgroep -na
het doorlopen van de versnelde asielprocedure- tijdens de beroepsfase gespreid over
het land in een azc wordt geplaatst. Het COA onderzoekt welke versoberingsmaatregelen
tijdens de beroepsfase mogelijk zijn en zet haar zoektocht naar versoberde opvanglocaties
voort.

De versnelde asielprocedure van de doelgroep van de versoberde spoor 2 opvang, wordt
binnen de pilot met de versoberde opvang ondersteund met een dagelijkse verplichte
inhuisregistratie, waardoor men vaker op locatie dient te zijn. De bewegingsvrijheid
wordt beperkt tot een daartoe aangewezen gebied als hier in individuele gevallen in
het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid aanleiding voor wordt gezien.
Daarnaast geldt dat indien sprake is van een incident met grote impact op of buiten
de opvanglocatie betrokkene in voorkomende gevallen te maken kan krijgen met plaatsing
in de handhaving- en toezichtlocatie (htl) in Hoogeveen. Hier geldt een strikt gebiedsgebod
(art. 56 Vw).

Voor bovengenoemde groep geldt, in tegenstelling tot de doelgroep van de vrijheidsbeperkende
locatie (vbl), dat zij recht hebben op (versoberde) opvang, omdat zij zich nog in
de asielprocedure bevinden. Uitgangspunt is dat er in die gevallen nog onvoldoende
reden is om in alle gevallen een maatregel op te leggen ook omdat dat aanvullende
capaciteitsvragen zowel bij de oplegging als bij de handhaving meebrengt.

Uitgeprocedeerde vreemdelingen kunnen onderdak krijgen in de vbl wanneer zij actief
en volledig meewerken aan terugkeer of wanneer er zicht is op terugkeer binnen in
beginsel 12 weken. De voorzieningen in de vbl zijn sober, er geldt een meldplicht
op werkdagen en de vreemdeling krijgt een gebiedsgebod opgelegd en mag zich niet buiten
de gemeentegrenzen begeven.

Een gebiedsverbod kan daarnaast op basis van artikel 72 Gemeentewet door de burgemeester
of door de officier van justitie worden opgelegd met het doel om overlast door bepaalde
personen in een specifiek gebied gedurende een bepaalde periode te voorkomen. Een
gebiedsverbod is een bestuursrechtelijke maatregel en kan worden opgelegd op grond
van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) of de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme
en overlast (MBVEO). Binnen deze juridische kaders kan een gebiedsverbod, anders dan
het hiervoor genoemde gebiedsgebod op basis van het vreemdelingenrecht, niet worden
opgelegd aan personen voordat er overlast heeft plaatsgevonden.

3. Meer druk inzake Dublinverordening

Het kabinet deelt de stelling dat er in het huidige Dublin-systeem een aantal chronische
tekortkomingen zijn. Om deze tekortkomingen aan te pakken is een aanpassing van de
EU-Dublinverordening noodzakelijk. De Europese Commissie heeft hiertoe aanzetten gedaan
in het voorstel voor de Verordening inzake asiel- en migratiebeheer van 23 september
2020. Daarmee is een goede basis neergelegd voor verdere onderhandelingen. In het
BNC-fiche betreffende deze ontwerpverordening, dat op 5 november 2020 aan uw Kamer
is toegestuurd, is de inzet van het Kabinet neergelegd.8 Het gaat dan bijvoorbeeld om het laten verruimen van uiterste overdrachtstermijnen
indien de overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat niet kan plaatsvinden omdat
de vreemdeling zich aan de overdracht heeft onttrokken door (tijdelijk) met onbekende
bestemming te vertrekken. Ook de drempels voor het in bewaring kunnen stellen van
de vreemdeling zouden moeten verlaagd om vanuit bewaring een overdracht te kunnen
realiseren. De inzet van het kabinet is verder om structurele Europese verbeteringen
en structurele solidariteit hand in hand te laten gaan in een situatie waarin alle
lidstaten verantwoordelijkheid nemen. Aanvullend is het kabinet van mening dat Schengen-
en migratiebeleid met elkaar verbonden zijn, zoals opgenomen in het BNC-fiche van
9 juli 2021 over de mededeling van de Commissie betreffende een strategie voor een
volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied.9 Een relevant voorbeeld van het effectueren van de link tussen migratie en Schengen
is een expliciete koppeling tussen grootschalige secundaire migratiestromen en het
herinvoeren van binnengrenscontroles onder de Schengengrenscode, als laatste redmiddel.
Het kabinet zet zich hiervoor in.

4. Eenzijdig opzeggen uitkeringsverdragen

Het kabinet heeft in 2016 aan de Eerste Kamer laten weten dat wat Nederland betreft
het sociale zekerheidsverdrag en terugkeer twee gescheiden dossiers zijn. Dit standpunt
en de redenen die eraan ten grondslag liggen, zijn niet gewijzigd. In het verleden
is gebleken dat het voornemen om een sociale zekerheidsverdrag op te zeggen tot een
sterk verslechterde brede relatie leidde en juist tot een sterk verminderde medewerking
op het gebied van gedwongen terugkeer. Zoals eerder met uw Kamer gedeeld, is het kabinet
van mening dat het alleen zin heeft instrumenten in te zetten als deze effectief zijn
en uiteraard niet contraproductief. Om die reden is dit geen begaanbare weg om de
terugkeersamenwerking te verbeteren.

5. Overlast sneller en harder afstraffen

Iedere vorm van overlast en criminaliteit is volstrekt onacceptabel. Voor overlastgevende
vreemdelingen uit veilige landen van herkomst gelden dezelfde maatregelen als voor
overlastgevende vreemdelingen uit andere landen. Het is aan de strafrechtketen om
al dan niet over te gaat tot het straffen en detineren van overlastgevers die een
misdrijf hebben gepleegd. Op het toepassen van vreemdelingenbewaring ben ik reeds
ingegaan in mijn reactie op punt 2.

Samen met onder meer het COA, de DT&V, de IND, de politie, het Openbaar Ministerie
en gemeenten zet ik in op een harde aanpak. Zie voor alle maatregelen ook de toolbox
die ik uw kamer op 8 november 2021 heb toegezonden.3 Afhankelijk van de aard en ernst van de overlast kunnen asielzoekers die overlast
veroorzaken binnen én buiten de COA-opvanglocatie met de door u aangehaalde maatregel,
namelijk htl-plaatsing te maken krijgen. In naar behoren te motiveren gevallen kan
overlast buiten de locatie door het COA worden meegewogen in het besluit om iemand
in de htl te plaatsen. Hierover heb ik uw Kamer bij brief van 8 november 2021 geïnformeerd.10 De capaciteit van de htl volstaat en daarom zie ik op dit moment geen reden om de
capaciteit uit te breiden.

Zoals ik heb aangegeven in de beantwoording van Kamervragen van het lid Eerdmans (JA21)
van 14 juli 2021, zijn sinds 2015 meerdere beleidsaanscherpingen ingezet ten aanzien
van het intrekken van verblijfsvergunningen asiel op grond van openbare orde.11 In mijn brief van 1 juli 2020 heb ik aangekondigd te onderzoeken of er aanleiding
is om binnen het internationale juridische kader een verdere aanscherping door te
voeren.12 Gezien de demissionaire status van het kabinet past mij daar thans enige terughoudendheid.

6. Verlenging maximale duur vreemdelingenbewaring

De gemiddelde duur van vreemdelingenbewaring daalde gestaag in de jaren voor het terugkeerproces
werd verstoord door de COVID-19 pandemie, en bedroeg gemiddeld minder dan twee maanden.
Slechts een enkele bewaring duurde langer dan één jaar. Er is sinds de invoering van
de maximale wettelijke termijn van 18 maanden bij de Implementatie van de Terugkeerrichtlijn
in 2011 nimmer een bewaring opgeheven omdat de vreemdelingenbewaring met het oog op
de uitzetting de maximale wettelijke termijn overschreed. In bijna alle gevallen waarin
de bewaring niet leidt tot uitzetting, wordt deze op enig moment door de DT&V of door
de rechter opgeheven omdat zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn niet meer
aannemelijk is – dan wel dat andere belangen prevaleren. De wettelijke maximale duur
van de bewaring is met andere woorden niet een beperkende factor voor de effectiviteit
van bewaring.13

De kosten van een dergelijke (hypothetische) zeer langdurige detentie zouden ook aanzienlijk
zijn, en niet in verhouding staan tot de meeropbrengst. Wel is de toegenomen complexiteit
van de handelingen noodzakelijk voor het opstellen van een houdbare maatregel van
bewaring een punt van aandacht. Dit is ook onderdeel van de inzet in Europa.

7. Stopzetten ontwikkelingshulp aan tegenwerkende herkomstlanden

Zoals eerder met uw Kamer gedeeld14, is ontwikkelingssamenwerking een instrument om een bijdrage te leveren aan de bestrijding
van grondoorzaken van irreguliere migratie, opvang in de regio en bestrijding van
mensenhandel- en smokkel. Juist vanuit het oogpunt van migratiebeheersing zijn duurzame
oplossingen belangrijk, met inzet op onder andere handel en ontwikkelingssamenwerking,
gericht op het creëren van perspectief en stabiliteit. Zo komen bovendien intensievere,
brede diplomatieke relaties tot stand, waarin ook lastige zaken als gedwongen terugkeer
bespreekbaar kunnen worden. Ontwikkelingssamenwerking blijft zo bij uitstek een geschikt
instrument aan de preventiekant.

Ook hier geldt dat het alleen zin heeft instrumenten in te zetten als deze effectief
zijn en uiteraard niet contraproductief. Dialoog met derde landen vraagt om structurele
inzet en onderhoud, en in veel gevallen ook rust en vertrouwelijkheid. In alle gevallen
is sprake van maatwerk en wordt Rijksbreed – en waar van toepassing samen met andere
EU-lidstaten – opgetrokken.

8. Intrekken landingsrechten van vliegmaatschappijen uit tegenwerkende herkomstlanden

Ook over de mogelijkheden van het betrekken van landingsrechten in bilaterale migratiegesprekken
is eerder aan uw Kamer gerapporteerd15. In de meeste gevallen is het intrekken van landingsrechten verbonden met verdragen
waaraan Nederland is gehouden en die in reële termen niet eenvoudig kunnen worden
aangepast. Luchtvaartverdragen – Europees of bilateraal – bevatten doorgaans geen
rechtsgrond voor de gezochte koppeling aan migratiebeleid. Voor intrekking van landingsrechten
is in dat kader uitsluitend ruimte wanneer rechtstreeks nationale voorschriften worden
overtreden door luchtvaartmaatschappijen en daaromtrent afstemming heeft plaats gevonden
met de desbetreffende verdragspartij. Waar mogelijk wordt wel rekening gehouden met
migratiedoelstellingen. Zo is eerder afgezien van gesprekken over landingsrechten

met Afghanistan mede omwille van de Nederlandse migratiebelangen.

9. Stopzetten visa voor personen uit tegenwerkende herkomstlanden

Op dit punt verwijs ik graag naar mijn reactie van 16 november 202116 op de moties van de leden Eerdmans (JA21) (Kamerstuk 35 925, nr. 44) en Valstar (VVD) (Kamerstuk 32 317, nr. 716), waarin ik onder andere ben ingegaan op de maatregelen die worden getroffen op grond
van artikel 25bis van de Visumcode, almede op de manier waarop dat in Europees verband
wordt aangepakt. Zoals ik in mijn reactie onder meer aangaf, hecht het kabinet belang
aan de huidige werkwijze, omdat de gehele EU meer gewicht in de schaal legt dan een
enkele lidstaat. Dit laat onverlet dat in geval van derde landen waarmee (nog) niet
op EU-niveau over terugkeer wordt onderhandeld, dit zo nodig bilateraal of in Benelux-verband
gebeurt.

10. Strikter handhaven buitenschuldvergunningen

Uitgangspunt van het Nederlandse vreemdelingenbeleid is en blijft dat vreemdelingen
die niet in Nederland mogen blijven, dienen terug te keren. Over het algemeen is terugkeer
ook mogelijk.

In de beantwoording van de Kamervragen van de leden Ceder (ChristenUnie), Jasper van
Dijk (SP), Piri (PvdA) en Van der Werf (D66) over de grondhouding bij de beoordeling
van asielzaken door de IND en de rol van taalexperts bij het beantwoorden van vragen
over de identiteit in de asielprocedure van 9 juli 202117 ben ik ingegaan op de voorwaarden voor de verlening van een buitenschuldvergunning.

De groep aan wie een buitenschuldvergunning wordt toegekend, is inderdaad klein. In
de eerste tien maanden van 2021 zijn er ca. 10 vergunningen op grond van het buitenschuldbeleid
verleend. In 2020 waren dat er ca. 20, in 2019 ging het om ca. 30 vergunningen en
in 2018 ca. 20. Een versoepeling van de criteria voor een buitenschuldvergunning is
op dit moment niet aan de orde.

11. Strafbaarstelling illegaliteit

Nederland kent geen algemene strafbaarstelling van onrechtmatig verblijf. Er bestaan
binnen de huidige wet- en regelgeving wel mogelijkheden voor detentie van specifieke
groepen, zoals criminele onrechtmatig verblijvende vreemdelingen, als deze door eigen
toedoen niet uitgezet kunnen worden. Dit is belangrijk, onder meer omdat criminele
gedragingen van deze groep het draagvlak voor de opvang van mensen die onze bescherming
nodig hebben uit kan hollen.

De Nederlandse wet bevat hiervoor een wettelijke voorziening, namelijk het zware inreisverbod
of de ongewenstverklaring, in combinatie met artikel 197 Sr. Als jegens een vreemdeling
door de IND een zwaar inreisverbod of ongewenstverklaring is uitgevaardigd maar betrokkene
niet vertrekt, kan hij volgens artikel 197 Sr door het OM strafrechtelijk vervolgd
worden en worden gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden. Eerder
is aan uw kamer uitgebreider bericht over de stand van zaken op dit terrein, waarnaar
ik hier graag verwijs.18

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol