Brief regering : Meerjarige handhavingskoers 2022-2025

Nr. 602 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2021

1. Inleiding

De Handhavingskoers 2018–20211 geeft een algemeen kader met vier hoofdlijnen2 die centraal staan in het handhavingsbeleid op de SZW-wetten.

Ik blijf passend reageren op calculerend gedrag bij naleving door burgers en bedrijven.
De vernieuwde handhavingskoers wordt versterkt met het perspectief van de burger en
uitvoeringsprofessional in het brede SZW-handhavingsbeleid door meer inzet op preventie
en maatwerk waar dit nodig is.

Het doel van handhavingsbeleid is het bevorderen van naleving en bewaking van de regels
zodat iedereen die een beroep doet op de sociale zekerheid ontvangt waar hij of zij
recht op heeft. Dat dient het draagvlak voor de sociale zekerheid. Tegelijk is gebleken
dat waar nodig er oog is voor de persoonlijke situatie of omstandigheden van de burger
die een beroep doet op de sociale zekerheid. Handhaving in de sociale zekerheid dient
immers mede de doelstellingen die aan de sociale zekerheid ten grondslag liggen zoals
het ondersteunen van degenen die bescherming van de overheid nodig hebben. Handhaving
op basis van te strenge regels binnen de sociale zekerheid kan hardvochtige situaties
creëren die ik wil voorkomen. Handhavingsbeleid in het arbeidsdomein is gericht op
het bevorderen van eerlijk, gezond en veilig werk. Kennis en ervaringen uit de praktijk
kunnen bijdragen aan het bevorderen van eerlijk, gezond en veilig werk. De vernieuwde
handhavingskoers gaat door op de met de vorige handhavingskoers ingezette weg om misbruik
te signaleren en tegen te gaan. Tegelijkertijd zal de reactie van de overheid in balans
moeten zijn met de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke
of specifieke omstandigheden.

SZW, de SVB, het UWV, gemeenten en de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA), voorheen
Inspectie SZW, werken daar dagelijks aan. De inzet heeft tot doel het bevorderen van
een inclusieve arbeidsmarkt waarbij iedereen op de arbeidsmarkt werkt en leert naar
vermogen. Daar waar betaald werken echt niet (meer) mogelijk of passend is, garandeert
SZW bestaanszekerheid voor de burger via sociale zekerheidsregelingen. SZW staat voor
gezond, veilig en eerlijk werk en bevordert dat alle werkenden in Nederland de arbeidsvoorwaarden
en -omstandigheden krijgen waar zij recht op hebben. De vernieuwde handhavingskoers
draagt bij aan het behalen van deze beleidsdoelen en geeft een impuls het handhavingsbeleid
zoals verwoordt in de meerjarenplannen en jaarplannen van de uitvoeringsorganisaties
en toezichthouder en de kaders die de VNG aan gemeenten meegeeft.

Het handhavingsbeleid van SZW omvat maatregelen en inspanningen om deze beleidsdoelen
te verwezenlijken. In de sociale zekerheidswetten en het arbeidsdomein zijn de rechten
en plichten vastgelegd. De verantwoordelijkheid voor het naleven van de regels in
de sociale zekerheid en op de arbeidsmarkt ligt in eerste instantie bij burgers en
bedrijven zelf. Duidelijke regelgeving en voorlichting vanuit de overheid zijn belangrijke
preventieve instrumenten van het brede handhavingsbeleid die goedwillende burgers
en bedrijven helpen de regels na te leven. De vernieuwde handhavingskoers zal daar
een impuls aan geven. Waar sprake is van bewuste niet-naleving of van ernstige misstanden
kunnen aanvullende instrumenten ingezet worden zoals controle, toezicht, een eis tot
naleving en sancties zoals bestuurlijke boetes of een tijdelijke stillegging als herstelmaatregel
voor een veilige werkomgeving.

De afgelopen vier jaar heeft SZW via de handhavingskoers 2018–2021 ingezet op versterking
van het handhavingsbeleid op de sociale zekerheid en arbeidswetten via vier hoofdlijnen.
De vernieuwing die ik wil aanbrengen komt mede voort uit de verschillende lessen die
zijn geleerd uit de Kinderopvangtoeslagaffaire (POC KOT), de aanbevelingen van de
Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) en uitwerking van het traject Werk
aan Uitvoering (WaU). Het is aan het volgende kabinet om daar verder richting aan
te geven.

Ik vind dat de maatschappij erop moet kunnen vertrouwen dat de inzet van handhavingsinstrumenten
in de uitvoering past binnen de wettelijke kaders, waaronder de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG), dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht
worden genomen en dat recht wordt gedaan aan de behoeften en belangen van burgers
en bedrijven.

Samenvatting

Was de Handhavingskoers 2018–2021 vooral geschreven vanuit het perspectief van beleid,
uitvoering en toezicht, de ontwikkelingen van de afgelopen tijd hebben ons geleerd
dat we nadrukkelijker het perspectief van de burger en de uitvoeringsprofessional
moeten meewegen. Dit leidt op een aantal punten tot aanpassingen. Ik bouw daarmee
voort op initiatieven die door de uitvoerende instanties zijn ontwikkeld zoals de
UWV Maatwerkplaats en de Garage de Bedoeling en de Maatwerkplaats in dienstverlening
van de SVB. Het is een ontwikkeling die al gaande is en verder uitgewerkt zal worden.

Uitgangspunt van de Handhavingskoers 2022–2025 is dat burgers en bedrijven zich aan
de regels houden en vanuit vertrouwen daarop worden benaderd. Dit doe ik door meer
in te zetten op preventie en door passend op te treden tegen burgers en bedrijven
die de regels niet naleven. De focus van het handhavingsbeleid begint bij preventie
als onderdeel van dienstverlening (incl. voorkomen van onnodige verstrekking) en het
stimuleren van naleving bij die groep die wel wil naleven, maar dat om verschillende
redenen nog niet doet. Informatie gestuurd werken is daarbij cruciaal om effectief
te handhaven. Daarbij is transparantie over de inzet van data- en risico gestuurde
inzet noodzakelijk. Daar waar regels bewust of onbewust niet worden nageleefd is er
ruimte voor corrigerende en repressieve handelingen. Als sluitstuk staat er een sanctionerings-
en invorderingsinstrumentarium aan de uitvoering ter beschikking dat hen in staat
stelt proportioneel en evenwichtig te reageren. Ik verwacht dat het handhavingsbeleid
op deze manier meer in balans komt met de instrumenten en interventies die zijn gericht
op rechtmatigheid en sanctionering.

Leeswijzer

In het vervolg van deze brief sta ik stil bij het proces van totstandkoming van de
vernieuwde handhavingskoers, de bevindingen uit de rapporten POC KOT, TCU en WaU en
een aantal actuele beleidstrajecten waarin handhavingsbeleid een rol in speelt. Langs
de rode draden die ik via een open proces heb verzameld en getoetst, schets ik wat
die betekenen voor de handhavingskoers 2022–2025. Tot slot sta ik stil bij hoe ik
de toekomstige interactie tussen parlement, uitvoering en kabinet over handhaving
voor mij zie. Omgang met en leren van incidenten en de doorontwikkeling van het handhavingsbeleid
kunnen daarin centraal staan.

2. Proces totstandkoming vernieuwing handhavingskoers

Om de vier jaar herijkt SZW de handhavingskoers. De dynamiek van het maatschappelijke
debat heb ik hierin meegenomen. De opvolging van de verschillende bevindingen n.a.v.
POC KOT, TCU en WaU geeft aanleiding om breed naar het domein van sociale zekerheid
en het arbeidsdomein te kijken. Dat heeft geresulteerd in een aantal beleidstrajecten
die naleving van wet – en regelgeving in de sociale zekerheid en het arbeidsdomein
bevorderen, maar nog niet zijn afgerond. Naast de traditionele beleidsaanpak met de
gebruikelijke stakeholders3 heb ik er in dit traject voor gekozen om input en reacties op dilemma’s ook extern
op te halen. Zo heb ik het gesprek gevoerd met een groep burgers, heb ik de dialoog
gezocht met handhavingsprofessionals van UWV, SVB en gemeenten en is er een interdepartementale
sessie4 georganiseerd. Dit heeft nuttige inzichten opgeleverd en ik zie deze open wijze van
informatievergaring als een verrijking voor beleidsvorming.

3. Handhavingsbeleid na POC KOT, WaU en TCU

De bevindingen uit de rapporten Ongekend onrecht (POC KOT) (Kamerstuk 35 510, nr. 2), Klem tussen Balie en Beleid (TCU) (Kamerstuk 35 387, nr. 2) en Werk aan Uitvoering (WaU) (Kamerstuk 29 362, nr. 292) hebben aangetoond dat verandering wenselijk is in het mensbeeld dat ten grondslag
ligt aan beleid, wetgeving en uitvoering en de doorwerking van dat mensbeeld in de
uitvoering en handhaving. De maatschappij verwacht dat de overheid niet alleen strikt
de geldende regels handhaaft, maar ook in staat is responsief op te treden, daar waar
wet- en regelgeving onbedoeld hard uitpakken en onnodige onzekerheden creëren waar
zekerheden worden beoogd.

Een responsieve overheid luistert naar de behoefte van de samenleving en van het individu
en bekijkt in hoeverre het recht daarbij kan aansluiten5. Responsief optreden betekent ook inspelen op het doenvermogen6 van de burger en hoe deze wordt beïnvloed door (samenloop van) life-events, zoals
baanverlies of echtscheiding, of andere situaties van grote stress, zoals armoede
of schulden. Daar waar burgers onvoldoende in staat zijn om te handelen naar de geldende
regels of om toegang te krijgen tot dienstverlening of vaardigheden missen voor het
toegenomen digitale contact tussen burger en overheid, biedt de overheid waar nodig
een passend alternatief of een helpende hand.

Een responsieve opstelling geldt niet alleen in de uitvoering van regelingen maar
ook zeker in de handhaving op rechtmatigheid en de bejegening van burgers en bedrijven
daarin. Handelen vanuit vertrouwen in en kennis van doenvermogen van burgers en bedrijven
is daarin het vertrekpunt. Daarbij past het vermogen om praktijksignalen te vertalen
naar verbetering van beleid en uitvoering en benaderbaar te zijn. Het contact met
burgers en bedrijven begint bij goede voorlichting over de regels (inclusief uitleg
over de wijze van controleren) en passende dienstverlening. Waar men toch klem komt
te zitten, betekent een responsieve opstelling het streven naar maatwerkoplossingen,
ook binnen handhaving. Daarbij zijn oog voor de praktijk en leren van fouten belangrijke
uitgangspunten voor de overheid.

4. Beleidstrajecten n.a.v. POC KOT, Wau en TCU waarin handhavingsbeleid een rol speelt

Mede naar aanleiding van de drie voornoemde rapporten zijn op het gebied van de sociale
zekerheid verschillende trajecten in gang gezet die een relatie met het handhavingsbeleid
hebben en hieronder kort worden benoemd. Deze trajecten zijn nog in beweging, waarbij
in een korte momentopname wordt aangegeven wat de relatie met de handhavingskoers
is. Uw Kamer zal over de verdere voortgang van de trajecten separaat worden geïnformeerd.
Mogelijk leiden deze trajecten tot bijstelling van de handhavingskoers en het handhavingsbeleid
zoals dat doorwerkt in de meerjarenplannen en jaarplannen van de uitvoerders en toezichthouder.

• Herijking handhavingsstelsel sociale zekerheid

In de Kamerbrief van 12 november 2020 is het startschot gegeven voor de herijking
van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, ook wel bekend
als de Fraudewet (Kamerstuk 17 050, nr. 596). Daarin werd geconstateerd dat het handhavingsinstrumentarium in de sociale zekerheid
niet voldoende toereikend uitpakt. Er wordt gekeken naar beide kanten van de handhavingsmedaille,
d.w.z. dat een fout niet meteen mag leiden tot het stempel fraudeur, maar ook dat
een gepaste reactie nodig is als bewust de regels worden overtreden. Een evenwichtig
handhavingsbeleid begint bij extra investeren in preventie. Hiervoor wordt een Team
Preventie opgericht dat samen met uitvoeringsprofessionals, cliënten, stakeholders
en beleidsmakers gaat werken aan verbetering van de communicatie en meer algemeen
het contact met de mensen die een beroep doen op de sociale zekerheid. Team Preventie
kan ook adviseren wat dit betekent voor wet- en regelgeving. Voorts heeft de Nederlandse
School voor Openbaar Bestuur (NSOB) onderzocht hoe het huidige handhavingsbeleid uitpakt
voor UWV, SVB, gemeenten en burgers. De conclusies van de onderzoekers zullen mede
input zijn voor een herijking van het handhavingsinstrumentarium. U bent hierover
op 23 november jl. geïnformeerd7.

• Participatiewet vanuit vertrouwen en met oog voor de menselijke maat

Via media, gemeenten en stakeholders kwamen er begin 2021 verschillende signalen dat
bij de uitvoering van de Participatiewet onvoldoende oog was voor de menselijke maat.
Sinds juni 2021 is via stakeholderdagen en diverse gesprekken met bijstandsgerechtigden
de probleemanalyse uitgediept en zijn de verschillende oplossingsrichtingen nader
uitgewerkt. Ten behoeve van de beleidsanalyse is via een synthese-onderzoek de reeds
bestaande wetenschappelijke kennis gebundeld. De opgavegerichte aanpak leidt tot een
beleidsplan voor een nieuw kabinet. Streven is daarbij om op basis hiervan na het
aantreden van een nieuw kabinet lijnen te kunnen uitzetten om vertrouwen en menselijke
maat tot centrale beginselen binnen de uitvoering van de Participatiewet te maken.

• Onderzoek naar hardvochtige effecten Hardheden Participatiewet, UWV-regelingen (en
pgb)

Centraal staat de vraag waar hardvochtige effecten in de wet of in de uitvoering daarvan
optreden en hoe deze teruggedrongen kunnen worden. Het onderzoek maakt daarbij gebruik
van signalen vanuit de uitvoering, burgers en belangenorganisaties en vanuit de betrokken
departementen. November 2021 is een definitie van hardvochtigheid met de Tweede Kamer
gedeeld8. Voor de zomer van 2022 wordt het eindrapport opgeleverd. Vervolgens zullen de oplossingsrichtingen
die het onderzoeksbureau zal presenteren worden gewogen en besproken met verschillende
partijen. De uitkomsten van de twee voornoemde trajecten vormen ook input voor dit
onderzoek.

• Vereenvoudiging regelgeving

De eerdergenoemde rapporten laten zien dat de hoeveelheid, complexiteit en gedetailleerdheid
van de wet- en regelgeving van invloed is op de handhaving van de sociale zekerheidswetten.
Mede daarom bekijk ik of vereenvoudiging mogelijk is. Ik betrek daarbij knelpunten
in de handhaving die door de uitvoering worden aangedragen, bijvoorbeeld via de knelpuntenbrieven
van UWV en SVB en de jaarlijkse rapportage van het Signaleringsteam9 kunnen daarbij eveneens aanknopingspunten bieden om te vereenvoudigen10.

5. Rode draden vanuit perspectief uitvoeringsprofessional en burger

De rode draden komen uit het uitvoerings- en het burgerperspectief op handhaving.
Zowel de uitvoering als de burger wensen een overheid die responsief is, ook als het
gaat om handhaving in de sociale zekerheid en arbeidswetten. Indien burgers en bedrijven
bewust de regels overtreden en er sprake is van misbruik, dan dient de overheid evengoed
gepast te reageren door (informatie gestuurde) opsporing en sanctionering gesteund
door adequate gegevensuitwisseling en samenwerking binnen de handhavingsketen. Indien
burgers en bedrijven de regels onbewust niet naleven, dan dient de overheid passend
te reageren, te beginnen bij het intensiveren van preventieve inspanningen, waar nodig
maatwerk toe te passen en de (handhavings)regelgeving zo eenvoudig en toegankelijk
als mogelijk te maken. Naleving kan immers ook worden bevorderd door te zorgen dat
regels goed aansluiten op de belevingswereld van burgers en bedrijven. Beide perspectieven
blijken zowel uit diverse peilingen en onderzoeken11 onder burgers als uit de dialoog die SZW met burgers en handhavingsprofessionals
heeft georganiseerd. Ik herken beide perspectieven en schets hieronder hoe dit in
de toekomst verder in te vullen. Daarnaast bespreek ik ook het belang en de verdere
invulling van informatie gestuurd handhaven in relatie met de maatschappelijke discussie
over dit onderwerp.

Het is belangrijk dat de uitvoerders en de toezichthouder kunnen beschikken over de
juiste mix van instrumenten en interventies binnen de handhavingsketen om naleving
te bevorderen. De komende jaren zet ik verder in op meer preventie en meer ruimte
voor maatwerk waar nodig. Deze inzet zal het handhavingsbeleid meer in balans brengen
met de instrumenten en interventies die zijn gericht op rechtmatigheid en sanctionering.
De aangekondigde herijking van het handhavingsinstrumentarium in de sociale zekerheid
zal daaraan bijdragen door o.a. te kijken naar de reikwijdte van de inlichtingenplicht
en het debiteurenbeleid.

5.1 Preventie

Vanuit preventief oogpunt wil ik burgers en bedrijven stimuleren en helpen om de regels
na te leven en fouten te voorkomen. Mijn ambtsvoorganger heeft aangekondigd dat Team
Preventie zal worden opgericht om te verkennen hoe beleid en uitvoering in de sociale
zekerheid kunnen bijdragen aan preventie. Preventie begint mijns inziens zo vroeg
mogelijk. Dit geldt voor zowel de sociale zekerheid, waar burgers een uitkering aanvragen,
als bij de arbeidswetten, waar bedrijven te maken krijgen met regels die gezond, veilig
en eerlijk werk nastreven. In eerste instantie is het van belang dat de overheid informatie
toegankelijk maakt en helder communiceert. UWV, SVB, gemeenten en de Nederlandse Arbeidsinspectie
hebben ervaring met informatiecampagnes en communicatie met de burger en bedrijven
gebaseerd op gedragswetenschappelijke inzichten. Dit is van toegevoegde waarde en
hierop bouwen zij verder.

Inzet op preventie vanaf het eerste contact, draagt bij aan onderling vertrouwen en
is behulpzaam om de burgers en bedrijven mee te nemen in de regels. Ook draagt een
open benadering uit dat de burger er niet alleen voor staat en dat de overheid zichtbaar
maakt dat zij belang hecht aan contact en duidelijkheid. Bewustwording en begrip van
de regels alleen is echter niet genoeg, weten is nog geen doen. Daarom is mijn ambitie
om bij preventieve initiatieven rekening te houden met het doenvermogen van de doelgroep.

Daarnaast herken ik dat het vanuit preventie belangrijk is dat er zo vroeg mogelijk
wordt vermeden dat er misbruik kan plaatsvinden.

Tegelijkertijd ga ik onderzoeken op welke manier de toegevoegde waarde van preventie
binnen het handhavingsbeleid inzichtelijk is te maken. Het terugkerende onderzoek
«Kennis der verplichtingen»12 geeft mede aanwijzingen in welke regelingen de meeste toegevoegde waarde kan liggen.
De ambitie is om meetbaar te maken wat het effect is van preventie in de handhaving.
Waar mogelijk betrek ik daarbij ook gedragswetenschappelijke inzichten van nieuwe
interventies.

5.2 Dilemma maatwerk en rechtsgelijkheid

De menselijke maat in het handhavingsbeleid gaat om het meewegen van de positie van
burgers en bedrijven, zowel in de vormgeving van het beleid als de toepassing in de
praktijk. Maatwerk is een middel om in de toepassing van wetgeving recht te doen aan
het specifieke geval. Het belang van duidelijke algemene regels moet daarbij niet
uit het oog worden verloren. Die bieden namelijk rechtszekerheid en versterken de
democratische legitimatie van het overheidshandelen. Wetgeving moet voorspelbaar en
eenduidig zijn voor burgers en bedrijven, zodat zij weten waar zij aan toe zijn (rechtszekerheid)
en iedereen moet in beginsel aan wetgeving dezelfde rechten kunnen ontlenen (rechtsgelijkheid)13. De wetgever kan echter niet alle situaties voorzien. Daarom is ook ruimte nodig
om in individuele gevallen maatwerk toe te passen waar dat nodig is. Hier is sprake
van een spanningsveld tussen algemene regels die voor iedereen gelden en het bieden
van maatwerk in een individueel geval.

Rechtsgelijkheid in de vorm van het gelijkheidsbeginsel geldt als norm voor al het
overheidshandelen. Ook bij het bieden van maatwerk in de handhaving zal het gelijkheidsbeginsel
in acht moeten worden genomen. Dat vereist een gedifferentieerde behandeling van gevallen:
gelijke gevallen worden gelijk behandeld en ongelijke gevallen worden ongelijk behandeld
in de mate waarin zij ongelijk zijn. Of er sprake is van een ongelijk geval dient
naar objectieve maatstaven bepaald te worden. Het is belangrijk om elementen als het
doenvermogen van de burger in deze afwegingen te betrekken. Een responsieve overheid
die de menselijke maat centraal stelt, gaat namelijk uit van «de burger zoals hij
is»14. Het gaat dan om een reëel beeld van hetgeen van de burger kan worden verwacht. Dit
werkt ook door in de invulling van het gelijkheidsbeginsel15. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel,
evenredigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel bieden waarborgen tegen willekeurige
toepassing van discretionaire bevoegdheden in de handhaving. Om de kenbaarheid van
de overwegingen van de uitvoeringsorganisatie te borgen kunnen er beleidsregels worden
vastgesteld en de onafhankelijke bestuursrechter ziet toe op de consistente en begrijpelijke
toepassing van maatwerkbevoegdheden.

Om het risico op willekeur of rechtsongelijkheid16 te beperken is vakkundigheid in de uitvoering nodig, waar het gaat om de onderbouwing
voor de wijze waarop maatwerk in handhaving wordt toegepast. Dat vraagt naast een
aangepaste systeeminrichting ook vakkundigheidsbevordering, terugkerende intercollegiale
toetsing en opbouw van casuïstiek. Uitgangspunt is dat maatwerk eraan bijdraagt dat
burgers en bedrijven krijgen wat hen toekomt. Het gaat daarbij om het kunnen realiseren
van evenredigheid in het individuele geval. De wettelijke kaders in combinatie met
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn bepalend voor de weg daarnaartoe.

In de brief van 22 januari 202117 over het boetebeleid SZW is toegelicht dat het stelsel van regels in het arbeidsdomein
wijd- en fijnvertakt is om eerlijk, gezond en veilig werk te bevorderen. Verschillende
situaties worden verschillend behandeld. Het handhavingsinstrumentarium kan onder
meer gericht zijn op het beboeten van de overtreding, herstellen van de rechtmatige
situatie (zoals nabetaling achterstallig loon) of op het aanbrengen van verbeteringen
(zoals verhelpen van situaties met ernstig gevaar). Daarnaast leidt nieuwe jurisprudentie
steeds tot codificatie en heeft daarmee invloed op het handhavingsbeleid. Essentieel
is dat in de handhaving steeds het vaststellen van de feiten en omstandigheden van
het specifieke geval centraal staat. Daarmee is een proportionele individuele gevalsbeoordeling
en rechtsbescherming geborgd.

Verdere ontwikkeling van het boetestelsel is een continu proces waarbij steeds de
vraag is of het huidige wijd- en fijnvertakte stelsel optimaal bijdraagt aan veilig,
gezond en eerlijk werk in het arbeidsdomein. Afgelopen zomer hebben SZW en de Nederlandse
Arbeidsinspectie diverse gesprekken gevoerd met de betrokken stakeholders zoals sociale
partners en wetenschappers. In deze gesprekken werd onder meer gewezen op het dilemma
van handhaven en (hoge) boetes ten opzichte van adviseren en inzetten op een verbeteraanpak.
Ook het dilemma van open en gesloten normen (zie paragraaf 5.3) en de impact daarvan
voor werkgevers, werknemers en de toezichthouder kwam aan de orde. Meerdere geuite
suggesties zijn onderdeel van bestaande beleidstrajecten zoals op het gebied van arbeidsomstandigheden
de Arbovisie 2040 en de Beleidsagenda 2022–2025 die in samenwerking met stakeholders
wordt opgepakt. Vanuit preventie oogpunt (zie paragraaf 5.1) is een sterke arbeidsmarktpositie
voor de werknemer belangrijk. Met de tenuitvoerbrenging van deze handhavingskoers
wordt hier nader invulling aan gegeven.

5.3 Dilemma maatwerk en eenvoudige regelgeving en handhaven

De SZW wet- en regelgeving is complex, bijvoorbeeld door uitzonderingen die tussentijds
in wet -en regelgeving zijn opgenomen. Hoewel een zekere mate van detaillering in
de wet- en regelgeving in de uitvoering voor houvast zorgt, kan het ook zorgen voor
averechtse effecten voor de handhaafbaarheid en voor de naleving door burgers en bedrijven.
Het alternatief heeft ook consequenties voor het handhavingsbeleid. In de dialoog
met handhavingsprofessionals is naar voren gekomen dat er mogelijk een spanningsveld
is tussen eenvoudige regelgeving, handhaving en behoud van ruimte voor maatwerk. Vereenvoudiging
van regelgeving kan de vorm krijgen van een grofmaziger stelsel met (voor de uitvoering)
open normen. Hierdoor kan in de uitvoering in meer gevallen nadere invulling worden
gegeven aan die normen, waardoor de complexiteit als fenomeen niet verdwijnt, maar
verplaatst wordt naar de uitvoering. Dit stelt zoals gezegd eisen aan de professionaliteit
van de uitvoerders en uitvoeringsprofessionals. Ik acht het daarom wenselijk dat we
deze route samen met hen verkennen. Hierbij wil ik aansluiting zoeken bij de ontwikkeling
die reeds gaande is via de maatwerkplek van het UWV en Garage de Bedoeling van de
SVB.

5.4 Dilemma informatie gestuurd handhaven en uitvraag bij burger en bedrijf

Informatie gestuurd handhaven bestaat uit drie aspecten; gegevensuitwisseling, risico
gestuurd handhaven en data gestuurd handhaven, dat vergeleken met de vorige koers
geen eigenstandige hoofdlijn is, maar onderdeel van het breder gedefinieerde informatie
gestuurd handhaven. Ik ben mij er terdege van bewust dat de inzet hiervan op gezette
tijden ter discussie staat, en dat die discussie vaak scherp wordt gevoerd. Voor-
en tegenstanders van informatie gestuurd handhaven komen elkaar niet of nauwelijks
tegemoet. Tegelijkertijd weet ik dat het handhavingsbeleid haar basis vindt in informatie
die voor de uitvoering van de regeling noodzakelijk is en daarom wordt vastgelegd
en gebruikt om de rechtmatigheid vervolgens vast te stellen.

Om dienstverlening, waaronder ook handhaving, efficiënt te laten verlopen, speelt
gegevensuitwisseling tussen verschillende ketenpartners een grote rol. In de specifieke
wetten is de doelbinding van gegevensuitwisseling vastgelegd zodat duidelijk is welke
gegevens voor welk doel door welke partijen worden vastgelegd en met wie deze gegevens
kunnen worden uitgewisseld. In de sociale zekerheid geldt het algemene uitgangspunt
dat overheidsorganisaties geen gegevens aan de burger vragen waarover zij zelf reeds
beschikken (dit is vastgelegd in de Wet eenmalige gegevensuitvraag werk en inkomen).
Dit zal ik ook de komende jaren blijven stimuleren.

Binnen informatie gestuurd handhaven is er de laatste jaren meer accent gelegd op
risico -en data gestuurde handhaving. Dit betekent dat overheidsorganisaties die vanuit
rechtmatigheidsvaststelling een burger of bedrijf benaderen dit niet willekeurig doen,
maar op basis van risicoanalyses en methodes waarbij onder andere inzichten uit data
zijn verwerkt in een risicoscan. Een risico scan wordt volgens een afwegingskader
opgesteld en beheerd waarbij de kaders van de AVG leidend zijn met betrekking tot
gegevensuitwisseling en -beheer. Beoordeling van de resultaten van dit instrument
vindt te allen tijde plaats door een uitvoeringsprofessional.

Daarnaast biedt data gestuurd handhaven mogelijkheden om op basis van data-analyse
handhaving efficiënter te maken. Data-analyse kan ingezet worden om burgers en bedrijven
te helpen om de regels na te leven en fouten te voorkomen. Dit kan leiden tot meer
gerichtere voorlichting aan bepaalde groepen. Data-analyse speelt ook een rol bij
het voorkomen van onterechte toekenningen van uitkeringen, doordat er signalen van
misbruik worden ontdekt. Daarbij zijn de kaders van de AVG leidend. Binnen het handhavingsbeleid
op de sociale zekerheid en de arbeidswetten ga ik prudent om met de inzet van data-analyse.
Daarbij leren we van het verleden. Bijvoorbeeld dat het bij de ontwikkeling en inzet
van een algoritme noodzakelijk is om transparant te zijn over ethische overwegingen
en aannames, het wat en waarom en of de uitkomsten van meerwaarde zijn. Bestaande
voorbeelden van transparantie over de inzet van algoritmen (bijv. het algoritmeregister
van de gemeente Amsterdam of de gemeente Utrecht) kunnen als voorbeeld dienen van
de manier waarop de overheid dit vorm kan geven, met in achtneming van het kader zoals
dat is geschetst door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK)18.

Ik zie risico- en data gestuurde handhaving zich verder ontwikkelen met de toevoeging
dat de uitvoering transparant dient te zijn over de risico’s ervan zodat deze ook
naar de maatschappij verantwoord kunnen worden. Deze transparantie is niet absoluut
en reikt tot het punt dat een oplettende burger of bedrijf de transparantie kan gebruiken
om een voordeel te behalen met het niet naleven van wet- en regelgeving. Transparantie
zal maatschappelijke zorgen rondom discriminatie en onterechte profilering adresseren
en tegelijkertijd, hopelijk, het maatschappelijke debat verrijken.

Mijn doel is dat er meer balans komt tussen informatie gestuurde handhaving met haar
focus op rechtmatigheid en efficiëntie, wat er van de burger kan worden gevraagd en
welke persoonsgegevens van de burger worden uitgewisseld en wat er met de maatschappij
over informatie gestuurde handhaving kan worden gedeeld. Rekening houden met doenvermogen
bij het eerste en meer transparantie over het tweede acht ik daarbij noodzakelijk.

5.5 Wat betekent dit voor de hoofdlijnen?

De hoofdlijnen effectief, informatie gestuurd en grensoverschrijdend handhaven en
versterken en verbinden van de handhavingsketen blijven actueel om naleving te bevorderen.
Redenerend vanuit het perspectief van de burger en de uitvoeringsprofessional zijn
preventie en maatwerk uitgangspunten die in deze hoofdlijnen verder een plek zullen
vinden zodat het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid en arbeidswetten zich kan
ontwikkelen in de richting van een responsieve overheidstaak. Deze responsiviteit
is inherent gekoppeld aan het doel van handhaving: naleving van de regels zodat het
draagvlak voor de sociale zekerheid en arbeidswetten niet afvlakt en tegelijkertijd
een balans nastreven in de wijze waarop het handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan
burgers en bedrijven raakt.

In het kader van effectief en informatie gestuurd handhaven zet ik meer in op preventie.
De communicatie met burgers moet aansluiten op hun doenvermogen en kennisniveau. In
de communicatie met werkgevers is het uitgangspunt dat de verantwoordelijk bij de
werkgever ligt. Daarnaast is handelingsruimte voor de uitvoeringsprofessional noodzakelijk,
zodat die waar nodig maatwerk kan bieden. Proportionaliteit en evenredigheid zijn
daarbij leidende principes die afgewogen dienen te worden tegen rechtsgelijkheid.
Hierbij krijgt de uitvoering in de handhaving de ruimte om ongelijke gevallen ongelijk
te behandelen, met als uitgangspunt dat burgers krijgen waar zij recht op hebben.
Op het terrein van de arbeidswetten merk ik op dat specifieke feiten en omstandigheden
van het individuele geval meewegen.

Samenwerking op het gebied van domein overstijgende handhaving blijft een uitdaging.
Ik heb begrip voor de prudente opstelling van de betrokken organisaties. Niet in de
laatste plaats vanwege (juridische) randvoorwaarden in bijvoorbeeld gegevensuitwisseling.
Ook organisatorisch blijft het een uitdaging om samen te werken. Ketensamenwerking
en kennisdeling is onmisbaar om tot een gedegen aanpak te komen. Criminele organisaties
kunnen kwetsbare groepen als uitkeringsgerechtigden misbruiken. Ik wil dit voorkomen
en dat kan door in te zetten op meer ketensamenwerking en verbinding met andere domeinen.
Een samenwerkingsverband dat de laatste jaren aan de slag is gegaan met complexe fraudevraagstukken
is de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI). Een aantal landelijke overheidsorganisaties
(Nederlandse Arbeidsinspectie, Belastingdienst en Toeslagen, de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND), UWV, SVB, de Politie, en het Openbaar Ministerie) werkt nauw samen met individuele
gemeenten in zogenaamde «interventieteams» om misstanden in het sociale en fiscale
domein aan te pakken.

Verder zal handhaving over de grenzen van Nederland de komende jaren belangrijk blijven
waarbij dezelfde uitgangspunten gelden als in Nederland. De European Labour Authority
(ELA) is in 2019 opgericht en ondersteunt de samenwerking en uitwisseling van informatie,
biedt ondersteuning bij gezamenlijke grensoverschrijdende toezichtscontroles, faciliteert
en coördineert gezamenlijke inspecties, maakt analyses en risicobeoordelingen, en
bemiddelt in geschillen tussen EU-landen op het gebied van grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit.
Nederland zal actief investeren in de samenwerking met de ELA, de eerste stappen hiertoe
zijn reeds gezet. Hiermee wordt de grensoverschrijdende samenwerking in het arbeidsdomein
en in de sociale zekerheid bevorderd. Op het terrein van de sociale zekerheid blijf
ik onverminderd inzetten om constructies gericht op het ontduiken van sociale zekerheidspremies
tegen te gaan. Ook is er blijvend aandacht voor handhaving bij de export van sociale
zekerheidsuitkeringen, onder andere door met andere landen het gesprek te voeren en
afspraken te maken over versterking van handhaving bij de export van uitkeringen.
Net als in voorgaande jaren zijn daarnaast de controlebezoeken in het buitenland een
belangrijk onderdeel van de internationale handhavingsketen.

6. Stap naar voren vanuit beleid en uitvoering

De vernieuwde handhavingskoers sluit aan op de beweging om meer voor de maatschappij
te betekenen en geeft een impuls aan de inzet op preventie en maatwerk in het handhavingsbeleid.
Gelet op de richting die het handhavingsbeleid inslaat, stel ik voor om de komende
jaren te bezien hoe de handhavingskoers uitwerkt in het handhavingsbeleid en de vormgeving
van de verschillende handhavingsinstrumenten en hoe dit vervolgens in de praktijk
uitpakt. Op die manier kan worden bezien of de koers bijdraagt aan het behalen van
de beleidsdoelen. De meerjarenplannen en jaarplannen van de uitvoeringsorganisaties
en toezichthouder en de kaders die de VNG aan gemeenten meegeeft, zullen nader ingaan
op de nieuwe richting. Uiteraard geldt dat ook voor een nieuw regeerakkoord.

De huidige dialoog ontwikkelt zich zo tot een trialoog waarbij ook de uitvoeringsorganisaties
en toezichthouder gesprekspartner zijn, zodat in bijvoorbeeld technische briefings
of aan ronde tafels nader gesproken kan worden hoe we omgaan met en leren van incidenten
en of het beleid uitpakt zoals de wetgever voor ogen had en de uitvoeringsorganisaties
kunnen handelen naar de bedoeling van de wet. Colleges van B&W kunnen als uitvoerders
van de Participatiewet op gemeentelijk niveau in gesprek met de gemeenteraad, waarbij
ik open sta voor de signalen die aldaar worden besproken.

Een succesvolle tenuitvoerbrenging van deze koers komt naar voren in de manier waarop
de uitvoeringsorganisaties en toezichthouder de ruimte voelen en pakken om handhaving
in te steken op een manier die aansluit bij de belevingswereld van burgers en bedrijven
zonder daarbij rechtmatigheids- en doelmatigheidsprincipes uit het oog te verliezen
en waarbij we blijven leren van incidenten. Daarbij zal ik zelf in de spiegel kijken
en responsief handelen bij incidenten zonder daarbij te vervallen in de incidentregelreflex
zoals omschreven in het rapport Klem tussen balie en beleid19.

Ik wil de komende jaren het debat met uw Kamer over het brede handhavingsbeleid voeren
en niet hoofdzakelijk over fraudefenomenen. Om dit debat te faciliteren stel ik voor
om jaarlijks met uw Kamer in gesprek te gaan over het brede handhavingsbeleid op de
sociale zekerheid en de arbeidswetten zodat voortgang kan worden gemonitord. Daarnaast
laat ik de signaleringsbrief fraudefenomenen opgaan in de jaarlijkse knelpuntenbrieven,
waar knelpunten in de handhaving eveneens onderdeel van het debat kunnen zijn. Ik
ga daarnaast nog in gesprek met de VNG hoe ook signalen en knelpunten vanuit de gemeentelijke
handhavingspraktijk periodiek geagendeerd blijven worden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, A.D. Wiersma