Brief regering : Cumulatie geluid rond luchthavens: toezending impactanalyses

Nr. 897
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2021

Zoals toegezegd door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in
antwoord op vragen van het lid Koerhuis1 bied ik u hierbij, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, ter informatie een aantal documenten
aan2. Dit betreft drie analyses over het effect van de geactualiseerde regels voor het
betrekken van luchtvaartgeluid in geval van cumulatie van geluid onder het stelsel
van de Omgevingswet.

Aanleiding voor deze analyses waren de zorgen die zijn geuit door met name lokale
bestuurders, de Bestuurlijke Regie Schiphol (BRS), de VNG, het IPO en Bouwend Nederland
over het realiseren van de woningbouwopgave in relatie tot het zwaarder meewegen van
luchtvaartgeluid in het gecumuleerde geluid onder de Omgevingswet. Wij zijn met de
bestuurlijke partners in gesprek over deze complexe materie, waarbij de verschillende
belangen zorgvuldig worden gewogen. De urgente woningbehoefte laat immers onverlet
dat we streven naar realisatie van die woningbouwopgave binnen de randvoorwaarden
van een veilige, gezonde en aantrekkelijke leefomgeving en de kaders van het luchtvaartbeleid.
Geluid speelt daarbij een relevante rol, en van belang is dat te maken afwegingen
gestoeld zijn op objectieve, transparante en actuele informatie.

De uitgevoerde analyses hebben alle als doel om relevante informatie en context te
bieden voor het verdere bestuurlijke gesprek over dit onderwerp. De brede impactanalyse
die is bijgevoegd (bijlagen 2A t/m 2E) is het resultaat van de in oktober 2020 gemaakte
bestuurlijke afspraak van de BRS, de VNG, het IPO en het Rijk om gezamenlijk een impactanalyse
uit te voeren naar de consequenties van de actualisering van de rekenregel voor luchtvaartgeluid
bij cumulatie voor de realisatie van de woningbouwopgave. Zoals de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties al aangaf in haar antwoorden op de vragen van Kamerlid
Koerhuis, is het nu aan het kabinet om hieruit keuzes te maken, na overleg met de
bestuurlijke partijen. Over de resultaten van de impactanalyse is op 17 november jl.
een eerste bestuurlijk overleg gevoerd, en dat overleg wordt begin volgend jaar voortgezet.

Bijgevoegd zijn de volgende analyses:

– Juridische opinie door de Landsadvocaat d.d. 13 juli 2020 met aanvullende notitie
over bouwstenen cumulatie luchtvaartlawaai d.d. 26 oktober 2020.

– Advies impactanalyse cumulatie luchtvaartgeluid door adviesbureaus M+P en To70 d.d.
27 augustus 2021 met bijlagen.

– Schatting plancapaciteit rond luchthavens Lelystad, Rotterdam en Eindhoven door adviesbureaus
To70 en M+P d.d. 25 november 2021.

Vanwege de omvang van dit pakket vat ik de hoofdlijnen van deze documenten hieronder
samen.

Aanvullingsspoor geluid Omgevingswet

De geactualiseerde cumulatieregels waarover zorgen zijn geuit, zijn onderdeel van
het aanvullingsspoor geluid Omgevingswet. Met dit aanvullingsspoor, bestaande uit
de Aanvullingswet3, het Aanvullingsbesluit4 en de Aanvullingsregeling5 geluid Omgevingswet, zijn de eerder gemaakte bestuurlijke afspraken over de beleidsvernieuwing
geluid beleidsneutraal6 geïmplementeerd en geïntegreerd in het stelsel van de Omgevingswet.

De bestuurlijke afspraken over deze beleidsvernieuwing zijn gemaakt in het interbestuurlijke
zogenoemde SWUNG-traject, waarbij SWUNG staat voor Samen Werken aan de Uitvoering
van Nieuw Geluidbeleid en zijn door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu
reeds in 2013 door middel van een beleidsbrief7 met de Kamer gedeeld en besproken. Eén van de thema’s in die beleidsbrief was versterking
van de wettelijke regeling voor cumulatie op aandringen van de Tweede Kamer. Bij de
vormgeving hiervan is gebruik gemaakt van actuele inzichten over de mate van hinderbeleving
van luchtvaartgeluid, die in het luchtvaartbeleid en ook bij het maken van de geluidbelastingkaart
ter uitvoering van de EU-richtlijn omgevingslawaai al geruime tijd worden toegepast.
Het zijn die inzichten die bij het beoordelen van het gecumuleerde geluid een ander
beeld laten zien in met name de regio rond Schiphol.

Cumulatie: hoofdlijnen van de impactanalyses

1. Juridische opinie Landsadvocaat (bijlagen 1A en 1B)

De beschreven zorgen van lokale overheden, de BRS en andere partijen zijn in eerste
instantie aanleiding geweest om de opinie van de Landsadvocaat (bijlage 1A) te vragen
over de juridische consequenties van de geactualiseerde rekenmethode voor cumulatie
voor de onderbouwing van ruimtelijke projecten, mede in relatie tot de zogenoemde
methode Miedema. Deze methode werd in de toelichting bij conceptversies van Aanvullingsbesluit
en Aanvullingsregeling geluid genoemd als mogelijk hulpmiddel voor de beoordeling
van cumulatie.

De Landsadvocaat stelt allereerst vast dat de wettelijke systematiek om het gecumuleerde
geluid te bepalen en te beoordelen onder de Omgevingswet niet wijzigt ten opzichte
van de huidige wet- en regelgeving. Daarbij concludeert de Landsadvocaat samengevat
het volgende:

• De Wet geluidhinder en het stelsel van de Omgevingswet kennen geen normen voor de
beoordeling van gecumuleerd geluid. Het bevoegd gezag moet motiveren waarom het gecumuleerde
geluid aanvaardbaar is. Daarin heeft het beleidsruimte. Dat verandert niet.

• Ook de Miedema-tabel is niet nieuw. Het noemen hiervan in de toelichting bij Aanvullingsbesluit
en Aanvullingsregeling heeft juridisch geen wezenlijke consequenties. De toelichting
is niet bindend, en daarbij wordt de tabel expliciet als hulpmiddel genoemd dat gebruikt
kan worden. Dat is dezelfde functie die de tabel nu ook heeft.

• De kern zit in de aangepaste rekenregels. Door actualisering van de rekenregels weegt
luchtvaartgeluid zwaarder mee dan in de huidige rekenregels en wordt – zonder dat
de feitelijke situatie verandert – een hogere gecumuleerde waarde berekend.

• Daardoor wordt het moeilijker om te motiveren dat de geluidsituatie aanvaardbaar is.
Dit geldt met name op plekken die in de categorie «slecht» of «zeer slecht» komen
te vallen. Zo’n kwalificatie betekent echter niet dat er geen woningen kunnen worden
gebouwd. Een afweging van alle betrokken belangen en feiten en omstandigheden kan
leiden tot de conclusie dat de geluidsituatie toch aanvaardbaar wordt geacht. Daarvoor
bestaat niet één gouden onderbouwing, het gaat om de omstandigheden van het geval.

• Uit de rechtspraak blijkt onder andere dat het vaststellen van beleid kan helpen om
een relatief hoge gecumuleerde waarde te aanvaarden.

Aanvullend heeft de Landsadvocaat bouwstenen geïnventariseerd voor de onderbouwing
van de aanvaardbaarheid van het cumulatieve geluid bij nieuwe woonbebouwing. Dit is
gedaan op basis van een analyse van bestaande wet- en regelgeving, beleid en rechtspraak
(bijlage 1B).

Tot slot wordt voor de volledigheid vermeld dat bij de vaststelling van het Aanvullingsbesluit
en de Aanvullingsregeling alsnog is besloten om de methode Miedema niet meer als hulpmiddel
te benoemen in de toelichting. Daardoor wordt de bestuurlijke afwegingsruimte voor
het bevoegd gezag, inclusief het bepalen van eigen beleid voor het beoordelen van
gecumuleerd geluid, benadrukt en versterkt.8

2. Impactanalyse cumulatie luchtvaartgeluid (bijlagen 2A t/m 2E)

Fase 1: Feiten en context (bijlage 2A)

In fase 1 van de impact-analyse zijn de feiten en context op een rij gezet. Het rapport
laat zien hoe de wettelijke stelsels van de Omgevingswet en de Wet luchtvaart naast
elkaar gelden, in welke gevallen de cumulatieregels van toepassing zijn, hoe die zich
verhouden met de huidige regelgeving en met het Luchthavenindelingbesluit Schiphol,
dat inhoudelijk ongewijzigd blijft. De cumulatieregels zijn onderdeel van het stelsel
van de Omgevingswet (niet van de Wet luchtvaart) en zijn van toepassing bij zowel
de realisatie van nieuwe woningen nabij een weg, spoorweg of industrieterrein als
bij aanleg of wijziging aan één van die bronnen. Het bevoegd gezag dient de aanvaardbaarheid
van het geluid af te wegen als het geluid van een weg, spoorweg of industrieterrein
boven de standaardwaarde voor die bron ligt. Er zijn geen wijzigingen in wie er cumuleert,
wanneer cumulatie verplicht is, welk geluid er bij cumulatie wordt meegenomen en hoe
(de aanvaardbaarheid van) het gecumuleerd geluid wordt beoordeeld. De huidige regels
van de Wet geluidhinder vereisen voor situaties binnen de beperkingengebieden 4 en
5 uit het Luchthavenindelingbesluit Schiphol ook dat luchtvaartgeluid wordt betrokken
bij de afweging over cumulatie. Onder de nieuwe regels onder de Omgevingswet is dit
binnen alle luchtvaartcontouren vanaf 48 Lden vereist. Het gebied waarbinnen luchtvaartgeluid wordt betrokken bij cumulatie, wordt
bij Schiphol daarmee circa 70% groter.

Binnen dat gebied kunnen naar schatting maximaal 60.000 tot 80.000 woningen van de
plancapaciteit in de regio Schiphol te maken krijgen met een afweging van de aanvaardbaarheid
als gevolg van de geactualiseerde cumulatieregels. Circa de helft betreft woningen
waar onder het huidige recht ook al een afweging over cumulatie gevraagd wordt. Voor
ruim de helft van de woningen gaat het om plannen waarvan realisering voorzien is
tot 2030. Bij die inschatting kon geen rekening worden gehouden met het feit dat de
afweging alleen vereist is als de standaardwaarde voor weg/spoor/industrie wordt overschreden.
Het is dus niet zo dat er voor al deze woningen een afweging van de aanvaardbaarheid
nodig is, maar alleen als de standaardwaarde voor weg, spoor of industrie wordt overschreden.

Met de geactualiseerde dosis-effectrelatie correspondeert eenzelfde geluidbelasting
met een drie tot vijf keer hoger aantal ernstig gehinderden. De bijdrage van luchtvaart
aan de gecumuleerde waarde is daarmee ruim 10 dB hoger. Er is geen norm voor het gecumuleerde
geluidniveau. Het berekende getal heeft ook geen fysische achtergrond. De feitelijke
geluidbelasting door luchtvaart waaraan mensen worden blootgesteld verandert door
de aangepaste rekenregels niet. Wat er verandert is dat de mate van ernstige hinder
van luchtvaartgeluid met de aangepaste rekenregels hoger wordt ingeschat dan voorheen;
een inschatting die beter aansluit bij de daadwerkelijk beleefde hinder en die ook
in het luchtvaartbeleid wordt gehanteerd. Een casus laat zien dat luchtvaartgeluid
door de nieuwe rekenregel vaker de dominante bron is bij de bepaling van het gecumuleerde
geluid.

Gemeenten hebben beleid voor het vaststellen van hogere waarden onder de Wet geluidhinder.
Dat beleid moet nog worden aangepast aan de bredere veranderingen vanwege de Omgevingswet.
Gemeenten rond Schiphol hebben in hun huidige sectorale (geluid)beleid voor hogere
waarden onder de Wet geluidhinder grofweg twee vormen opgenomen betreffende de cumulatie.
Er zijn gemeenten die werken met een kwantitatief criterium. Die gemeenten achten
een gecumuleerde geluidbelasting die meer dan 3 dB boven de maximale waarde van de
betreffende geluidbron ligt, niet aanvaardbaar. Aan de hand van een casus wordt getoond
dat dit beleid, als het ongewijzigd zou worden voortgezet, in meer situaties dan nu
niet voldaan zal worden aan dat kwantitatieve criterium. Andere gemeenten hanteren
geen kwantitatief criterium. Ze volstaan meestal met de richtlijn dat wanneer het
gecumuleerde geluidniveau hoger is dan de maximaal toegestane belasting van een bron,
een nadere belangenafweging noodzakelijk is.

De rapportage van fase 1 bevat ook een analyse van de jurisprudentie. Dit betreft
zaken onder de huidige wet- en regelgeving, waaronder de huidige Wet geluidhinder
en de Algemene wet bestuursrecht. In de huidige praktijk houden besluiten op het punt
van cumulatie bij de rechter alleen geen stand als de cumulatie niet of niet correct
in beeld is gebracht of als er geen motivatie is gegeven van de aanvaardbaarheid van
het cumulatieve geluidniveau. Er zijn in recente jurisprudentie geen gevallen gevonden
waarin de rechter niet meeging met de motivatie over de aanvaardbaarheid van het cumulatieve
niveau. Ook hoge geluidbelastingen en (beperkte) toenames daarvan worden toelaatbaar
geacht, zolang deze zorgvuldig in beeld zijn gebracht en zijn gewogen in het totale
belang. De rechter houdt daarbij rekening met de kwaliteit van de bestaande situatie,
met de vraag of het bevoegd gezag een bron al dan niet kan beïnvloeden en met de vraag
of maatregelen daar waar het mogelijk is, wél worden getroffen.

Fase 2a: Juridische risicoanalyse (bijlage 2B)

Waar de juridische opinie van de Landsadvocaat (bijlagen 1A en 1B) primair uitging
van de huidige wet- en regelgeving en jurisprudentie, zijn in deze fase o.a. drie
onafhankelijke advocaten omgevingsrecht geraadpleegd over de mogelijke juridische
veranderingen en risico’s onder de Omgevingswet.

De juristen menen dat de Omgevingswet niet zal leiden tot een andere wijze van beoordeling
door de bestuursrechter van cumulatie als onderdeel van (de motivering van) ruimtelijke
besluiten. De opgave van het bevoegd gezag is en blijft om te zorgen voor een zorgvuldige
belangenafweging en een draagkrachtige onderbouwing van een besluit. De bestuursrechter
toetst niet inhoudelijk op de uitkomst van de belangenafweging, maar toetst terughoudend
(marginaal): als goed inzicht is gegeven in alle argumenten en maatregelen en een
evenwichtige belangenafweging tot stand is gebracht, dan ligt het in de lijn der verwachting
dat die besluitvorming standhoudt bij de bestuursrechter.

Wel zal een hogere gecumuleerde geluidwaarde – als uitkomst van de geactualiseerde
rekenregel – een zwaardere motivering vergen. De juristen bevestigen dat argumenten
en maatregelen die in de huidige praktijk en jurisprudentie gebruikt worden, ook onder
de Omgevingswet valide blijven. Het grote belang van de woningbouw mag meewegen in
die belangenafweging, en dat geldt ook voor argumenten die betrekking hebben op andere
aspecten van de fysieke leefomgeving.

Ook drie specifieke aanpassingen in het toetsingskader van de Omgevingswet leiden
naar het oordeel van de juristen mogelijk tot accentverschillen, maar niet tot wezenlijke
veranderingen ten opzichte van de huidige benadering. Dit betreft:

• De expliciete verplichting om rekening te houden met het belang van het beschermen
van de gezondheid (nu al impliciet verplicht bij de beoordeling van een aanvaardbaar
woon- en leefklimaat).

• De wijziging van een aparte geluidprocedure tot vaststelling van een hogere waarde
naar een integrale afweging inclusief geluid (ook nu al is geluid een aspect bij de
integrale afweging in het kader van een «goede ruimtelijke ordening»).

• De verandering van een «goede ruimtelijke ordening» naar een «evenwichtige toedeling
van functies aan locaties».

Wel signaleren de juristen een specifiek juridisch risico ten aanzien van het (langdurig)
blijven gebruiken van de verouderde rekenregel. Bij een zorgvuldige vergaring van
informatie die ten grondslag ligt aan een besluit, past het niet om een verouderde
rekenregel te gebruiken, terwijl bekend is dat de nieuwe rekenregel beter past bij
de huidige stand van kennis.

Daarnaast benoemen zij als specifiek juridisch aandachtspunt het omgaan met gecumuleerd
geluid bij bouwplannen die deels binnen en deels buiten de 48 Lden-grens liggen van het gebied waarbinnen luchtvaartgeluid betrokken moet worden bij
cumulatie. Tot slot wordt de suggestie gedaan dat het Rijk de gemeenten kan ondersteunen
met bouwstenen («handreiking» o.i.d.) als elementen voor de locatiespecifieke afweging.

Fase 2a: Praktijkanalyse (bijlage 2C)

Naast de juridische risicoanalyse met advocaten omgevingsrecht is ook een praktijkanalyse
uitgevoerd met inbreng van professionals uit het werkveld met verschillende relevante
achtergronden (gemeenten, omgevingsdiensten en GGD) en disciplines ((luchtvaart)geluid,
ruimtelijke ordening, woningbouw). In deze praktijkanalyse zijn belemmeringen, risico’s
en aandachtspunten die in de uitvoeringspraktijk rondom Schiphol verwacht worden,
in beeld gebracht.

De belangrijkste (samengevatte) bevindingen van de onderzoekers hierbij zijn:

• Het wordt lastig gevonden een hoge berekende waarde voor het gecumuleerd geluid te
duiden. Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid lijkt de focus op de getalswaarde
te liggen, waardoor er geen ruimte lijkt te zijn om andere inzichten (bijv. hinderenquêtes
of specifieke geluidinformatie, bijv. over nachtelijk of piekgeluid) te betrekken.

• De cumulatieregels worden als een rem ervaren voor (de afweging over) het treffen
van zinvolle en effectieve geluidmaatregelen en het betrekken daarvan bij de te maken
afweging. Het kan gaan om maatregelen in de omgeving, aan andere geluidbronnen (dan
luchtvaart) en aan geluidgevoelige gebouwen zelf.

• In de regio zijn nauwelijks alternatieve locaties voor woningbouw beschikbaar waar
luchtvaart in het berekende gecumuleerd geluid minder dominant is.

• Aandachtspunt is de nog beperkte ervaring met het maken van een bredere belangenafweging
conform het stelsel en de filosofie van de Omgevingswet, in plaats van de huidige
sectorale hogere-waardenprocedure van de Wet geluidhinder.

• De geactualiseerde dosis-effectrelatie en de achterliggende inzichten over de relatie
tussen vliegtuiggeluid en hinder zijn niet ter discussie gesteld.

• Aandachtspunt is dat het in de praktijk moeilijk kan zijn om in de afweging een balans
te vinden tussen keuzes op een hoger beleids- of bestuursniveau (over gezondheid/leefbaarheid,
woningbouwopgave, economisch belang van luchtvaart) en de verplichting om onder de
Omgevingswet bij woningbouwplannen een lokale afweging te maken. Er worden woningen
gebouwd en verkocht op locaties met veel (gecumuleerd) geluid, maar aan de andere
kant heeft de gemeenten een zorgplicht ten aanzien van de gezondheidssituatie in het
gebied: hoe die twee aspecten samengaan, vindt men moeilijk uit te leggen.

• Tot slot is er de vrees dat de geactualiseerde regelgeving zijn schaduw vooruitwerpt
naar procedures die onder het huidige recht nog worden gestart en onder het generieke
overgangsrecht worden afgerond.

• De voorbereiding van aanpassing van het geluidbeleid voor de overgang naar de Omgevingswet
stagneert vanwege onduidelijkheden over de cumulatieregels.

Fase 2b: Briefadvies en factsheets met oplossingsrichtingen (bijlagen 2D en 2E)

De bevindingen uit de fasen 1 en 2a van de impactanalyse zijn door de onderzoekers
samengenomen in een briefadvies met mogelijke oplossingsrichtingen voor de korte,
middellange en lange termijn (bijlage 2D). De korte termijn (spoor I) betreft keuzes
die aan de orde zijn in de periode tot aan de beoogde inwerkingtreding van de Omgevingswet
per 1 juli 2022. Onderdeel hiervan is het maken van een handreiking en een keuze voor
het al dan niet in werking laten treden van de nieuwe rekenregel. De onderzoekers
adviseren om voor de middellange termijn (spoor II) over te gaan tot een wijziging
in de regelgeving of de methode voor het beoordelen van de aanvaardbaarheid van het
gecumuleerd geluid, wat een langere doorlooptijd heeft dan tot 1 juli a.s. Zo’n wijziging
zou immers niet beleidsneutraal zijn en daarmee het proces van consultatie en voorhang
bij beide kamers van de Staten-Generaal moeten doorlopen. Voor de lange termijn (spoor
III) is aangegeven dat dit buiten de scope van de afspraken rond deze impactanalyse
valt en beter past bij activiteiten rond de Luchtvaartnota.

Voor elk van de drie genoemde sporen zijn factsheets bijgevoegd met een breed scala
aan mogelijke oplossingsrichtingen, steeds voorzien van een eerste beeld van het probleemoplossend
vermogen en de voor- en nadelen (bijlage 2E).

Zoals in de inleiding van deze brief al aangegeven, wordt het bestuurlijke gesprek
hierover voortgezet.

3. Schatting plancapaciteit binnen 48 Lden rond luchthavens Lelystad, Rotterdam en Eindhoven (bijlage 3)

Op verzoek van de bestuurlijke partners is voor een aantal andere grote luchthavens
in gebieden met een woningbouwopgave eveneens een beperkte impactanalyse uitgevoerd,
specifiek gericht op de plancapaciteit binnen de 48 Lden-geluidcontour rond die luchthavens. Deze analyse heeft betrekking op de luchthavens
Lelystad Airport, Rotterdam The Hague Airport en Eindhoven Airport (inclusief het
militaire verkeer).

De analyse is uitgevoerd op basis van openbare bouwplannen tot 2030 en de geluidcontouren
behorend bij de huidige luchthavenbesluiten voor de luchthavens Lelystad en Eindhoven
en de huidige omzettingsregeling voor Rotterdam. De analyse laat zien dat er rondom
luchthaven Lelystad geen woningbouwprojecten zijn voorzien binnen de 48 Lden-contour. Voor beide andere luchthavens samen laat de analyse zien dat er voor de
periode tot 2030 in totaal circa 1.100 woningen te maken kunnen krijgen met een afweging
van de aanvaardbaarheid op grond van de geactualiseerde cumulatieregels. Het overgrote
deel daarvan ligt in de omgeving van Rotterdam The Hague Airport.

Volledigheidshalve wordt hierbij vermeld dat de geluidcontouren uit deze notitie uitsluitend
bedoeld zijn voor de analyse van de plancapaciteit. Voor verschillende luchthavens
lopen trajecten om te komen tot een nieuw luchthavenbesluit, waarbij de geluidcontouren
opnieuw worden bepaald. In het onderzoek is hier, voor zover mogelijk, rekening mee
gehouden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S.P.R.A. van Weyenberg