Brief regering : Marktordening en marktontwikkeling waterstof

Nr. 958 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 december 2021

Het kabinet acht de ontwikkeling van de Nederlandse waterstofmarkt noodzakelijk voor
de verduurzaming van de Nederlandse economie.1 In deze overtuiging voelt het kabinet zich gesteund door de verscheidene moties uit
uw Kamer waarin het kabinet wordt opgeroepen om snelheid te maken met het ontwikkelen
van de waterstofmarkt.2 Het ontwikkelen van de waterstofmarkt is echter geen doel op zich, maar moet plaatsvinden
binnen de bredere uitdagingen waar Nederland voor staat op het gebied van klimaatverandering,
het toekomstige energiesysteem en het realiseren van duurzaam verdienvermogen. Het
publieke belang staat hierbij centraal. De publieke belangen die de overheid bij de
energievoorziening centraal stelt zijn duurzaamheid, leveringszekerheid, betaalbaarheid,
veiligheid en ruimtelijke inpasbaarheid.3 Dezelfde publieke belangen staan ook centraal bij de ordening en ontwikkeling van
de waterstofmarkt.

Uw Kamer heeft middels hieronder genoemde vragen en moties het kabinet verzocht om
toe te lichten op welke wijze het publieke belang wordt geborgd bij de uitvoering
van de beleidsagenda waterstof, in het bijzonder de marktordening:

• Motie van de leden Leijten (SP) en Van Raan (PvdD) over het aangaan van nieuwe subsidierelaties
en harde afspraken over gezondheidswinst (Kamerstuk 32 813, nr. 824).

• Motie van de leden Erkens (VVD), Boucke (D66) en Bontenbal (CDA) over het betrekken
van externe experts bij de verkenning van de ordening voor de waterstofmarkt (Kamerstuk
35 925 XIII, nr. 26).

• Schriftelijke vragen van lid Leijten (SP) over Nieuwsuur item «Sprong in duister met
waterstofmiljarden» van 21 oktober 2021 (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 1055).

• Verzoek tot een technische briefing van de Vaste commissie voor Economische Zaken
en Klimaat (EZK) inzake ordening van de waterstofmarkt en specifiek de casus NortH2.

Daarnaast beschrijft de brief naar aanleiding van vragen en moties uit uw Kamer de
gevolgen van de waterstofdoelen uit het Europese Fit-for-55 pakket voor de ontwikkeling
van de Nederlandse waterstofmarkt en de voorbereidingen voor de import van hernieuwbare
waterstof:

• Motie van de leden Stoffer en Eerdmans over een kritische opstelling ten aanzien van
het voorstel voor 50% groene waterstof (Kamerstuk 32 813, nr. 894).

• Motie van de leden Sienot, Dik-Faber, Mulder en Harbers over o.a. kansen van het importeren
van groene waterstof (Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 39).

Ik ben mij ervan bewust dat het aannemelijk is dat spoedig na het toezenden van deze
brief over ontwikkelingen binnen de beleidsagenda waterstof een nieuw kabinet zal
aantreden. Het op korte termijn en daarmee op tijd willen informeren van uw Kamer
in het licht van bovengenoemde moties en vragen en het risico dat ik hiermee vooruitloop
op beleids- en besluitvorming door een volgend kabinet beschouw ik dan ook als een
dilemma. Om dit dilemma te ondervangen zal ik bij de verschillende onderwerpen in
deze brief en hiervoor relevante beleidsoverwegingen steeds benadrukken of er sprake
is van concretisering en/of uitwerking van eerder aangekondigd beleid of dat er sprake
is van nieuwe beleidsoverwegingen waarbij besluitvorming aan een volgend kabinet is.

Deze brief bestaat uit drie delen:

• Het eerste deel (p. 2) gaat over de ordening rondom het transport en de productie
van waterstof en de relatie tussen overheid en bedrijfsleven, inclusief vragen uit
uw Kamer over NortH2.

• Het tweede deel (p. 14) gaat in op de marktontwikkeling voor waterstof en het Nederlandse
en Europese beleid dat gericht is op het beschikbaar maken van grote volumes hernieuwbare
waterstof door middel van de opschaling van elektrolyse en import.

• Het derde deel (p. 28) bevat een tweetal aanverwante onderwerpen, namelijk de samenhang
met de energie-efficiëntierichtlijn (EED) en de rol die waterstof kan spelen in de
verduurzaming van de agro-sector.

• Aangehecht aan deze brief vindt u ook de antwoorden op de vragen van lid Leijten van
1 november 2021, inclusief een overzicht van de publieke middelen beschikbaar voor
activiteiten op het gebied van waterstof.4

Deel 1 – marktordening voor waterstof

1. Ordening van de waterstofmarkt

In de kabinetsvisie waterstof heeft het kabinet toegezegd de ordening van de toekomstige
waterstofmarkt te onderzoeken.5 Marktordening omvat het geheel aan regels en wetten dat bepaalt welke partijen (publiek
en privaat) onder welke voorwaarden (regels, regulering) op een markt actief mogen
zijn of mogen toetreden, alsmede welke rechten en plichten eindafnemers hebben. Met
het ordenen van een markt kan de overheid deze in haar ontwikkeling of functioneren
bijsturen zodat de hiermee gemoeide publieke belangen voldoende geborgd zijn.6

In het licht van deze toezegging zet ik hieronder mijn overwegingen uiteen over de
marktordening rondom het transport en de productie van waterstof. Ten aanzien van
de marktordening rondom transport is het van belang dat het hier gaat om hoge druk
leidingen zoals die nu bij aardgas door de landelijke gasnetbeheerder worden beheerd.
Voor lage druk leidingen in de gebouwde omgeving is in lijn met de motie van de leden
Agnes Mulder en Harbers7 een wijziging van de Gaswet in voorbereiding die het mogelijk moet maken dat bestaande
regionale gasnetbeheerders binnen afgebakende demonstratieprojecten waterstofnetten
mogen aanleggen en beheren, inclusief het hergebruik van bestaande leidingen.8 Onderstaande overwegingen zal ik in lijn met de motie van de leden Erkens, Boucke
en Bontenbal ter consultatie voorleggen aan externe experts, zowel uit de wetenschap
als uit de sector.9 Ik zal uw Kamer in het voorjaar van 2022 over de uitkomsten hiervan informeren. Hierbij
zal ik ook ingaan op de marktordening rondom de opslag van waterstof en het beleidskader
dat hiervoor in ontwikkeling is (zie ook Kamerstuk 29 023, nr. 270). Met het oog op veiligheid en een effectieve ruimtelijke ordening is het hierbij
van belang om samen met de betrokken regio’s en stakeholder een zorgvuldige afweging
te maken over de ontwikkeling van mogelijk nieuwe opslaglocaties voor waterstof. Uiteindelijke
besluitvorming over de ordening van de waterstofmarkt is aan een volgend kabinet.

De markt voor waterstof zal zich naar verwachting net als bij aardgas en elektriciteit
ontwikkelen tot een Europese markt met grensoverschrijdende handel. Belangrijk voor
de toekomstige ordening van de waterstofmarkt is daarom dat de Europese Commissie
naar verwachting in december van dit jaar, als onderdeel van het zogenaamde «Decarbonisatiepakket»,
met voorstellen komt voor de interne markt voor waterstof.10 Net als bij (aard)gas en elektriciteit, zal het Europese kader in grote mate bepalend
zijn voor de Nederlandse marktordening voor waterstof. In aanloop naar deze voorstellen
heeft Nederland samen met de andere landen binnen het Pentalateraal Energieforum11 een position paper gestuurd aan de Europese Commissie over de gewenste uitgangspunten
van dit kader.12 De kernboodschap van dit paper is dat harmonisering van wet- en regelgeving voor
de waterstofmarkt gewenst is met het oog op de vorming van een interne Europese waterstofmarkt,
maar dat het Europese kader rekening moet houden met de verschillende vertrek- en
uitgangspunten van waaruit lidstaten de nationale waterstofketen ontwikkelen. Dit
vraagt om een zekere mate van flexibiliteit binnen de Europese regels voor de waterstofmarkt.

1.1 Marktordening waterstoftransport

Op 30 juni 2021 heb ik met uw Kamer de HyWay27-studie gedeeld.13 Deze studie, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(EZK), heeft betrekking op de vraag of en onder welke voorwaarden een deel van het
bestaande transportnet voor aardgas kan worden ingezet voor het transport van waterstof.
Op basis van de conclusie dat de ontwikkeling van een transportnet voor waterstof
inderdaad haalbaar en gewenst is, heb ik in de begeleidende Kamerbrief aangekondigd
de ontwikkeling van het transportnet in gang te zetten.14 Ook heb ik aangekondigd te zullen werken aan een uitrolplan voor de aanleg van het
transportnet. Ik streef ernaar om het uitrolplan eind voorjaar 2022 aan uw Kamer toe
te zenden. Tenslotte heb ik aangekondigd om de marktordening rondom het beheer van
het transportnet en de rol van Gasunie hierbij nader uit te werken. Daarbij heb ik
al mogelijke redenen genoemd om het beheer van het transportnet bij een netbeheerder
in publieke handen te nemen. Hieronder volgt een nadere uitwerking van deze overwegingen
die een kabinet mee kan wegen in verdere besluitvorming.

Er zijn diverse publieke belangen gemoeid met de ontwikkeling van een landelijk transportnet
voor waterstof. Vanuit het oogpunt van duurzaamheid zal het transport van grote volumes
aan duurzame energie in de vorm van waterstof door buisleidingen nodig zijn in een
klimaatneutrale economie.15 Naast duurzaamheid moet het transportnet ook bijdragen aan leveringszekerheid en
betaalbaarheid en moet er voldoende oog zijn voor efficiënte ruimtelijke inpassing
en veiligheid16. Om deze publieke belangen voldoende te kunnen borgen acht ik het noodzakelijk dat
het transportnet als één integraal landelijk netwerk wordt ontwikkeld en gaat functioneren
-zowel technisch, operationeel als functioneel- en wel om de volgende redenen:

• In de eerste plaats is het van belang dat er een landelijk netwerk ontstaat, zodat
op termijn een fysieke marktplaats ontstaat waar vraag en aanbod elkaar kunnen vinden.
Dit vergroot de omvang van de markt, komt de concurrentie ten goede en geeft afnemers
keuzevrijheid; dit draagt allemaal bij aan de betaalbaarheid en leveringszekerheid.
Verschil in voorwaarden en kwaliteitsstandaarden tussen netwerken kunnen daarbij leiden
tot marktfragmentatie en/of hogere (transactie)kosten voor marktpartijen.

• Ten tweede is het -met het oog op de ruimtelijke ordening en de betaalbaarheid- van
belang dat infrastructuur zo efficiënt mogelijk wordt aangelegd en collectief wordt
benut. Het is niet (kosten)efficiënt als leidingen of delen van het netwerk parallel
of afzonderlijk van elkaar worden aangelegd. Hierdoor ontstaat het risico dat schaalvoordelen
niet volledig worden benut en/of er leegstand ontstaat. Met oog op snelheid en coördinatie
kan een volgend kabinet ervoor kiezen om de ruimtelijke inpassing onder de Rijkscoördinatieregeling
te brengen en hierover met mede overheden over in gesprek te gaan.

• Ten derde kunnen via een landelijk netwerk systeemfuncties worden gerealiseerd. Een
landelijk netwerk biedt efficiënte toegang tot grootschalige opslaglocaties aan gebruikers
verspreid over Nederland. Tevens kan via een landelijk netwerk ontsluiting met buurlanden
en andere (Europese) landen worden gerealiseerd. Ik denk hierbij ook aan import via
onze havens. Tevens kan via één landelijk netwerk een efficiënte aanlanding en distributie
van energiestromen vanaf de Noordzee worden gefaciliteerd. Dit alles komt de leveringszekerheid
en betaalbaarheid ten goede.

• Ten vierde kan het transport van grote volumes energie in de vorm van waterstof mogelijk
als kosten- en ruimte efficiënt alternatief dienen voor lange termijn investeringen
in het landelijk (offshore) elektriciteitsnet.17 Deze kosten-efficiëntie wordt vergroot doordat het hergebruik van aardgasleidingen
(naar verwachting ongeveer 85 procent van het waterstoftransportnet) een factor vier
goedkoper is dan de aanleg van nieuwe waterstofleidingen. Dit werkt uiteindelijk door
in een lagere prijs die afnemers betalen voor waterstof, een lagere benodigde publieke
bijdrage aan de ontwikkeling van de waterstofketen en, indien er inderdaad sprake
is van substitutie van verzwaringen van het elektriciteitsnet, mogelijk lagere systeemkosten.

Zoals ook naar voren komt uit het advies van de Taskforce Infrastructuur Klimaatakkoord-infrastructuurprojecten,
bestaat er coördinatiefalen rondom de realisatie van grootschalige energie-infrastructuur
waardoor de infrastructuur niet (tijdig) wordt aangelegd of niet maatschappelijk optimaal
en voldoende toekomstbestendig wordt aangelegd.18 Dit kan het gevolg zijn van uiteenlopende belangen van, en prikkels voor, investeerders
en het feit dat er bepaalde afzetvolumes en zekerheid daaromtrent moeten ontstaan
voordat het commercieel aantrekkelijk is om infrastructuur aan te leggen en/of toekomstbestendig
te dimensioneren. Daarbij zal de ontwikkeling van volumes in aanzienlijke mate afhankelijke
zijn van toekomstige beleidskeuzes door de overheid. Dit gebrek aan zekerheid en coördinatie
ten aanzien van de ontwikkeling van infrastructuur kan er toe leiden dat investeringsbeslissingen
elders in de keten op zich laten wachten. Hierbij gaat het om verduurzamingsinvesteringen
door bijvoorbeeld de industrie, maar ook investeringen in elektrolyse en wind op zee.
Het is, zoals al aangeven in de Kamerbrief van 30 juni 2021, daarom van belang dat
de overheid het voortouw neemt voor de ontwikkeling van een landelijk transportnet
voor waterstof en daarmee het coördinatievraagstuk adresseert.19

Gelet op het beoogde integrale karakter van het transportnet en mogelijk coördinatiefalen
is, in het verlengde van de kamerbrief van 30 juni jongstleden, een logische vervolgstap
voor een volgend kabinet om de ontwikkeling, eigendom en beheer, waaronder exploitatie,
van het transportnet in publieke handen te nemen en te beleggen bij Gasunie. Hierbij
geef ik de volgende overwegingen mee:

• Gasunie is ervaren in het grootschalig ontwikkelen van gasinfrastructuur en het transporteren
van gassen en heeft in de laatste jaren ervaring opgedaan met waterstoftransport.

• Gasunie is eigenaar van de bestaande aardgasleidingen die voor het transportnet worden
hergebruikt. Coördinatie is nodig voor het tijdig vrij en geschikt maken hiervan.20

• Door onzekerheden rondom het daadwerkelijke gebruik21, maar tegelijkertijd de wens om, ten dele, voor de markt uit te investeren, bestaat
er een volloop- en aanlooprisico.22 Het daadwerkelijke gebruik hangt daarbij in grote mate samen met het overheidsbeleid
dat de opschaling van vraag en aanbod naar CO2-vrije waterstof moet ondersteunen. Dit beleid kan veranderen in de tijd. Dit bemoeilijkt
de contracteerbaarheid van de ontwikkeling van het transportnet aan partijen in private
handen.

• Naarmate waterstof een belangrijkere rol gaat spelen in het energiesysteem is het
transportnet van vitaal en strategisch belang.23 In combinatie met de moeilijke contracteerbaarheid, wordt publiek eigendom in dit
geval wenselijk geacht.24

De vraag is vervolgens onder welke voorwaarden Gasunie dit net mag gaan ontwikkelen
en beheren. Onderzoeksbureaus Ecorys en TNO hebben in 2018 al in opdracht van EZK
een analyse gemaakt van verschillende (toekomstige) marktordeningsalternatieven voor
het transport van waterstof door leidingen.25

In het rapport wordt onder meer gesteld dat al naar gelang de markt voor waterstoftransport
groeit, mededingingsproblemen kunnen optreden die verband houden met het bestaan van
een natuurlijk monopolie.26 Het gaat hierbij bijvoorbeeld over het weigeren van toegang tot het transportnet
aan derden of het hanteren van onredelijke voorwaarden en/of tarieven. Ik voorzie
op basis van eerder genoemde overwegingen rondom de ontwikkeling en functie van het
transportnet dat dit inderdaad het karakter zal hebben van een natuurlijk monopolie.
Ik geef het volgende kabinet daarom ter overweging mee om de rol van Gasunie te borgen
in wet- en regelgeving en Gasunie aan te wijzen als landelijk netbeheerder en daarmee
te belasten met een publieke taak om de benodigde infrastructuur te realiseren. Aan
deze wettelijke taak zullen voorwaarden worden verbonden die de onafhankelijkheid
van Gasunie als netbeheerder, toegang voor derden en redelijke tarieven, en de hiervoor
achterliggende publieke belangen, moeten borgen. Een dergelijke wettelijke taak maakt
(bij)sturing op de voorwaarden rondom beheer en de publieke belangen mogelijk en zorgt
voor een voorspelbaar reguleringskader voor de beheerder en gebruikers.

Marktordeningsalternatieven voor het transport van waterstof door leidingen

1. Er is sprake van een vrije markt waarbij private partijen en netwerkbedrijven de ruimte
hebben om op commerciële basis transportleidingen voor waterstof te ontwikkelen en
te beheren. Er gelden geen specifieke regels waardoor het generieke mededingingsrecht
leidend is;

2. Marktwerking en het bestaan van marktmacht worden gemonitord en gemitigeerd middels
het instrument aanmerkelijke marktmacht (AMM). Dit betreft een periodieke analyse
van de markt door de toezichthouder, ACM, waarna er al naar gelang de uitkomsten van
de analyse concrete «verplichtingen» worden opgelegd aan partijen die beschikken over
aanmerkelijke marktmacht;

3. In de wetgeving wordt een niet-exclusieve taak voor een netbeheerder vastgelegd. Naast
het publieke transportnet is er ook ruimte voor private partijen. Er worden regels
opgesteld voor de toegang tot de publieke en private transportnetten en te hanteren
tarieven voor enkel de publieke netten;

4. Net als bij gas en elektriciteit wordt in de wetgeving een exclusieve taak voor een
netbeheerder vastgelegd. Hierbij is dus in beginsel geen ruimte voor private netten,
tenzij een ontheffing is verleend door de toezichthouder. Er gelden stringente ex
ante regels rondom het verlenen van toegang aan derden en de vaststelling van tarieven.

Vooruitlopend op een toekomstige aanwijzing als netbeheerder is het gewenst dat een
volgend kabinet een kader stelt op basis waarvan publieke middelen aan Gasunie beschikbaar
kunnen worden gesteld en waarbij tegelijkertijd voorwaarden rondom de ontwikkeling
en beheer van het transportnet worden gesteld. Dit kan middels het opleggen van een
dienst van algemeen economisch belang (DAEB). Een DAEB is een economische dienst die
een publiek belang dient. Overheidsoptreden bij de uitvoering van deze dienst is noodzakelijk,
omdat de markt deze dienst anders niet (vanzelf) naar maatschappelijk aanvaardbare
voorwaarden verricht. Hierboven heb ik al aangegeven waarom ik deze situatie bij de
ontwikkeling van het landelijk transportnet voor waterstof voorzie. Het opleggen van
een DAEB stelt een volgend kabinet in staat om vooruitlopend op het regelgevend kader
sturing te geven op de voorwaarden waaronder Gasunie het transportnet zal ontwikkelen
en daarmee ook de voorwaarden op basis waarvan Gasunie met potentiële gebruikers in
onderhandeling kan treden over een aansluiting. Deze voorwaarden moeten het publieke
belang borgen door te zorgen voor een redelijk, objectief en non-discriminatoir toegangsregime
en redelijke tariefvoorwaarden die monopoliewinsten voorkomen en zodoende een duidelijk
kader bieden voor zowel lopende als toekomstige gesprekken tussen Gasunie en potentiële
gebruikers van het transportnet en hieruit voortkomende transportovereenkomsten.27 Afhankelijk van het tijdstip van aantreding van een nieuw kabinet zal ikzelf of mijn
opvolger/opvolgster begin 2022 deze voorwaarden bekend maken.

In het Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (MIEK) waarover uw kamer
recent is geïnformeerd wordt onder meer gekeken naar de maatschappelijke kosten en
baten rondom de aanleg van een Delta Corridor verbinding via Rotterdam, Moerdijk,
Venlo naar Chemelot en Noordrijn-Westfalen (Duitsland).28 Onderdeel van deze Delta Corridor is een waterstofleiding. De meerwaarde van de waterstof
leiding in de Delta Corridor ten opzichte van de hierboven besproken geplande landelijke
waterstof-infrastructuur wordt in het kader van het MIEK nader onderzocht. Het betreft
hier een project op commerciële basis.

De ontwikkeling van regelgeving voor dergelijke nieuwe en bestaande private commerciële
transportnetten voor waterstof acht ik een kwestie om op Europees niveau te regelen.
Er bestaat nu nog geen regelgeving voor het beheer van waterstoftransportnetten en
-leidingen zoals dat bij aardgas en elektriciteit wel het geval is. Partijen zijn
dus vrij om leidingen aan te leggen en mogen, binnen de grenzen van het algemene mededingingsrecht,
zelf bepalen aan welke partij(en) zij toegang verlenen en welke prijs ze daarbij hanteren.
Een van de grootste private netwerken binnen Nederland, in eigendom van Air Liquide,
maakt deel uit van een groter grensoverschrijdend netwerk in België en Noord-Frankrijk.
Over de eventuele regulering voor dit soort private commerciële netten is dus een
gezamenlijk Europees standpunt nodig. De verwachting is dat de Europese Commissie
eind december in het Decarbonisatiepakket ook op dit thema met voorstellen komt. In
het eerder genoemde position paper van het Pentalateraal Energieforum pleiten de landen,
waaronder Nederland, voor strikte uitzonderingen van regulering voor nieuwe commerciële
netten, terwijl voor bestaande netten een soepeler overgangsregime kan gelden.

1.2 Marktordening waterstofproductie

Ik beschouw waterstofproductie, waaronder elektrolyse, als een commerciële activiteit
die voorbehouden is aan private marktpartijen. Daarbij voorzie ik dat er een concurrerende
nationale, Europese en zelfs mondiale markt zal ontstaan met een veelvoud aan aanbieders
en gebruikers. Indien echter op termijn blijkt dat private marktpartijen ondanks overheidssteun
en andere prijsprikkels geen investeringsbereidheid tonen, kan een volgend kabinet
overwegen om ruimte te bieden aan netwerkbedrijven om elektrolyse-capaciteit te ontwikkelen.
Hieronder licht ik mijn overwegingen nader toe.

Elektrolyse zal naar verwachting de dominante technologie worden voor de productie
van hernieuwbare waterstof. De opschaling van elektrolyse moet, met het oog op betaalbaarheid,
op een kosteneffectieve manier plaatsvinden waarbij concurrentiedruk bijdraagt aan
de verlaging van de kosten en hiermee prijs van hernieuwbare waterstof. Dit is in
het belang van alle eindgebruikers waaronder die in de industrie en draagt zodoende
bij aan ons duurzame verdienvermogen. Concurrentiedruk voorkomt daarbij overwinsten
en prikkelt producenten om telkens efficiënter te gaan werken en de nieuwste innovaties
toe te passen. Verderop in deze brief zal ik ingaan op het Europese en Nederlandse
instrumentarium dat moet zorgen voor de gewenste opschaling en ontwikkeling van elektrolysecapaciteit
en hernieuwbare waterstofproductie.

Omdat elektrolyse een productieactiviteit is waarvoor het gewenst is dat concurrentiedruk
ontstaat, is het niet wenselijk dat netwerkbedrijven29 elektrolyse-installaties, aanleggen of beheren (inclusief exploiteren), ook niet
middels minderheidsdeelnemingen of via joint venture-constructies. Hetzelfde geldt
voor andere type productie-installaties voor waterstof. Dit standpunt sluit ook aan
bij de bedoeling van de wetgever, namelijk dat, met het oog op de onafhankelijke uitrol
van infrastructuur, de productie, handel en levering van waterstof door netwerkbedrijven
niet is toegestaan.30 Het borgen van de onafhankelijkheid van netwerkbedrijven ten opzichte van productie
is in het bijzonder van belang nu netwerkbedrijven in toenemende mate actief worden
op het gebied van het transport van waterstof. Ook uit de meer algemene afbakeningsprincipes
rondom toegestane activiteiten voor netwerkbedrijven onder de Wet voortgang energietransitie
(Wet VET) volgt dat terughoudendheid gewenst is als er sprake is van een activiteit
die door private partijen kan worden uitgevoerd.31 Daarnaast geldt dat netwerkbedrijven activiteiten uitvoeren vanuit een bedrijfsmatige
aanpak en dus op zichzelf geen oplossing bieden voor het huidige marktfalen rondom
elektrolyse, namelijk het bestaan van een onrendabele top. Hier speelt ook mee dat
de aanwezigheid van een netbeheerder binnen dezelfde groep vereist dat commerciële
risico’s worden beperkt.

De verwachte functie van elektrolyse in het toekomstig energiesysteem gaat echter
verder dan de productie van (hernieuwbare) waterstof als grond- of brandstof. Elektrolyse
kan ook een bredere «systeemfunctie» spelen, zoals ook beschreven door de Europese
Commissie in haar strategie voor systeemintegratie: «waterstof die wordt geproduceerd via elektrolyse op basis van hernieuwbare elektriciteit,
kan een bijzonder belangrijke rol spelen als «knooppunt» in een geïntegreerd energiesysteem.
Ze kan bijdragen tot de integratie van grote hoeveelheden variabele hernieuwbare energie,
door netten te ontlasten in tijden van overvloedige aanvoer en door het energiesysteem.
langdurige opslag te bieden.»32 Eenzelfde boodschap is te lezen in het rapport «Het energiesysteem van de toekomst»
van de gezamenlijke netbeheerders op basis van hun Integrale Infrastructuurverkenning
2030–2050.33 Elektrolyse kan dus in belangrijke mate bijdragen aan de flexibiliteit en leveringszekerheid
van een energiesysteem met grootschalige variabel opgewekte hernieuwbare elektriciteit.

Vanwege deze mogelijke systeemfunctie van elektrolyse kan een volgend kabinet overwegen
om ruimte te bieden aan netwerkbedrijven om elektrolyse-installaties te ontwikkelen
in het geval private partijen dit onvoldoende (snel) oppakken. Deze ruimte kan bijvoorbeeld
worden geboden als in de komende jaren onvoldoende investeringsbereidheid blijkt van
marktpartijen ondanks het beschikbaar komen van overheidssteun, waaronder het verderop
beschreven opschalingsinstrument voor elektrolyse, en/of de streefdoelen uit het klimaatakkoord
voor de opschaling van elektrolyse uit het zicht dreigen te raken.34 Het is dan wel van belang dat netwerkbedrijven deze rol slechts tijdelijk en niet
langer dan noodzakelijk op zich nemen. Ook kan, zoals beschreven in de brief aan uw
Kamer van 4 mei 2021, gekeken worden naar een faciliterende of versnellende rol voor
Energie Beheer Nederland (EBN).

ACM Leidraad «Netwerkbedrijven en alternatieve energiedragers»

In de Gaswet en Elektriciteitswet 1998 is een limitatieve lijst opgenomen van nevenactiviteiten
die een netwerkbedrijf naast de hoofdtaak, het beheer van een gas- of elektriciteitsnet,
mag uitvoeren.35 Netwerkbedrijven zijn dus beperkt in de activiteiten en handelingen die zij mogen
uitvoeren. In de «Leidraad netwerkbedrijven en alternatieve energiedragers» schrijft
ACM onder meer dat minderheidsdeelnemingen en joint ventures door het netwerkbedrijf
echter niet worden beperkt door deze limitatieve lijst van toegestane nevenactiviteiten.36 Minderheidsdeelnemingen vallen volgens ACM in beginsel buiten de groep zolang de
netwerkgroep niet beschikt over doorslaggevende zeggenschap, bijzondere stemrechten
of anderszins de centrale leiding heeft over de joint venture. Wel geldt de beperking
van het groepsverbod zodat er van raakvlakken met de productie, handel of levering
van gas en elektriciteit geen sprake mag zijn. Een meer concrete wettelijke norm voor
activiteiten van minderheidsdeelnemingen van de netwerkgroep ontbreekt nog volgens
ACM.

De bevinding door ACM dat netwerkbedrijven bij het aangaan van minderheidsdeelnemingen
niet gebonden zijn aan de limitatieve opsomming van toegestane nevenactiviteiten in
de Gaswet en Elektriciteitswet 1998 acht ik ongewenst. In de eerste plaats strookt
het onbeperkt kunnen aangaan van deelnemingen door netwerkbedrijven niet met de door
de wetgever geformuleerde afbakeningsprincipes met betrekking tot toegestane activiteiten
voor netwerkbedrijven, in het bijzonder dat de commerciële risico’s dienen te worden
beperkt vanwege de aanwezigheid van een netbeheerder in de groep en dat de rol van
overheidsbedrijven niet moet leiden tot mogelijke marktverstoring.37 In de tweede plaats is deze bevinding niet in lijn met de gedachte achter de Wet
Voortgang Energietransitie dat het de wetgever is die de toegestane activiteiten limitatief
in de wetgeving afbakent. Ik zal daarom in de Energiewet een bepaling opnemen die
ruimte voor minderheidsdeelnemingen door netwerkbedrijven beperkt tot de in de wet
limitatief opgesomde toegestane activiteiten en handelingen voor netwerkbedrijven.

Ik zal spoedig een meer volledige reactie op de ACM leidraad naar uw Kamer toezenden.
Hierbij zal ik gelijktijdig reageren op aanverwante vragen van lid Van der Lee (GroenLinks).38 Hierin zal ik ook ingaan op de wijze waarop, en voorwaarden waaronder, ruimte kan
worden geboden aan netwerkbedrijven op het gebied van het ontwikkelen van elektrolyse-installaties
en vergassingsinstallaties in het geval er ondanks overheidssteun toch nog gebrek
is aan opschaling vanuit de markt. Ook zal ik hierbij ingaan op mijn voornemen om
voor dergelijke bestaande projecten door netwerkbedrijven een overgangsregime te creëren
zodat deze voor een nader te specificeren periode kunnen worden voortgezet.

2. Relatie tussen overheid en bedrijven

De kabinetsvisie waterstof benadrukt dat het ontwikkelen van de waterstofmarkt vraagt
om een samenwerking tussen overheid en bedrijven.39 Dit gaat verder dan een overheid die de randvoorwaarden schept en bedrijven die in
beweging komen. Het gaat ook om het gezamenlijk verkennen van de barrières en oplossingen
rondom de ontwikkeling van het waterstofsysteem, zoals binnen het Nationaal Waterstof
Programma en de Green Deal H2-Wijken.40

Het kabinet heeft aangegeven de regie te willen nemen om het coördinatievraagstuk
rondom de ontwikkeling van de keten voor waterstof te doorbreken.41 Er bestaat een wederzijdse afhankelijkheid tussen vraag, aanbod, opslag en transportinfrastructuur.
Deze zullen zich daarom zoveel mogelijk gelijktijdig moeten ontwikkelen. Door het
beschikbaar maken van publieke middelen voor de opschaling van productie en/of gebruik
van hernieuwbare en koolstofarme waterstof en de gelijktijdige aanleg van infrastructuur
stelt het kabinet bedrijven in staat om te verduurzamen. Net als uw Kamer ben ik van
mening dat het kabinet de hiermee gemoeide publieke belangen moet borgen in zowel
de voorwaarden voor het beschikbaar stellen van deze publieke middelen als via de
ordening van de waterstofmarkt.42 Hierbij hoort ook, zoals de Minister-President benadrukte tijdens de Algemene Politieke
Beschouwing van dit jaar, dat als er publieke investeringen worden gedaan, bedrijven
moeten leveren.43

2.1 Relatie overheid en bedrijven in relatie tot NortH2

Uw Kamer heeft vragen gesteld over de relatie tussen het Rijk en het NortH2-consortium.44 NortH2 is een consortium van Equinor, Gasunie, Groningen Seaports, RWE en Shell Nederland
dat vanuit een ketenbenadering verkennend onderzoek doet naar toekomstige grootschalige
hernieuwbare waterstofproductie in Noord-Nederland uit windenergie op zee. Een soortgelijke
verkenning door een ander consortium loopt in Zeeland onder de naam «SeaH2Land». Ik
zie dit soort verkenningen als noodzakelijk om een goed beeld te krijgen van de uitdagingen
waar Nederland voor staat bij de grootschalige opschaling van duurzame energie waarbij
ook aandacht is voor leveringszekerheid, betaalbaarheid en inpasbaarheid.

In de (bijlagen bij) de Kamerbrief over het MIEK van 26 november jongstleden worden
voorstellen genoemd die kunnen bijdragen aan de productie van hernieuwbare waterstof,
en de verwachting vanuit clusters daarbij.45 NortH2 wordt hier ook genoemd in de context van het project Verzwaring Elektriciteitsnet
Noord-Nederland/Delfzijl-Eemshaven.46 Grootschalige waterstofproductie ten dienste van onder meer het industriële cluster
Groningen is ook als wens van de regio Groningen naar voren gebracht in het kader
van het MIEK. De provincie Groningen ondersteunt het NortH2-initiatief vanuit haar
belang om te komen tot snelle verduurzaming van dat cluster.

De vragen uit uw Kamer hebben onder meer betrekking op de mate waarin het Rijk direct
door toezeggingen of indirect door de betrokkenheid van Gasunie betrokken is bij het
NortH2-initiatief zonder dat er voorwaarden worden gesteld aan het beschikbaar maken
van publieke middelen in de orde van miljarden euro’s. Er vinden sinds begin 2020
gesprekken plaats tussen ambtenaren van EZK en het NortH2-consortium. Er is geregeld
contact met dergelijke partijen die (grootschalige) waterstofprojecten willen realiseren.
Het doel van deze gesprekken is het uitwisselen van informatie over hoe de opzet en
randvoorwaarden van een initiatief zich verhouden tot bestaand en (mogelijk) toekomstig
beleid. Deze inzichten dragen zo bij aan de ontwikkeling van nieuw beleid.

Zoals blijkt uit de gepubliceerde documenten over de contacten tussen EZK en het NortH2-consortium
is er geen sprake van enige toezeggingen over eventueel toekomstige financiering,
wijze van gunning van ruimte of resultaatverplichtingen anderszins.47 Het meest recente document gaat specifiek in op het doel en de voorwaarden waaronder
EZK wil deelnemen aan gesprekken met het NortH2-consortium: «De insteek van EZK is gericht op het delen van kennis en ervaring uit eerdere Wind
op Zee trajecten alsook voor het ophalen van behoeften, knelpunten en visies die vanuit
het NortH2 project worden aangereikt.»48 Een van de uitgangspunten hierbij is geweest dat een gelijk speelveld verzekerd wordt
voor alle partijen die willen werken aan de vergroening van de energiemix en de productie
van hernieuwbare waterstof. Ook wordt er expliciet op gewezen dat de overheid transparant
wil zijn in wat het kan en wil betekenen voor het initiatief en dat er geen sprake
kan zijn van een resultaatverplichting.

Daarnaast gaat het bovengenoemde document in op de betrokkenheid van Gasunie bij NortH2,
als staatsdeelneming en netwerkbedrijf. Er staat dat moet worden nagedacht over het
mandaat dat Gasunie heeft, in welke rol zij deel kunnen nemen in het project alsook
tot welke verplichtingen Gasunie gehouden kan worden. Soortgelijke vragen zijn recent
ook door uw kamer gesteld.49 De huidige Gaswet geeft Gasunie al ruimte om op commerciële basis activiteiten en
handelingen rondom de aanleg en beheer van infrastructuur voor waterstof te ontwikkelen
waardoor voorafgaande instemming voor deelname aan NortH2 niet was vereist.50 Als beoogd ontwikkelaar en beheerder van het waterstoftransportnet is het ook nuttig
als Gasunie al vroeg betrokken is bij verkenningen rondom toekomstige grootschalige
waterstofprojecten. De onafhankelijkheid van Gasunie als toekomstig netbeheerder en
het gelijke speelveld tussen partijen mag hierdoor echter niet ter discussie komen
te staan. Daarom heb ik Gasunie, als partij die beschikt over veel waardevolle kennis
over waterstof en het energiesysteem, gevraagd om te heroverwegen op welke wijze zij
vanuit haar toekomstige rol als onafhankelijk netbeheerder waterstof kan samenwerken
met initiatieven zoals NortH2 en SeaH2Land. Ik heb Gasunie hierbij als uitgangspunt
meegegeven dat zij zich hierbij beperkt tot kennisopbouw en actieve kennisdeling ten
gunste van alle marktpartijen.

Ten slotte wil ik nog ingaan op de vragen uit uw Kamer over de marktordening in relatie
tot het NortH2-initiatief en de mate dat dit bijdraagt aan het creëren van een machtspositie
van één of enkele marktpartijen.51 Zoals gezegd is NortH2 een consortium dat vanuit een ketenbenadering een haalbaarheidsonderzoek
uitvoert naar gecombineerde grootschalige productie van windenergie op zee en waterstof.
Dergelijke grootschalige geïntegreerde energieprojecten roepen inderdaad nieuwe vragen
op over de marktordening. Naar aanleiding van de motie Mulder heb ik Guidehouse opdracht
gegeven om onderzoek te doen naar soortgelijke tendermodellen voor de combinatie van
windenergie op zee en onshore elektrolyse.52 Het rapport heb ik als bijlage bij de brief appreciatie Noordzee Energie Outlook
aan uw Kamer toegezonden.53 Uit het onderzoek blijkt dat de koppeling van windenergie op zee en waterstof de
businesscase van windparken verstevigt en daarmee bijdraagt aan zowel de continuïteit
van de uitbreiding van windenergie op zee als aan de vergroening van andere sectoren.

Net als uw Kamer wijst ook het hiervoor genoemde Guidehouse rapport op de mogelijke
risico’s die gepaard gaan met de afhankelijkheid van één of een klein aantal partijen,
en de invloed die deze risico’s kunnen hebben op gecombineerde tenders. Het is dus
nodig om voldoende bewust te zijn van het mogelijke spanningsveld tussen het creëren
van schaalvoordelen en opbouw van (geïntegreerde) ketens enerzijds en het stimuleren
van een goede marktwerking en voldoende concurrentie anderzijds. Hier zal ik dan ook
bij de uitwerking van de door Guidehouse geïdentificeerde markt- en tendermodellen
en marktordening voor wind op zee en grootschalige waterstofproductie nadrukkelijk
aandacht voor hebben. Ik streef ernaar om uw Kamer begin 2022 hier nader over te informeren.
Ook zal ik hierbij ingaan op de motie van de leden Erkens en Boucke waarin de regering
verzocht wordt om inzichtelijk te maken wat de voordelen zijn van gezamenlijke waterstofproductie
op de Noordzee en de regering vraagt te inventariseren bij Noordzeelanden of er interesse
is in gedeelde grootschalige waterstofproductie.54

Deel 2 – marktontwikkeling voor waterstof

3. Opschaling waterstofproductie

Het opschalen van waterstofproductie moet bijdragen aan een kosteneffectieve transitie
naar klimaatneutraliteit in 2050, waarbij naast elektriciteit ook gasvormige energiedragers
als waterstof noodzakelijk zijn. Uiteindelijk zullen voornamelijk marktprikkels en
generiek (Europees) beleid moeten bepalen hoe de vraag naar en aanbod van waterstof
zich ontwikkelen en wat de samenstelling van het aanbod is: hernieuwbaar versus koolstofarm
en binnenlandse productie versus import. Het kabinet ziet bij het realiseren van kosteneffectieve
CO2-reductie ook een rol voor waterstof uit andere bronnen, zoals afval, biomassa, kernenergie
en restgassen van de industrie. Ook waterstof geproduceerd uit aardgas waarbij de
vrijkomende CO2 meteen zoveel mogelijk wordt afgevangen en opgeslagen kan hierbij nog een belangrijke
rol spelen.

Op korte termijn moet de waterstofmarkt zich echter ontwikkelen terwijl import en
productie van hernieuwbare en koolstofarme waterstof nog niet concurreren met alternatieven
voor CO2-reductie. Het kabinet ondersteunt daarom de productie van koolstofarme waterstof
en zet daarnaast in op opschaling van de binnenlandse elektrolysecapaciteit. Deze
binnenlandse elektrolysecapaciteit draagt bij aan een robuust en betaalbaar energiesysteem
en het verduurzamen van sectoren als de chemie, staalproductie en luchtvaart.

Het bestaande kabinetsbeleid voor opschaling van elektrolyse richt zich op de realisatie
van 500 megawatt (MW) aan projecten in 2025, tot cumulatief 3–4 gigawatt (GW) in 2030.55 Dit sluit aan bij de ambities uit het Klimaatakkoord. In deze vroege ontwikkelfase
van elektrolyse legt het kabinet de nadruk op productiesubsidies in plaats van stimulering
van de vraag naar hernieuwbare waterstof. Ten eerste lenen productiesubsidies zich
het beste voor gerichte en efficiënte opschaling van de binnenlandse elektrolysecapaciteit.
Ten tweede past een productiesubsidie beter bij de wens om ook in Nederland een gegeven
productiecapaciteit te ontwikkelen. Ten derde ontbreekt vooralsnog een systeem voor
het aantonen van de herkomst en productiewijze van de gebruikte waterstof, waardoor
het niet mogelijk zou zijn om te garanderen dat gesubsidieerd gebruik van waterstof
daadwerkelijk tot CO2-reductie leidt.

In antwoord op Kamervragen naar aanleiding van de Kabinetsvisie waterstof heb ik eerder
aangegeven dat ik met de huidige ramingen schat dat de benodigde projecten voor 2030
een onrendabele top hebben in de orde van € 5 miljard.56 Recente prijsontwikkelingen geven geen aanleiding om deze raming sterk te herzien.
De raming is natuurlijk wel sterk afhankelijk van hoogte van de elektriciteitsprijs
en de CO2-prijs, en de kostprijsreductie van elektrolysers. De uitvoering van een eerste tender
zal meer duidelijkheid geven over de onrendabele top.

3.1 Eerste stappen voor ondersteuning elektrolyseprojecten

Om de ambitie voor 2025 te realiseren heeft het kabinet al een aantal stappen gezet
voor ondersteuning van elektrolyseprojecten. Allereerst heeft het een opschalingsinstrument
elektrolyse aangekondigd: een subsidieregeling met een budget van € 250 miljoen voor
de eerste projecten.57 Daarnaast zijn er middelen beschikbaar via de energie-innovatieregelingen voor pilots
en onderzoek, is de SDE++ open voor elektrolyseprojecten en is nu het Groeifondsvoorstel
GroenvermogenNL in ontwikkeling met een extra impuls voor waterstofpilots, onderzoek
en scholing. Bovendien heb ik recent met de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Waterstaat de mogelijkheid gecreëerd om projecten die hernieuwbare waterstof leveren
voor productie van brandstoffen ook te ondersteunen via de jaarverplichting voor brandstofleveranciers.58

Met het opschalingsinstrument leg ik de basis voor een efficiënte opschaling van elektrolyse
tot in ieder geval 500 MW in 2025, passend binnen de overkoepelende doelstelling van
kosteneffectieve CO2-reductie. Dat betekent dat ik in de subsidievoorwaarden zoek naar de balans tussen
de maximale CO2-reductie en de maximale waterstofproductie, bijvoorbeeld door meer vollasturen mogelijk
te maken dan in de SDE++. Momenteel voer ik gesprekken met de Europese Commissie over
de wijze waarop ik een dergelijke regeling kan vormgeven met inachtneming van de relevante
Europese staatssteunkaders. Uiteindelijk streef ik naar een openstelling van het opschalingsinstrument
medio 2022, met als streven 100 MW aan elektrolyseprojecten te ondersteunen. Volgende
openstellingsrondes zijn afhankelijk van de uitbreiding van het beschikbare budget
door een volgend kabinet. Het einddoel van deze opschaling is het subsidievrij produceren
van hernieuwbare waterstof.

Naast kosteneffectiviteit wil ik via de vormgeving van het opschalingsinstrument ook
andere publieke belangen borgen. Allereerst streef ik naar een concurrerende markt
voor waterstofproductie met oog op de betaalbaarheid en het voorkomen van overwinsten
en marktmacht bij commerciële partijen. Concurrentie tussen deelnemende partijen is
dus het uitgangspunt bij deze subsidies. Zo ben ik voornemens om de eerste ronde van
het opschalingsinstrument open te stellen voor elektrolyseprojecten tot 50 MW in omvang
om te voorkomen dat een enkel project het gehele budget in beslag neemt. Ook wil ik
dat elektrolyseprojecten bijdragen aan een robuust energiesysteem door hun elektriciteitsvraag
zo flexibel mogelijk te maken. De subsidieregeling zal daarom ook eisen bevatten die
voorkomen dat elektrolyseprojecten jaarrond op volle capaciteit waterstof produceren
om te voorkomen dat deze fossiele elektriciteit gebruiken.

3.2 Rol van de IPCEI waterstof

Naast het bovengenoemde beleid doet Nederland mee aan de IPCEI waterstof (Important
Projects of Common European Interest). Uw Kamer is per brief van 24 juni 2021 geïnformeerd
over de voorlopige selectie van directe partner projecten.59 Inmiddels heeft het kabinet 13 van deze projecten als onderdeel van de zogenaamde
pre-notificatie ter beoordeling aangedragen bij de Europese Commissie. Het gaat hierbij
om projecten gericht op onderzoek en ontwikkeling, transport en grootschalige elektrolyse
(>100 MW). Het kabinet moet nog een definitieve beslissing maken over welke projecten
te ondersteunen, maar daarvoor wacht het in eerste instantie de (voorlopige) beoordeling
door de Europese Commissie af. Het is nog onduidelijk wanneer de Europese Commissie
haar beoordeling deelt met de deelnemende lidstaten.

Het kabinet en een aantal bedrijven doen mee aan de IPCEI waterstof om de ontwikkeling
van de waterstofmarkt te versnellen. De IPCEI lenen zich daarvoor doordat het de kans
biedt op het geven van een eenmalige financiële impuls aan geselecteerde projecten,
in de vorm van meer dan normaal toegestane publieke ondersteuning (tot 100% van de
onrendabele top). Daarnaast bieden ze een efficiënt platform voor internationale samenwerking
tussen bedrijven en overheden. De ontwikkeling van de Europese waterstofmarkt kan
door ondersteuning via de IPCEI dus sneller en efficiënter doordat Europese lidstaten
en bedrijven hun beleid en projecten nauw op elkaar kunnen afstemmen.

Het tot nu toe beschikbare budget (€ 35 miljoen) is lager dan de totale subsidiebehoefte
van alle 13 tot nu toe ge-pre-notificeerde projecten. De financiering van IPCEI-projecten
hangt daarmee ook af van het budget dat een volgend kabinet voor dit traject beschikbaar
zal stellen. Dit nationale budget zal op het moment van notificatie van de projecten
bij de Europese Commissie beschikbaar moeten zijn. De coördinerende lidstaat (Duitsland)
en de Europese Commissie kunnen nog geen definitieve duidelijkheid geven over wanneer
het moment van notificatie zal zijn. Nederland is hierbij afhankelijk van het Europese
proces.

3.3 Ondersteuning elektrolyseprojecten op de langere termijn

De ontwikkeling van de waterstofvraag hangt sterk af van het «Fit-for-55» pakket.
De door de Europese voorgestelde doelen voor gebruik van hernieuwbare waterstof kunnen
in 2030 al voor een substantiële vraag naar hernieuwbare waterstof zorgen in de industrie
en mobiliteit, zoals ik hieronder nader toelicht. De door de Europese Commissie aangekondigde
aanscherping van het Europese emissiehandelssysteem (EU-ETS) kan bijdragen aan de
vraag naar hernieuwbare en koolstofarme waterstof in de zware industrie en elektriciteitssector
door een sterk stijgende CO2-prijs (een stijging die nu lijkt ingezet).60 Gezien de hoge initiële kosten van hernieuwbare waterstof verwacht ik niet dat dit
op zichzelf voldoende is voor opschaling van de elektrolysecapaciteit.

Om op lange termijn de publieke belangen te borgen bij elektrolyseprojecten is het
noodzakelijk om bij de vormgeving van toekomstige subsidieregelingen, verplichtingen
of toewijzing van kavels regels te stellen die concurrentie versterken en overwinsten
voorkomen. Ten eerste, als een volgend kabinet ervoor kiest om elektrolyseprojecten
ook in de toekomst te ondersteunen met subsidies dan zouden de voorwaarden daarvoor
in lijn moeten zijn met de voorwaarden die ik hierboven noemde voor het opschalingsinstrument.
Ten tweede, in het geval van een verplichting voor gebruik van hernieuwbare waterstof
zal een volgend kabinet moeten borgen dat de vormgeving en hoogte van de verplichting
goed aansluit op het aanbod in binnen- en buitenland, om te voorkomen dat aanbodtekorten
leiden tot overwinsten voor waterstofproducenten. Ten derde, als in de toekomst de
toewijzing van windkavels en de ontwikkeling van elektrolyseprojecten nauw samenvalt
kunnen extra maatregelen nodig zijn om marktmacht, overwinsten te voorkomen en effectieve
concurrentie op de markt voor de productie van waterstof te borgen. De invulling hiervan
is aan een volgend kabinet.

4. Mogelijke gevolgen van waterstofdoelen in het «Fit-for-55» pakket

Naar aanleiding van Kamervragen en de motie van de leden Stoffer en Eerdmans61 heb ik aangegeven kritisch onderzoek te doen naar de consequenties van het voorstel
van de Europese Commissie voor een bindend doel voor het gebruik van 50% hernieuwbare
waterstof (en afgeleide brandstoffen) in de industrie. In hetzelfde onderzoek kijk
ik ook naar het voorgestelde bindende doel voor gebruik van 2,6% hernieuwbare waterstof
(en afgeleide brandstoffen) in de mobiliteit. Beide zijn onderdeel van het Commissievoorstel
voor herziening van de EU-richtlijn voor hernieuwbare energie (Renewable Energy Directive,
RED II).

Om een standpunt in te nemen over de voorgestelde doelen moeten de gevolgen helder
zijn. Als onderdeel van een lopende onderzoeksopdracht inzake waterstof heb ik TNO
gevraagd om een nadere analyse. TNO heeft voor deze Kamerbrief de eerste tussenresultaten
met EZK gedeeld en ik informeer u graag over de belangrijkste voorlopige conclusies.
Wel met de expliciete kanttekening dat de resultaten nog niet definitief zijn en dat
de voorgestelde doelen nog onderwerp zijn van de lopende onderhandelingen – deze duren
naar verwachting nog ruim een jaar. In de eerste twee alinea’s hieronder vat ik de
conclusies en mijn beoordeling samen, in de paragrafen daarna volgt de nadere toelichting.

De tabel hieronder laat zien dat de gevolgen van de bindende doelen substantieel zouden
zijn, met name als gevolg van het voorgestelde industriedoel. Om deze waterstof binnen
Nederland te produceren is circa 8 GW elektrolysecapaciteit nodig.62 Aan de huidige routekaart windenergie op zee 2030 zou minstens 6 GW offshore wind
toegevoegd moeten worden om dit te faciliteren zonder dat dit ten koste gaat van de
verduurzaming van ander elektriciteitsgebruik. De geschatte meerkosten in 2030 in
de industrie bedragen bij de huidige ramingen circa € 250 per vermeden ton CO2 versus het meest voorkomende beoogde alternatief, CO2-afvang en opslag (CCS).63 In de mobiliteit zullen de meerkosten lager zijn.

 

Waterstofvraag

Elektrolyse

 

Hernieuwbare waterstof in PJ

Productiecapaciteit in GW

Totaal

90 (50–110)

8 (4–12)

Industrie

60 (40–80)

5,5 (3–8)

Mobiliteit

30 (10–30)

2,5 (1–4)

Als de ontwikkeling van de relevante prijzen, met name de CO2-prijs onder het EU-ETS, niet zeer gunstig uitpakt, zou de realisatie van deze doelen
aanvullend beleid vragen van een volgend kabinet. Dit zou op basis van de huidige
ontwikkelingen een verdubbeling betekenen van de ambities uit het Klimaatakkoord.
De exacte hoogte van de onrendabele top is afhankelijk van de ontwikkeling van relevante
prijzen en concurrentie tussen marktpartijen. Een volgend kabinet kan nader onderzoeken
welke rol de overheid moet nemen wanneer deze bindende doelen de onderhandelingen
doorstaan en welke samenstelling tussen bijvoorbeeld subsidiëring, normering van waterstofgebruik
en CO2-beprijzing wenselijk is.

Tegenover deze uitdagingen staat dat de voorgestelde bindende doelen voor het gebruik
van hernieuwbare waterstof ook mogelijk kansen bieden. Allereerst kunnen ze zorgen
voor een versnelde groei van de vraag naar bepaalde installaties, componenten en technologische
innovaties; Nederlandse bedrijven lijken zeer goed in staat hiervan te profiteren.64 Ook zouden ze bijdragen aan een gelijk Europees speelveld, waardoor de kans kleiner
wordt dat de Nederlandse waterstofambities ten koste gaan van de concurrentiepositie
van de Nederlandse industrie.

Bij het hervatten van de onderhandelingen volgend jaar moet het kabinet een standpunt
innemen op de voorgestelde bindende doelen; ik verwacht dat aan een volgend kabinet
te moeten laten. De mogelijke forse gevolgen van deze doelen, met name voor de industrie,
vragen namelijk om een goed doordacht standpunt. Daarvoor is ook voldoende input van
de Nederlandse marktpartijen nodig, die ik in januari verwacht te ontvangen.

4.1 Gevolgen voor de waterstofvraag

De voorgestelde waterstofdoelen voor industrie en mobiliteit zouden een vraag naar
hernieuwbare waterstof creëren in 2030 van 50 tot 110 petajoule (PJ), ten opzichte
van een huidig gebruik van circa 180 PJ aan waterstof uit fossiele bronnen. Het onderzoek
gaat uit van de twee voorgestelde doelen voor de industrie en de mobiliteit (respectievelijk
40–80 PJ en 10–30 PJ). De voorgestelde doelen betreffen het gebruik van hernieuwbare
waterstof en afgeleide brandstoffen, de zogeheten hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische
oorsprong (Renewable Fuels of Non-Biological Origins, RFNBO’s). Het industriedoel
heeft betrekking op het totale waterstofgebruik in de industrie in 2030, het mobiliteitsdoel
heeft betrekking op het energiegebruik in de alle mobiliteitssectoren in 2030.

Deze inschatting kent duidelijk nog een grote onzekerheidsmarge. Allereerst zijn deze
doelen natuurlijk onderhevig aan de komende onderhandelingen tussen de lidstaten onderling
en met het Europees Parlement en de Europese Commissie, Daarbij is de afbakening van
de doelstelling nog niet helemaal duidelijk, met name in de industrie. Hier speelt
de vraag of waterstof gebruikt in de vorm van mengsels ook meetelt voor het bepalen
van de hoogte van het doel. Ook hangt het nog af van de ontwikkeling van het waterstofgebruik
in de industrie in 2030, waarover studies een diffuus beeld laten zien.65

4.2 Gevolgen voor het aanbod

In het huidige Commissievoorstel telt het gebruik van hernieuwbare waterstof mee met
het aandeel hernieuwbare energie van de «consumerende» sector (bijvoorbeeld industrie,
mobiliteit of gebouwde omgeving) en dus van het importerende land. Dit is natuurlijk
wel nog afhankelijk van de uitkomsten van de onderhandelingen. Over de mogelijkheden
voor import vertel ik later in deze brief meer, in deze paragraaf sta ik voornamelijk
stil bij het potentieel voor binnenlandse productie.

Voor de binnenlandse productie van de benodigde hernieuwbare waterstof in 2030 (tot
110 PJ) met elektrolyse zou tot 12 GW elektrolysecapaciteit nodig zijn en een forse
uitbreiding van de productie en/of import van hernieuwbare elektriciteit. Om te voorkomen
dat de productie van waterstof de verduurzaming van andere sectoren vertraagt, zou
een minstens vergelijkbare uitbreiding van de offshore windcapaciteit nodig zijn.
Vanwege de beperkte capaciteit op het elektriciteitsnet in het binnenland zou het
dan moeten gaan om elektrolyseprojecten nabij de aanlanding van offshore wind, of
om offshore elektrolyseprojecten.

4.3 Financiële gevolgen voor de industrie

Het voorgestelde doel voor de industrie zou voor bepaalde bedrijven betekenen dat
zij hun transitiepad moeten wijzigen om tot de benodigde 40 tot 80 PJ hernieuwbare
waterstof te komen. Het gebruik van deze waterstof zou in de industrie circa 3 tot
6 megaton (Mton) CO2-reductie per jaar opleveren.66 Deze CO2-reductie door toepassing van hernieuwbare waterstof resulteert in een onrendabele
top van circa € 300 per vermeden ton CO2.
67 Het is niet mijn verwachting dat deze meerkosten in 2030 al substantieel lager uitvallen
voor geïmporteerde waterstof, al lijkt dat op de langere termijn wel mogelijk.

Dat maakt dat de meerkosten van hernieuwbare waterstof circa € 250 per vermeden ton
CO2, uitgaande van een onrendabele top van CCS van circa € 50 per vermeden ton CO2.68 Uit de net gepubliceerde Monitor Klimaatbeleid 202169 blijkt duidelijk dat het grootste deel van de beoogde industriële CO2-reductie in 2030 gerealiseerd wordt door inzet van CCS, overigens vaak toegepast
bij productie van grijze waterstof. De meerkosten van de benodigde hernieuwbare waterstof
hangen echter af van het beoogde alternatief. Deze meerkosten nemen af naarmate de
toepassing van hernieuwbare waterstof andere opties verdringt die duurder zijn dan
CCS, zoals biomassaketels, recycling en directe elektrificatie. Doordat de totale
benodigde CO2-reductie door het Fit-for-55%-pakket naar verwachting stijgt, zal er naast de inzet
van hernieuwbare waterstof ook een grotere inzet van de genoemde alternatieven nodig
zijn.

4.4 Uitdagingen bij implementatie

Ik zie duidelijke technologische en technische uitdagingen bij het tijdig realiseren
van de benodigde hoeveelheid hernieuwbare waterstof om aan de voorgestelde bindende
doelen te voldoen. Het produceren van voldoende elektrolysers is een enorme opgave,
net zoals het realiseren van de benodigde infrastructuur en het opleiden van voldoende
technisch personeel voor aanleg van alle installaties. Ook is nog onzeker hoe de ontwikkeling
van elektrolysetechnologie verloopt en of deze tijdig voldoende efficiënt en flexibel
wordt.

Ook ligt er een uitdaging voor de industrie waar de hernieuwbare waterstof uiteindelijk
moet worden toegepast. De benodigde investeringen en technische aanpassingen aan bestaande
productieprocessen, alsmede de mate waarin de inzet van waterstof bij deze processen
al is aangetoond op industriële schaal, kunnen sterk verschillen per toepassing. Hier
is tijdige duidelijkheid over de definities van de doelen van groot belang zodat bedrijven
voorbereidingen kunnen treffen en zoveel mogelijk geplande investeringsmomenten kunnen
benutten om over te schakelen op waterstof. De urgentie is groot, de industrie moet
komende twee jaar keuzes maken om in 2030 haar doelstellingen te kunnen halen.

De voorgestelde doelen zijn dus ambitieus; de gevraagde versnelling van de Nederlandse
waterstofambities kan kansen opleveren, maar zou ook een enorme aanvullende inzet
vergen van markt én overheid. Het realiseren van de voorgestelde doelen vereist allereerst
spoedig duidelijkheid over de doelen en de relevante kaders. Mochten de onderhandelingen
niet leiden tot lagere of niet-bindende doelen dan zal een volgend kabinet de juiste
omstandigheden moeten creëren voor een nog snellere ontwikkeling van de Nederlandse
waterstofmarkt, bijvoorbeeld door realisatie van infrastructuur, opschaling van waterstofproductie
en -import, en uitbreiding van de offshore windcapaciteit. Onder de juiste voorwaarden
kan de markt ons verbazen: bij de kostprijsontwikkeling van wind- en zonneparken en
batterijen overtrof de markt ook onze verwachtingen. De uitdagingen die ik noem vormen
bovendien een uitgelezen kans voor Nederlandse bedrijven om een nieuw, duurzaam verdienvermogen
te creëren.70

5. Voorbereidingen voor de import van waterstof

Zoals aangegeven in de kabinetsvisie waterstof zal Nederland gezien de verwachte grote
vraag naar hernieuwbare waterstof ook aangewezen zijn op import. Het belang hiervan
wordt steeds meer erkend en daarom zal ik een toelichting geven op recente ontwikkelingen
en de Nederlandse aanpak. Ik zal eerst ingaan op de bredere context van de vraag in
Noordwest-Europa, mede in het licht van onze rol als energiehub. Daarna zal ik een
beeld geven van wat import behelst en ingaan op de geopolitieke dimensie. Tenslotte
zal ik aangeven wat de prioriteiten zijn van de Nederlandse aanpak. Hiermee ga ik
ook in op de motie van het lid Sienot c.s.71 waarin het kabinet wordt verzocht toe te lichten hoe de kansen benut worden voor
het importeren van hernieuwbare waterstof uit het buitenland.

5.1 Noordwest-Europa

Nederland fungeert als een hub voor invoer en doorvoer van grondstoffen en brandstoffen
voor de omliggende landen. Alleen al via de Rotterdamse haven gaat per jaar meerdere
keren de hoeveelheid energie die in Nederland wordt gebruikt. Ter indicatie, ongeveer
een derde van de Duitse energie-import loopt momenteel via de haven van Rotterdam.
Deze hubfunctie van de Nederlandse havens is niet alleen van belang voor toegang tot
duurzame brandstoffen en grondstoffen, maar vertegenwoordigt ook een groot strategische
en economisch belang.

Daarom moet worden gekeken naar de huidige en toekomstige vraag van waterstof in Noordwest-Europa.
Nu is 60% van de Europese vraag naar waterstof al geconcentreerd in deze regio.72

Deze marktvraag zal op lange termijn zeer sterk stijgen. De Duitse waterstofstrategie
maakt dat al duidelijk. Daarin wordt gesteld dat het overgrote deel van de in 2030
benodigde duurzame waterstof zal moeten worden geïmporteerd.73 Dit zal met name nodig zijn voor het behoud van de zware industrie en het produceren
van duurzame brandstoffen. Veel van deze zware industrie bevindt zich in ons achterland,
met name in Noordrijn-Westfalen. Dit betekent dat veel van de vraag daar waarschijnlijk
bediend moet gaan worden via Nederlandse havens en infrastructuur. Om een scherper
beeld te krijgen van de grootte van deze industriële vraag , of en hoe deze bediend
kan worden door productie uit wind op zee dan wel import en wat er nodig is voor een
gezamenlijke markt, loopt er nu een onderzoek met TNO en onderzoeksinstellingen in
Duitsland.74

De noodzaak om waterstof van buiten Europa in te voeren wordt onderkend in de vorig
jaar verschenen waterstofstrategie van de Europese Commissie.75 In de waterstofstrategie staat dat al in de fase van 2025 tot 2030 internationale
handel in waterstof tot stand zal komen. Import zou in 2030 al een omvang kunnen hebben
van 40 GW, vooral afkomstig uit regio’s grenzend aan de EU (zoals Oekraïne en Noord-Afrika).
Dit beeld wordt bevestigd door andere internationale rapporten. In de recentelijk
verschenen Global Hydrogen Review76 van het IEA wordt Europa genoemd als een van de regio’s, samen met o.a. Zuid-Korea
en Japan, die deels zal zijn aangewezen op import van waterstof.

Nederland moet zich dus in regionaal verband gaan voorbereiden op zowel binnenlandse
productie als import van waterstof. Beide zullen plaatsvinden en gezamenlijk bijdragen
aan een kosten-efficiënte ontwikkeling van de markt. De vraag ligt evenwel voor de
hand hoe deze ontwikkelingen zich tot elkaar gaan verhouden. Op dit moment is het
moeilijk daar een inschatting van te maken. Beide zijn onderdeel van een grote internationale
dynamiek, met nog veel te beantwoorden vragen op het gebied van beleid, technologie,
regulering en economische ontwikkelingen. Laat ik daarom eerst een beeld geven van
de huidige stand van zaken van import.

5.2 Wat behelst import van waterstof?

De contouren van de toekomstige internationale handel van waterstof laten een divers
beeld zien: een grote groep potentieel exporterende landen, meerdere modaliteiten
om waterstof te transporteren en op te slaan, en verschillende vormen en toepassingen
van waterstof. Het is de verwachting dat met name landen die gunstige condities hebben
voor goedkope productie uit hernieuwbare bronnen in zullen zetten op export van waterstof.
Binnen de EU gaat het om landen als Portugal en Spanje die op termijn hernieuwbare
waterstof kunnen exporteren. Het wordt dus mogelijk in EU-verband ketens te ontwikkelen.
Daarnaast zijn er andere landen in de Europese regio die duurzame waterstof kunnen
leveren, zoals Noorwegen, IJsland en Rusland.

Onder de bestaande leveranciers van fossiele energie in Noord-Afrika en het Midden-
Oosten zijn landen met veel potentie voor export, zoals Saoedi-Arabië en Oman. Maar
ook andere landen in deze regio hebben kansen, onder meer Marokko, Tunesië en Egypte.
Er zijn ook nieuwe regio’s die zich profleren als toekomstige exporteurs, met name
Zuid-Amerika en zuidelijk Afrika (Namibië, Zuid-Afrika). Tenslotte zijn er grote energielanden
zoals Canada en met name Australië die werken aan exportstrategieën. Een goede indruk
van het productiepotentieel van landen is te vinden in de Global Hydrogen Review van
de IEA, waarin ook wordt aangegeven waar waterstof uit hernieuwbare bronnen of met
CCS kan concurreren met waterstof uit fossiele bronnen77.

Import van nabijgelegen gebieden en doorvoer naar het achterland kan per pijpleiding,
maar in veel gevallen zal aanvoer per schip nodig zijn. De grote vraag is op welke
manier de waterstof het beste kan worden vervoerd. Voor vloeibare waterstof (vergelijkbaar
met LNG) is afkoeling tot –263°C nodig. Voordeel is dat de waterstof zeer zuiver is
en dat het direct kan worden toegepast (zonder omzetting). Met vervoer in de vorm
van ammoniak kan bestaande infrastructuur worden gebruikt en is directe inzet mogelijk
als brandstof of voor kunstmestproductie. Terugwinning naar waterstof vergt echter
energie, en waarborgen van veiligheid buiten een industriële omgeving vereist extra
aandacht.

Ook wordt gekeken naar het binden van waterstof aan een andere chemisch element (liquid
organic hydrogen carrier, LOHC), zodat het als chemisch bulkgoed met bestaande transportmiddelen
kan worden vervoerd. Nadeel is dat er retourstromen zijn en dat omzetting naar waterstof
additioneel energiegebruik vergt. Voor alle modaliteiten geldt dat goed moet worden
gekeken naar wat de veiligheidsconsequenties zijn voor het gebruik van bestaande en
geplande infrastructuur (spoor, wegen, binnenvaart, buisleidingen). In Nederland zal
ik hier met mijn collega van IenW ook nader onderzoek naar doen, als vervolg op een
recente studie die het Ministerie van I&W heeft laten uitvoeren naar de omgevingsveiligheid
van duurzame waterstofdragers.

Op een aantal plekken in de wereld, waaronder Europa, worden al pilots met deze technologieën
uitgevoerd. In Japan zijn de eerste proefvaarten gedaan met vloeibare waterstof en
LOHC. Havenbedrijf Rotterdam is betrokken bij een studie met Japanse en Nederlandse
bedrijven voor het gebruik van LOHC. Het voordeel van LOHC is dat bestaande faciliteiten
zoals opslagtanks kunnen worden hergebruikt. Dit zal een belangrijk motief zijn voor
de eerste projecten. Verwachting is dat voor de eerste grootschalige transporten over
lange afstanden zal worden ingezet op ammoniak. Op termijn zullen ook de andere technologieën
en dragers worden opgeschaald.

Waarschijnlijk zullen meerdere vormen van transport en opslag naast elkaar gaan bestaan,
met verschillende kwaliteiten van waterstof, verschillende ketens en verschillende
vormen van infrastructuur, afhankelijk van de lokale omstandigheden en markt. Dit
geeft ook aan dat havens die nu al beschikken over infrastructuur en dienstverlening
gericht op een brede stroom brandstoffen en grondstoffen in een voordelige positie
zijn. Naast kansen op economisch hergebruik van bestaande faciliteiten, zal dit ook
leiden tot investeringen in nieuwe terminals, opslagfaciliteiten, pijpleidingen, schepen
en trucks. De grote Nederlandse havens in Zeeland, Rotterdam, het Noordzeekanaalgebied
en Groningen bereiden zich hier op voor. Zoals recent benadrukt in de ketenstudie
rondom duurzame waterstofrijke energiedragers staat de veiligheid hierbij voorop.78

5.3 Geopolitiek en voorzieningszekerheid

Bovenstaande maakt duidelijk dat waterstofimport als onderwerp niet één op één te
vergelijken met de huidige olie- en gasmarkt, zeker omdat de internationale markt
pas in de ontwikkelfase zit. We staan aan de vooravond van een grote transitie in
de complexe wereld van regionale en mondiale handelsstromen van grondstoffen en brandstoffen.
Maar het ligt voor de hand om stil te staan bij de mogelijke implicaties van internationale
handel in waterstof voor onze voorzieningszekerheid en voor de geopolitieke verhoudingen.
Het algemene vooruitzicht is positief: er is een groot aantal landen en regio’s dat
op termijn waterstof kan gaan leveren. Dit biedt importerende landen de mogelijkheid
in te zetten op diversificatie van leveranciers en routes, een belangrijke pijler
voor voorzieningszekerheid. Ook een aantal bestaande leveranciers van fossiele brandstoffen
heeft de mogelijkheid om duurzame waterstof te gaan leveren. Dit is gunstig voor de
politieke en economische stabiliteit in des betreffende landen die nu in belangrijke
mate afhankelijk zijn van inkomsten uit olie en gas.

In het begin 2021 verschenen rapport Waterstof – de ontbrekende schakel79 van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) wordt uitgebreid stilgestaan
bij import. De Rli stelt dat «Nederland zijn rol in het internationale krachtenveld
rond waterstof zou kunnen verstevigen door de juiste balans te kiezen tussen (a) binnenlandse
productie van waterstof, (b) EU-productie van waterstof en (c) import van waterstof
uit niet EU-landen». De Rli meent ook dat «inzetten op waterstof om de energie- en
grondstoffentransitie mogelijk te maken in zowel een gunstige als minder gunstige
ontwikkeling van de geopolitieke balans een solide en veilige keuze is, die kan bijdragen
aan een voldoende «level of comfort» voor Nederland.»

Het vinden van bovengenoemde balans is een strategisch vraagstuk, te plaatsen in de
bredere context van het omgaan met geopolitieke en economische veranderingen als het
gevolg van klimaatverandering en de wereldwijde energietransitie80. Hoe de rol van duurzame waterstof zich zal ontwikkelen is nog onzeker, maar het
is wel duidelijk dat inzet op waterstof kan leiden tot grote veranderingen in wereldwijde
markten voor brandstoffen en grondstoffen. Voor een land als Nederland met een open
economie is het is zaak om hier een actieve rol in te spelen. Binnenkort ontvangt
uw Kamer een brief over leveringszekerheid op de lange termijn en het energiesysteem
in 2050.

De internationale ontwikkelingen gaan snel. Nederland speelt hier al een substantiële
rol in. Mede door onze bestaande waterstofmarkt en de positie van de Nederlandse havens
als toegang tot de Noordwest-Europese markt weten andere landen en bedrijven Nederland
te vinden. Het is zeker ook te danken aan het actieve optreden van Havenbedrijf Rotterdam.
Zoals vorig jaar december genoemd in de voortgangsbrief over de kabinetsvisie waterstof,
heeft Havenbedrijf Rotterdam een inventarisatie gemaakt vanuit welke landen waterstof
kan worden geïmporteerd. Op basis van criteria zoals aanwezigheid van voldoende duurzame
energiebronnen, de stabiliteit van het land en de kwaliteit van de infrastructuur,
is er een lijst opgesteld met vijftien kansrijke landen. Dit heeft al geleid tot verkenningen
van strategische samenwerking en MoU’s met meerdere landen. Voorbeelden zijn Portugal,
IJsland, Chili, Uruguay, Brazilië, Marokko, Oman, Namibië, Zuid-Afrika Australië en
Canada.

5.4 Handelingsperspectief voor Nederland

Nederland heeft een bijzonder goede uitgangspositie, maar het is niet vanzelfsprekend
dat deze positie wordt behouden of op dezelfde manier ingevuld blijft. Het is verstandig
om er rekening mee te houden dat wereldwijde verschuivingen van energiemarkten, logistieke
stromen en economische posities kunnen leiden tot nieuwe ketens. Industrie kan en
zal zich deels verplaatsen naar landen met een groot aanbod van duurzame energie.
Infrastructurele ontwikkelingen in andere landen kunnen leiden tot concurrentie voor
de hubfunctie van Nederland. Daarom is het belangrijk om goed de ontwikkelingen te
volgen een gerichte aanpak te ontwikkelen. Hieronder schets ik de hoofdlijnen van
de huidige aanpak.

In de basis bouwt de aanpak voort op het bestaande beleid: het werken aan de randvoorwaarden
voor een markt, zoals Nederland dat nu doet in nationaal, Pentalateraal en EU-verband.
Dit betreft allemaal zaken die ook nodig zullen voor import: regulering, infrastructuur,
certificering, veiligheid. Noordwest-Europa onderscheidt zich al door de bestaande
markt en het perspectief van de stijgende vraag. Het is van belang deze markt goed
en tijdig te organiseren. Nederland kan zich hierbij vooral profileren door al in
een vroeg stadium zekerheid te geven over de aanwezigheid van geschikte infrastructuur
voor waterstof. De huidige voorbereiding voor de uitrol van de waterstofbackbone sluit
hier goed bij aan.

Tegelijkertijd dienen de eerste projecten en import-exportketens zich nu al aan. Partijen
geven aan al rond 2025 waterstof te kunnen leveren. Aan de hand van deze projecten
kunnen we leren wat er nodig is aan kaders en regelgeving voor het faciliteren van
import. Zo is helderheid nodig over hoe emissies van productiemethodes en transport
van waterstof gaan worden beoordeeld. Dit is met name van belang als geïmporteerde
hernieuwbare energie mee kan gaan tellen voor de EU-energiedoelstellingen, zoals de
Europese Commissie aangeeft in het voorstel voor de herziene hernieuwbare energierichtlijn.
Producenten van buiten de EU moeten tijdig zekerheid krijgen over de hier geldende
voorwaarden.

De voorwaarden die we in EU-verband gaan stellen moet dus ook rekening houden met
hoe exporterende landen de productie- en exportketens gaan inrichten, ook omdat we
als Europese waterstofmarkt onderdeel zullen zijn van een mondiaal speelveld. Dit
is een van de redenen waarom Nederland al met een aantal landen een verklaring over
samenwerking heeft ondertekend. Dit helpt ons om de ontwikkeling van deze ketens beter
te begrijpen. Voorbeelden zijn verklaringen met Portugal, Chili, Uruguay en Namibië.
Deze overeenkomsten dienen als basis voor uitwisseling van informatie en kennis tussen
overheden en helpen ook om contacten tussen (private) bedrijven en kennisinstellingen
te faciliteren. Deze bilaterale inspanningen dragen er aan bij dat Nederland gezien
wordt als partner en als markt, dat Nederland onderdeel wordt van de vroege import-exportketens
en dat Nederland relaties opbouwt met een zo breed mogelijke groep exporterende landen.

De ontwikkelingen van deze ketens bieden ook economische kansen voor Nederlandse bedrijven
en kennisstellingen op het gebied van infrastructuur en technologie. Om deze partijen
daarbij te ondersteunen is er door het Ministerie van Buitenlandse Zaken, RVO en FME
het Platform Waterstof Internationaal opgericht, in samenwerking met EZK, de Topsector
Energie, New Energy Coalition en de Nederlandse Waterstof en Brandstofcel Associatie.
In dit platform worden Nederlandse bedrijven geïnformeerd over ontwikkelingen op buitenlandse
markten en wordt beoogd om in publiek-privaat verband samen te werken op de belangrijkste
markten. Daarbij gaat het onder andere om de organisatie van handelsmissies, promotie
van de rol van Nederland als importhub en het profileren van Nederlandse bedrijven
en onderzoeksinstellingen81. Het gaat hierbij ook om landen die voorop lopen met waterstoftechnologie zoals Japan
en Zuid-Korea. Voor het ondersteunen van deze activiteiten staat het financiële instrumentarium
voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking, inclusief Invest International,
ter beschikking.

Naast bilaterale samenwerking en economische diplomatie maakt Nederland ook gebruik
van multilaterale kanalen. Juist in dit beginstadium lenen de multilaterale energie
organisaties zich voor het verkennen van internationale ontwikkelingen en het op elkaar
afstemmen van beleid en kaders. De Internationale Energie Agentschap (IEA), International
Renewable Energy Agency (IRENA, Clean Energy Ministerial (CEM), Mission Innovation
(MI) en de International Partnership for Hydrogen and Fuel Cells in the Economy (IPHE)
dragen met hun rapporten en bijeenkomsten bij aan kennis over wat er nodig is voor
een internationale waterstofmarkt en wat landen kunnen doen om waterstof te laten
bijdragen aan energie- en klimaatbeleid. Nederland speelt een actieve rol bij deze
organisaties en initiatieven en ziet graag dat deze bijdragen aan de ontwikkeling
van een open en transparante markt voor duurzame waterstof, zowel voor exporterende
als importerende landen.

Ik noemde eerder al dat het in deze internationale dynamiek moeilijk is om een inschatting
te maken van hoe ontwikkelingen zich tot elkaar verhouden. Er zijn veel vragen op
het gebied van beleid, technologie, regulering en economische ontwikkelingen. Het
is belangrijk om deze ontwikkelingen te kunnen analyseren en duiden. Daarom zal EZK,
samen met TNO, een meerjarig kennisprogramma opstellen, met als werktitel Sustainable Hydrogen Import Program for the Netherlands (SHIP.NL). In het kennisprogramma zullen importketens worden geanalyseerd, wordt
de ontwikkeling van voor import relevante technologieën en regelgeving in kaart gebracht
en zal er aandacht zijn voor maatschappelijke en geopolitieke vraagstukken. Waar mogelijk
wordt samengewerkt met andere kennisinstellingen die op dit vlak actief zijn. Ik zal
ervoor zorgen dat de kennis van dit programma breed wordt gedeeld.

5.5 Gezamenlijk perspectief

Om van deze inspanningen een succes te maken is het essentieel dat we optrekken met
de landen in de Noordwest-Europese regio. Het faciliteren van import is een groot
belang dat we in ieder geval delen met onze buurlanden België en Duitsland. Dit betekent
dat we planning van infrastructuur, inzet op bepaalde EU-regelgeving en zaken als
certificering op elkaar moeten afstemmen. Daar zijn we mee bezig, in bilateraal en
Pentalateraal verband.

We kunnen ook leren van elkaars aanpak. Met name Duitsland zet voortvarend in met
een actieve economische diplomatie, brede benadering van bilaterale relaties en met
een publiek-privaat inkoopfonds (H2Global) dat moet helpen om zekerheid te geven aan
de eerste investeerders in internationale ketens. We kunnen private partijen uit onze
landen aansporen om samen te werken aan projecten in exporterende landen. De Nederlandse
en Belgische havens hebben een gedeeld belang in het aantrekken van waterstofstromen
voor zowel de eigen industrieclusters als voor het achterland. Een afgestemde aanpak
kan helpen om deze regio op de kaart te zetten als bestemming voor waterstof.

Tenslotte is er ook het belang van een gezamenlijk perspectief van importerende en
exporterende landen. Exporterende landen zullen ook investeren in eigen toepassingen
van hernieuwbare energie en duurzame waterstof. Zeker in landen die nog in economische
ontwikkeling zijn zal waterstof ook ter plekke bijdragen aan integratie van hernieuwbare
energie en aan duurzame economische groei. Het is belangrijk om dit voor ogen te houden.
Import van waterstof is niet een doel op zich, maar onderdeel van een wereldwijde
inzet op schone brandstoffen en grondstoffen.

Deel 3 – overige onderwerpen

6. Waterstof en de energie-efficiëntierichtlijn (EED)

Naar aanleiding van vragen uit uw Kamer wil ik ook nog even stilstaan bij de samenhang
tussen de nationale en Europese waterstofambities enerzijds en de voorgestelde doelen
voor energiebesparing anderzijds. In de EED-herziening (onderdeel van het Fit-for-55-pakket)
stelt de Europese Commissie een aangescherpt doel vast voor reductie van energieconsumptie
in 2030. Dat betekent dat het gezamenlijke primaire energiegebruik van de Europese
Unie in 2030 maximaal 1023Mtoe (Megaton olie-equivalenten) mag bedragen, gelijk aan
een energiebesparing van 32,5% op EU-niveau. Lidstaten hebben indicatieve, nationale
bijdragen aan dit verbruiksdoel. De doelstelling voor Nederland wordt nog nader uitgewerkt.

In Nederland stuurt het kabinet in navolging van het Klimaatakkoord primair op CO2-reductie. In sommige gevallen kunnen CO2-reducerende maatregelen leiden tot een hoger energiegebruik, zoals bij productie
van hernieuwbare waterstof. Het kabinet hecht grote waarde aan efficiëntie en energiebesparing,
maar ziet graag dat alle lidstaten de vrijheid behouden om te sturen op kosteneffectieve
maatregelen voor CO2-reductie. Het kabinet zal dit inbrengen in de onderhandelingen over de EED in Brussel.

7. Waterstof voor verduurzaming van de agro-sector

Tijdens het Commissiedebat van 8 september (Kamerstuk 32 813, nr. 844) is door o.a. de BBB en SGP ook aandacht gevraagd voor de rol die waterstof kan spelen
in de verduurzaming van de agro-sector. Dit komt voort uit de mogelijkheden voor decentrale
opwek van duurzame energie op boerenbedrijven uit zon, wind en biomassa. Deze energie
kan deels worden ingezet voor de productie van waterstof voor toepassingen in het
zware vervoer, zoals tractoren en ander zwaar landbouwmaterieel, en vrachtwagens die
worden ingezet voor agro-logistiek. Ook kan deze waterstof worden ingezet ter vervanging
van aardgas voor verwarming van ruimtes en voor processen als het drogen van producten.
Op deze manier kan lokaal opgewekte energie beter worden benut en kan gebruik van
diesel en aardgas worden verminderd

Regio’s, bedrijven en kennisinstellingen werken aan demonstraties en pilots. Er is
veel animo. De eerste tractoren die nu in Nederland (deels) op waterstof rijden zijn
een mooi zichtbaar resultaat hiervan. Het is zaak om nu te werken aan ketens van opwek
tot gebruik, die aansluiten op de mogelijkheden en uitdagingen van de agrosector en
plattelandsregio’s. Het is in deze fase belangrijk om deze pilots goed te begeleiden
(toegang tot subsidieregelingen en het oplossen van belemmeringen) en om te zorgen
voor kennisuitwisseling. Daarom zal ik in samenwerking met mijn collega van LNV de
rol van RVO op dit vlak versterken en laten onderzoeken op welke wijze bestaande regelingen
pilots en demonstratieprojecten beter kunnen worden ondersteund. Ik zal mijn collega
van IenW hierbij betrekken.

Met deze brief leg ik de basis voor verdere concrete stappen richting de ontwikkeling
van een duurzame Nederlandse waterstofmarkt.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, D. Yeşilgöz-Zegerius