Brief regering : Herziening Regeling periodieke evaluatie (RPE)

Nr. 203
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 december 2021

In de vierde voortgangsrapportage van de operatie Inzicht in Kwaliteit is aangekondigd
dat de huidige Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE) van 2018 wordt herzien.1 In het commissiedebat Begroten en verantwoorden van 24 juni jl. (Kamerstuk 31 865, nr. 194) heb ik toegezegd de Kamer de herziene RPE toe te sturen voordat deze per 1 januari
2022 in werking treedt. In deze brief licht ik deze voorgenomen herziening toe. In
de bijlagen vindt u de concept RPE 2022, het advies van de Algemene Rekenkamer en
een reactie op het advies van de Algemene Rekenkamer2.

Aanleiding herziening

De primaire aanleiding voor de herziening van de RPE is het verankeren van een belangrijke
verandering die in het kader van de operatie Inzicht in Kwaliteit in gang is gezet,
namelijk de nieuwe departementale Strategische Evaluatie Agenda’s (SEA). Daarnaast
is er nog een aantal aanleidingen om de RPE aan te passen:

– codificeren van moties: de motie van het lid Harbers c.s. over het vooraf betrekken
van de Kamer bij beleidsdoorlichtingen3 en de motie van de leden Van Weyenberg en Dijkgraaf4 over de verplichte evaluatieparagraaf bij wetsvoorstellen en andere voorstellen die
tot een substantiële beleidswijziging leiden.

– verder uitgewerkte eisen aan ex post (achteraf) evaluaties van subsidieregelingen
naar aanleiding van aanbevelingen uit het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)
Subsidies5;

– verder ontwikkelde definities ten aanzien van evaluatieonderzoek naar (voorwaarden
voor) doelmatigheid en doeltreffendheid, onder andere naar aanleiding van de werkgroep
Toolbox beleidsevaluatie6;

– de motie van het lid Van Raan met het verzoek het toepassingsbereik van de RPE uit
te breiden naar fiscale regelingen.7

Doelstellingen nieuwe RPE

Doel van de RPE is de borging van de kwaliteit van evaluaties naar doelmatigheid en
doeltreffendheid van beleid. De RPE beschrijft aan welke minimale eisen evaluatieonderzoek
naar doelmatigheid en doeltreffendheid moet voldoen, bijvoorbeeld ten aanzien van
de onderbouwing van de bevindingen en conclusies en de borging van onafhankelijkheid.8

De nieuwe RPE draagt ook bij aan een betere evaluatieprogrammering middels de SEA.
In de SEA plannen departementen hun evaluaties vooruit, zodat betere en meer bruikbare
inzichten worden gegenereerd in de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid
van beleid in alle fasen van de beleidscyclus. Bij het evalueren van beleid worden
departementen ook aangemoedigd om rekening te houden met publieke waarde(n) in den
brede. Uiteindelijke doelstelling is dat deze inzichten ook worden benut voor beleidsverbetering,
en dat daarmee een hogere maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid wordt gerealiseerd.9

Tot slot draagt de RPE bij aan een goede informatievoorziening aan de Kamer door codificering
van de verplichte evaluatieparagraaf en de motie van het lid Harbers over het vooraf
betrekken van de Kamer bij periodieke rapportages over de doelmatigheid en doeltreffendheid
van beleid (opvolger van de beleidsdoorlichting, toegelicht in de volgende paragraaf).

Kern van de aanpassingen

In deze paragraaf licht ik de belangrijkste verschillen tussen de RPE 2018 en de voorgenomen
RPE 2022 toe, namelijk 1) de SEA, 2) de periodieke rapportage, 3) aangepaste eisen
ten aanzien van de evaluatie van subsidieregelingen en 4) de expliciete uitbreiding
van het toepassingsbereik van de RPE naar fiscale regelingen.

1. De SEA

De huidige RPE bevat geen voorschriften over de planning van evaluaties van departementen.
Wel bevatten departementale begrotingen een verplicht overzicht van beleidsdoorlichtingen
en een bijlage met geplande onderzoeken en evaluaties. Deze overzichten bevatten echter
geen onderbouwing en vaak een beperkte toelichting.10

De SEA vervangt deze werkwijze en is een nieuwe manier om invulling te geven aan evaluatie-planning,
om op juiste momenten inzichten te verkrijgen en deze tijdig te benutten voor het
verbeteren van beleid.11 De SEA biedt een overzicht van de belangrijke beleidsthema’s van een departement,
een toelichting op de inzichtbehoefte per thema en een daarbij passende agendering
van evaluatieonderzoek. Departementen hebben hiermee in de begroting 2021 voor het
eerst geëxperimenteerd. Minimale eisen die de nieuwe RPE aan de SEA stelt:

• de SEA gaat uit van een indeling op basis van beleidsthema’s die inhoudelijk samenhangen,
alle (sub-)artikelen op de begroting dekken en daarmee een logische basis vormen om
inzicht over de werking van beleid te verzamelen;

• per thema wordt de aansluiting op de Rijksbegroting inzichtelijk gemaakt in termen
van de relevante (sub-)artikelen. De beleidsthema’s op de SEA bij elkaar zijn dekkend
voor alle jaarlijks terugkerende financiële middelen, zoals dat ook voor de beleidsdoorlichtingen-systematiek
gold;

• de SEA bevat een samenvatting van de inzichtbehoefte per thema en een daarbij passende
agendering van evaluatieonderzoek. Het gaat zowel om evaluatieonderzoek voorafgaand
aan het beleid (ex ante), gedurende (ex durante) als achteraf (ex post);

• de SEA heeft een looptijd van vier jaar en kan eens in de twee jaar herzien worden;

• eens in de 4 tot 7 jaar wordt per beleidsthema gerapporteerd over de opgedane inzichten
middels een periodieke rapportage.

Verder schrijft de RPE voor dat de SEA onderdeel is van de begroting van een departement.
De vormvereisten aan de SEA zijn daarom opgenomen in de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften
(RBV).

2. De periodieke rapportage over doelmatigheid en doeltreffendheid

Voor het periodiek rapporteren over de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid
geldt in de huidige RPE de systematiek van beleidsdoorlichtingen. Deze systematiek
verplicht departementen tot een beleidsdoorlichting per begrotingsartikel ten minste
eens in de zeven jaar. Een knelpunt van deze systematiek is dat de scope van de begrotingsartikelen
en vaste timing van beleidsdoorlichtingen in de praktijk vaak niet logisch aansluiten
op de inzichtbehoefte, de inhoudelijke afbakening van het beleidsterrein en de fase
waarin de beleidscyclus zich bevindt. Ook komt het geregeld voor dat er onvoldoende
evaluaties beschikbaar zijn door gebrekkige evaluatieprogrammering.12

De SEA, in combinatie met de periodieke rapportage, vervangen de huidige systematiek
van beleidsdoorlichtingen. Door de betere aansluiting op de beleidscyclus, faciliteert
de SEA tussentijdse bijsturing van beleid op basis van opgedane inzichten uit vooraf
strategisch geplande evaluaties. De periodieke rapportage rapporteert op het niveau
van een beleidsthema over die opgedane inzichten in (voorwaarden voor) doeltreffendheid
en doelmatigheid, inclusief welke mogelijkheden er zijn om de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid te vergroten en beleid te verbeteren. De SEA moet een
duidelijke opbouw bevatten richting een periodieke rapportage per beleidsthema minimaal
eens in de zeven jaar, zodat er tegen die tijd voldoende evaluatiemateriaal beschikbaar
is om onderbouwde uitspraken te doen over de (voorwaarden voor) doelmatigheid en doeltreffendheid
van het beleid. Lessen uit eerdere evaluaties over doeltreffendheid en doelmatigheid
binnen het beleidsthema zullen in deze periodieke rapportage meegenomen worden.

Ook bieden de SEA en de periodieke rapportage meer ruimte om het onderzoek te richten
op de vraag in hoeverre wordt voldaan aan de voorwaarden voor doelmatig en doeltreffend
beleid. De Kamer zal minimaal in het jaar voorafgaand aan de uitvoering van de periodieke
rapportage worden geïnformeerd over de opzet en vraagstelling van de periodieke rapportage.13 Dit geeft uw Kamer de mogelijkheid om tijdig bij te sturen.

3. Evaluatie van subsidieregelingen

Op 12 maart 2018 zond het kabinet een reactie naar de Kamer betreffende het interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO) Subsidies.14 Eén van de toezeggingen in deze kabinetsreactie is gericht op het waarborgen van
de proportionaliteit van ex post subsidie-evaluaties. Ten behoeve hiervan heeft het
kabinet de aanbeveling overgenomen om een gedifferentieerd regime in te voeren en
dit op te nemen in de RPE. Door in de RPE onderscheid te maken tussen kleine, gemiddelde
en grote subsidies kan gerichter worden geëvalueerd. Er ontstaat minder evaluatiedruk
voor kleine subsidies en extra borging van de kwaliteit van evaluaties van grote subsidieregelingen
door het betrekken van een onafhankelijke deskundige.

4. Evaluatie van fiscale regelingen

Met artikel 7 van de RPE wordt invulling gegeven aan de motie van het lid Van Raan15 die verzoekt het toepassingsbereik van de RPE expliciet uit te breiden naar evaluaties
van fiscale regelingen en het advies van de AR om in de SEA’s aandacht te hebben voor
fiscale regelingen. In de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) was al opgenomen dat
de RPE van toepassing is op de evaluatie van fiscale regelingen en dat het toetsingskader
fiscale regelingen moet worden doorlopen bij fiscale evaluaties naar doelmatigheid
en doeltreffendheid. Met het vastleggen in de RPE zelf in een afzonderlijk artikel,
is dit nog explicieter vastgelegd.

Duurzame verandering

Het aanpassen van de RPE alleen is niet voldoende voor een verbeterde evaluatieprogrammering,
hogere kwaliteit van evaluaties en gebruik van bevindingen uit evaluaties voor beleidsverbetering.
De ontwikkelingen die in het kader van de herziening in gang zijn gezet moeten bestendigd
worden. Het is belangrijk om de nieuwe werkwijzen breed in te bedden binnen de departementen,
zodat ze optimaal ingezet gaan worden. Het is belangrijk dat alle departementen hier
prioriteit aan geven en capaciteit voor vrij maken. Een duurzame verandering begint
bij begrip en overtuiging onder beleidsmedewerkers dat meer inzicht in kwaliteit gewenst
is. Het versterken van de evaluatiefunctie op departementen is cruciaal om betere
inzichten in beleid te krijgen. Ook voorbeeldgedrag van leidinggevenden is belangrijk
om verandering te stimuleren. Daarnaast is het essentieel dat medewerkers kennis en
vaardigheden opbouwen. Mijn departement ondersteunt andere departementen hierin op
verschillende manieren. Het nieuwe opleidingsprogramma «Monitoren, evalueren en leren»
biedt rijksambtenaren de mogelijkheid hun expertise over evalueren te vergroten. Hierbinnen
zijn ook modules voor de SEA en de periodieke rapportage ontwikkeld. Daarnaast is
een toolbox Beleidsevaluaties ontwikkeld voor beleidsmedewerkers, evaluatoren en leidinggevenden,
die openbaar beschikbaar is.16 De toolbox biedt praktische en methodologische ondersteuning bij het uitvoeren van
een (beleids)evaluatie. Verder worden voor de SEA en de periodieke rapportage specifieke
handreikingen gepubliceerd voor rijksambtenaren die de RPE gaan uitvoeren of daar
toezicht op houden.17

De RPE kan ook aanknopingspunten bieden voor de controle van uw Kamer op het kabinet,
bijvoorbeeld bij de jaarlijkse bespreking van de SEA als onderdeel van de begrotingsbehandelingen,
bij de behandeling van periodieke rapportages of bij de bespreking van beleidsevaluaties.

Tijdpad en evaluatie van de regeling

De nieuwe RPE gaat in per januari 2022 (na publicatie in de Staatscourant). De regeling
bevat een overgangsbepaling. Voor de SEA geldt dat Ministers tot en met de begroting
van 2023 een inspanningsverplichting hebben om al zoveel mogelijk aan de eisen te
voldoen. Ten aanzien van de overgang van de beleidsdoorlichtingen naar de periodieke
rapportage geldt dat departementen de flexibiliteit krijgen om de al geplande beleidsdoorlichtingen
tot en met 2023 volgens de huidige RPE uit te voeren of volgens de eisen van de periodieke
rapportage in de nieuwe RPE.

Binnen zes jaar na inwerkingtreding van de nieuwe RPE wordt de regeling geëvalueerd
op de werking in de praktijk, met speciale aandacht voor de toepassing en kwaliteit
van de SEA’s en de periodieke rapportage.

Advies Algemene Rekenkamer en reactie

Op basis van artikel 7.40, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 is een eerdere
conceptversie van de RPE 2022 ter advies voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer. Het
integrale advies en een uiteenzetting hoe de adviezen zijn meegenomen in de nieuwe
RPE heb ik bijgevoegd in respectievelijk bijlage twee en drie.

Tot slot

Ik verwacht met de herziening van de RPE een belangrijke voorwaarde te vervullen om
het periodiek evalueren van beleid binnen het Rijk te verbeteren en dat dit uiteindelijk
leidt tot evaluaties die bijdragen aan het verhogen van doelmatigheid en doeltreffendheid
van beleid. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd over de beoogde aanpassingen
aan de RPE en ga hierover graag met uw Kamer in gesprek.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra