Brief regering : Beleidsreactie WODC-Rapport over LHBTI's, bekeerlingen en religieverlaters in de asielopvang

Nr. 2801
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 december 2021

Op 8 oktober jl. heeft het WODC het rapport «LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters
in de asielopvang» aangeboden aan de DG Migratie van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid1. Het onderzoek is in opdracht van het WODC uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek
en de Vrije Universiteit Amsterdam. Het doel van dit onderzoek is om beter zicht te
krijgen op de wijze waarop de opvang voor LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters
is georganiseerd, wat de praktijkervaringen van asielzoekers, COA-medewerkers en overige
stakeholders zijn met de opvang en welke suggesties er zijn voor het verbeteren van
de opvang van deze groepen. Ik ben de onderzoekers en het WODC erkentelijk voor de
bevindingen. In deze brief zal ik reageren op de bevindingen uit het rapport.

Aanleiding

Als gevolg van verschillende signalen van intimidatie en geweld tegen LHBTI-asielzoekers
en bekeerlingen in de opvang heeft uw Kamer een motie van het lid Groothuizen2 aangenomen. In deze motie wordt het kabinet verzocht om een plan van aanpak op te
stellen voor een veiliger leefomgeving van LHBTI- en bekeerlingasielzoekers in de
opvangcentra van het COA. Over dit plan van aanpak bent u per brief d.d. 5 maart 2021
geïnformeerd.3 Het plan is opgesteld in afstemming met de LHBTI klankbordgroep waarin o.a. COC,
Rutgers, Verwey-Jonker, politie, Universiteit Utrecht en LGBT Asylum support zitting
hebben. Parallel aan het ontwikkelen van een plan van aanpak willen het Ministerie
van Justitie en Veiligheid en het COA ook beter inzicht krijgen in wat de benodigdheden
zijn voor het verbeteren van de opvang van kwetsbare personen. Om deze reden is het
WODC gevraagd om onderzoek te doen naar de opvang door het COA van LHBTI-asielzoekers,
bekeerlingen en religieverlaters. De inzichten uit dit onderzoek zullen worden gebruikt
bij het verder uitvoeren van het plan van aanpak. Het onderzoek voorziet het ministerie
en het COA van handvatten voor het verbeteren van de opvang van kwetsbare personen.
Voor het onderzoek zijn de doelgroep, de COA-medewerkers en externe stakeholders geïnterviewd.
Hierbij maak ik wel de kanttekening dat het totaal aantal geïnterviewde asielzoekers,
te weten 21 personen, beperkt is. Ik beschouw de uitkomsten van het onderzoek echter
als waardevol omdat de onderzoekers een onderbouwd beeld geven van de ervaringen van
zowel de asielzoekers als medewerkers en overige stakeholders in de begeleiding en
opvang. Met deze brief geef ik ook aan op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan
de motie van het lid Ceder.4

Conclusies

De onderzoekers concluderen dat het COA geen doelgroepenbeleid voert maar dat de organisatie
wel structureel aandacht besteed aan de kwetsbare groepen in de opvang. Met betrekking
tot LHBTI-asielzoekers heeft het COA beleid ontwikkeld om de leefbaarheid op de COA-locaties
te vergroten. Op verschillende COA-locaties zijn speciale LHBTI-aandachtsfunctionarissen
beschikbaar om LHBTI-asielzoekers bij te staan en op wie medewerkers een beroep kunnen
doen. Daarnaast zet het COA in op deskundigheidsbevordering van COA-medewerkers. Het
rapport concludeert dat in vergelijking met het LHBTI-beleid er in de opvang minder
aandacht is voor bekeerlingen en religieverlaters en dat de aandacht voor levensbeschouwelijke
vraagstukken nog in de kinderschoenen staat. De onderzoekers onderbouwen dit door
te concluderen dat er geen speciale aandachtsfunctionarissen voor bekeerlingen en
religieverlaters zijn en dat er rondom specifieke levensbeschouwelijke vraagstukken
geen sprake is van deskundigheidsbevordering onder COA-medewerkers. Wel is er in 2018
een handreiking levensbeschouwing opgesteld die COA-medewerkers houvast moet bieden
bij vragen van bewoners rondom levensbeschouwelijke vraagstukken. Daarnaast is er
op landelijk niveau een platform waarin het COA samen met religieuze en maatschappelijke
partners kennis uitwisselt en voorlichtingsmateriaal richting asielzoekers met elkaar
afstemt.

Alhoewel er op landelijk niveau samenwerkingen zijn met externe partijen met betrekking
tot het uitwisselen van kennis over levensbeschouwelijke en LHBTI-gerelateerde vraagstukken,
zijn er op lokaal niveau verschillen in betrokkenheid van externe partijen bij de
opvang en begeleiding. De onderzoekers stellen dat de samenwerking met lokale organisaties
rondom de begeleiding van LHBTI-asielzoekers goed verloopt. Er worden regelmatig overleggen
gevoerd tussen het COA en de lokale afdelingen van het COC. Evenwel, rondom de begeleiding
van bekeerlingen en religieverlaters is de samenwerking met externe lokale organisaties
en het COA niet structureel geregeld. De onderzoekers concluderen dat er op sommige
locaties incidenteel overleg wordt gevoerd tussen levensbeschouwelijke organisaties
en het COA, terwijl rondom religieverlaters nauwelijks sprake is van lokale samenwerking
bij de opvang en begeleiding. Dit wordt deels verklaard doordat het COA volgens kerkelijke
organisaties terughoudend is om activiteiten actief aan te bieden. Voorts, komt uit
het onderzoek naar voren dat een uniforme lokale ondersteuningsinfrastructuur ontbreekt
doordat niet op iedere locatie lokale afdelingen van doelgroep specifieke organisaties
beschikbaar zijn.

Uit het rapport blijkt bovendien dat er grote verschillen bestaan in de wijze waarop
de begeleiding van LHBTI-asielzoekers en bekeerlingasielzoekers wordt vormgegeven.
Zo werkt het COA met een 6-domeinenmodel waarin op een zestal leefgebieden in kaart
wordt gebracht of de bewoner over voldoende competenties beschikt om op een zelfstandige
manier op de COA-locatie te verblijven. Echter, uit intern COA onderzoek blijkt dat
er tussen locaties en medewerkers verschillen bestaan in de mate waarin het voornoemde
model wordt gebruikt als basis bij de begeleiding van asielzoekers. Dit sluit aan
bij de algemene conclusie van de onderzoekers waarbij meer uniformiteit in de opvang
en begeleiding van LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters als wenselijk wordt gezien.

De onderzoekers stellen bovendien dat de COA-medewerkers handelingsverlegenheid ervaren
in het begeleiden van bekeerlingen en religieverlaters. Dit komt enerzijds doordat
zij zelf niet goed weten waar zij terechtkunnen met de levensbeschouwelijke vraagstukken
van asielzoekers. Anderzijds weten COA-medewerkers niet altijd hoe zij in relatie
tot het neutraliteitsbeginsel van het COA moeten omgaan met deze behoefte van asielzoekers.

Uit het onderzoek blijkt dat de (ervaren) veiligheid van LHBTI’s, bekeerlingen en
religieverlaters essentieel is voor een goede opvang. De onderzoekers concluderen
dat de houding van en reactie op incidenten door COA-medewerkers factoren zijn in
de veiligheidsbeleving van asielzoekers. Uit de interviews met asielzoekers blijkt
dat indien er door medewerkers niet adequaat gereageerd wordt op meldingen de meldingsbereidheid
afneemt en daarmee het gevoel van onveiligheid toeneemt.

Tot slot concludeert het onderzoek dat sociale relaties buiten de opvang enorm belangrijk
zijn voor LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters. Dit komt mede omdat zij in veel
gevallen een moeizame relatie hebben met de familie in het land van herkomst en de
aansluiting bij mede asielzoekers uit het land van herkomst niet vanzelfsprekend is.
Echter, de onderzoekers stellen dat de opgebouwde netwerken kwetsbaar zijn door de
vele verhuizingen van asielzoekers tussen opvanglocaties. Hierbij zijn de externe
relaties van religieverlaters het meest precair.

Verbeterpunten

Een van de onderzoeksvragen is wat de wensen en behoeften zijn van de ondervraagde
doelgroepen. Deze wensen en behoeften zijn aan de hand van drie thema’s in kaart gebracht,
te weten identiteit, veiligheid en sociale relaties. Hieronder benoem ik kort de voorgestelde
verbeterpunten die zijn aangedragen per thema.

Identiteit:

• Kennisbevordering van COA-medewerkers ten aanzien van bekering en religieverlating.

• Betrek LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters bij het uitwerken van beleid voor
deze groepen en bij de ontwikkeling van trainingen voor COA-medewerkers.

• Meer duidelijkheid voor COA-medewerkers over omgaan met religie in de praktijk en
hoe zij invulling kunnen geven aan de neutraliteit van het COA én ruimte kunnen bieden
voor het uiten van de religieuze identiteit.

• Instellen van aandachtsfunctionarissen levensbeschouwelijke vraagstukken.

• Uniformere inzet van de aandachtsfunctionaris LHBTI.

Veiligheid:

• Meer privacy voor bewoners, bijvoorbeeld in de vorm van een eigen kamer.

• Plaatsing van LHBTI’s op een speciale LHBTI-unit waarin een kamer en voorzieningen
gedeeld worden met «gelijkgestemden».

• Meer beveiliging op de locaties (ook in de avonduren) zodat beter opgetreden kan worden
tegen agressief gedrag en duidelijkere protocollen over hoe te handelen bij incidenten.

• Meer/betere voorlichting en activiteiten richting medebewoners om meer onderling begrip
en contact te faciliteren.

Sociale relaties:

• Meer inzicht in de sociale kaart rondom de opvanglocaties van organisaties die LHBTI’s,
bekeerlingen en religieverlaters kunnen ondersteunen en deze informatie beter ontsluiten
voor bewoners.

• Meer mogelijkheden om Nederlands te leren.

• Het voorkomen van verhuizingen tussen opvanglocaties om het opgebouwde sociale netwerk
te kunnen behouden.

Reactie op conclusies en voorgestelde verbeterpunten

Identiteit

Deskundigheidsbevordering van COA-medewerkers is essentieel voor het verbeteren van
de opvang en begeleiding van asielzoekers. Het streven van het COA is om de begeleiding
en opvang van alle bewoners op dezelfde manier vorm te geven. Hierbij kijkt het COA
naar de specifieke behoeften van het individu. Het stemt mij dan ook positief dat
uit het onderzoek blijkt dat het COA door de inzet van LHBTI-aandachtsfunctionarissen en door middel van deskundigheidsbevordering van de medewerkers op
dit thema bijdraagt aan het verbeteren van de leefomstandigheden van LHBTI-asielzoekers
in de opvang. Daarentegen concluderen de onderzoekers ook dat, vergeleken met het
LHBTI-beleid, de deskundigheidsbevordering van COA-medewerkers op levensbeschouwelijke
vraagstukken en de aandacht voor de problematiek van bekeerlingen en religieverlaters
minder ontwikkeld is. Deze conclusie herken en erken ik. Intern wordt hier bij het
COA over gesproken en nagedacht. In 2022 zal ook voor deze doelgroep een plan van
aanpak gemaakt worden om structurele aandacht voor bewustzijn en kennis over kwetsbaarheden
van bekeerlingen en religieverlaters te borgen. Dit plan van aanpak zal (net als het
plan van aanpak LHBTI) worden opgesteld in afstemming met de belangenorganisaties.

Onderdeel van de deskundigheidsbevordering zijn trainingen en opleidingen voor COA-medewerkers.
Daarnaast onderzoekt het COA mogelijkheden om tijdens het inwerkprogramma van nieuwe
medewerkers een module op te nemen die meer aandacht besteedt aan de kwetsbaarheden
van LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters. Dit biedt iedere nieuwe COA-medewerker
dezelfde basis. Naast training en ontwikkeling moet ook de ontwikkeling van minimumstandaarden
in de werkwijzen van het COA de opvang en begeleiding van kwetsbare groepen verbeteren.
Dit sluit aan op de verbetersuggesties uit het onderzoek. Allereerst correspondeert
dit met de gewenste kennisbevordering van COA-medewerkers ten aanzien van bekering
en religieverlating. Meer aandacht voor kwetsbaarheden van bekeerlingen en religieverlaters
kan COA-medewerkers meer tools geven om inzicht te krijgen in de specifieke vragen
die bekeerlingen en religieverlaters hebben. Daarnaast sluit de aanpak aan bij de
suggestie om meer uniformiteit bij de inzet van aandachtsfunctionarissen, zowel LHBTI-
als levensbeschouwelijke-aandachtsfunctionarissen, te creëren.

Verder benoemt het rapport de samenwerkingen tussen het COA en lokale afdelingen van
belangenorganisaties. Hierbij stellen de onderzoekers dat LHBTI’s, bekeerlingen en
religieverlaters betrokken moeten worden bij het uitwerken van beleid en bij de ontwikkeling
van trainingen voor COA-medewerkers. Het COA heeft goed contact met lokale afdelingen
van het COC, die regelmatig trainingen geven ter bevordering van de deskundigheid
van COA-medewerkers. In tegenstelling tot de samenwerking met LHBTI-organisaties stellen
de onderzoekers dat samenwerking met externe partijen rondom de begeleiding van bekeerlingen
en religieverlaters minimaal is. Op lokaal niveau heeft het COA op sommige opvanglocaties
een nauwere samenwerking met kerkelijke organisaties zoals Stichting Gave dan op andere
locaties. Ik erken dat lokale samenwerking rondom religieverlaters verbeterd kan worden.
Het COA zal daarom de mogelijkheden onderzoeken om de samenwerking met organisaties
met expertise op dit gebied te intensiveren. Hiermee geeft het COA gehoor aan de verbetersuggestie
om samen te werken met LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters bij het uitvoeren
van beleid en het ontwikkelen van trainingen voor COA-medewerkers zodat er een betere
aansluiting komt op de behoefte van deze groepen.

In het rapport wordt gesignaleerd dat, in tegenstelling tot LHBTI-asielzoekers, bekeerlingasielzoekers
en religieverlaters ervaren dat COA-medewerkers weinig kennis en aandacht hebben voor
hun specifieke hulpvragen. Hierbij is het belangrijk te melden dat niet alleen de
asielzoekers het ontbreken van kennis onder medewerkers over levensbeschouwelijke
vraagstukken ervaren, maar dat ook de COA-medewerkers dit herkennen. COA-medewerkers
ervaren door een kennistekort over levensbeschouwelijke vraagstukken, een handelingsverlegenheid
in het begeleiden van bekeerlingen en religieverlaters. Deze handelingsverlegenheid
wordt ook toegewezen aan het neutraliteitsbeginsel van het COA als organisatie. Binnen
het COA zal daarom worden gediscussieerd over de dilemma’s en (on)mogelijkheden van
begeleiding met betrekking tot het neutraliteitsvraagstuk, met als doel het ontwikkelen
van richtlijnen en handvatten voor de medewerkers. Dit komt overeen met de verbetersuggestie
dat er meer duidelijkheid voor COA-medewerkers moet zijn over het omgaan met religie
in de praktijk en het geven van invulling aan de neutraliteit van het COA én ruimte
bieden voor het uiten van de religieuze identiteit. Daarnaast is het COA voornemens,
zoals eerder gesteld, om de deskundigheid van COA-medewerkers ten aanzien van levensbeschouwelijke
vraagstukken te bevorderen.

Veiligheid

De onderzoekers stellen dat de (ervaren) veiligheid van LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters
essentieel is voor een goede opvang. Ik onderschrijf het belang van een veilige omgeving
voor alle asielzoekers. Daarom is het COA van plan om maatregelen te nemen die gevoelens
van onveiligheid moeten wegnemen. Hierbij moet gedacht worden aan het consequent registreren
van alle meldingen die binnenkomen bij medewerkers en beveiligers. Aangezien gedurende
de nacht geen COA-medewerkers aanwezig zijn, zijn de beveiligers een belangrijk onderdeel
in het creëren van een veilige omgeving. Het COA is daarom ook voornemens om de beveiligers
van Trigion voorlichting of training te geven om de sensitiviteit bij beveiliging
te bevorderen en duidelijker protocollen te hebben over hoe zij moeten handelen bij
incidenten. De voorgestelde suggestie om meer camera’s op opvanglocaties te hangen
wordt onderzocht door het COA. Daarbij wil ik echter de kanttekening plaatsen dat
dit moeilijk te realiseren is omdat niet alle plekken geschikt zijn voor camerabewaking,
maar ook vanwege de privacy van de bewoners. Verder bespreekt het COA de optie om
medebewoners nog beter in te lichten over artikel 1 van de Grondwet en de praktische
implicatie hiervan in de Nederlandse samenleving. Binnen het COA is er de wens om
hier nog nadrukkelijker op in te gaan binnen het programma dat iedere asielzoeker
in de opvang volgt. Ook het creëren van speciale LHBTI-units en het toewijzen van
eigen kamers voor LHBTI-asielzoekers wordt door de onderzoekers geopperd als verbetersuggestie.
Beide zijn nauw verweven met het voorkomen van verhuizingen tussen opvanglocaties.
Het COA streeft in de opvang en begeleiding van asielzoekers naar maatwerk waarbij
de bezetting van opvanglocaties en de fase van de asielprocedure «harde» criteria
zijn voor (door)plaatsing. Indien mogelijk houdt het COA ook rekening met «zachte»
criteria zoals het samen plaatsen van LHBTI’s in dezelfde vleugel op een opvanglocatie
en het toewijzen van eigen kamers aan LHBTI’s. Dit is echter niet op iedere locatie
mogelijk. Bovendien zorgt de huidige druk op de opvanglocaties van het COA dat het
COA slechts rekening kan houden met de «harde» criteria bij het plaatsen van LHBTI-
asielzoekers. Het COA kan daarom op dit moment geen gehoor geven aan de verbetersuggestie
om LHBTI’s eigen kamers toe te wijzen. Ook kan het COA geen gehoor geven aan de verbetersuggestie
om LHBTI’s op LHBTI-units te plaatsen. De reden daarvoor is niet alleen gelegen in
capaciteitstekort, maar ook in het uitgangspunt dat met het structureel separaat plaatsen
en zo feitelijk isoleren van kwetsbare groepen een verkeerd signaal wordt afgeven.
Categorale opvang voor asielzoekers past niet in de wijze waarop wij met elkaar samenleven
in Nederland en het doet geen recht aan de positie van deze groepen. Waar mogelijk
kijkt het COA, indien asielzoekers daar behoefte aan hebben, of asielzoekers bij elkaar
geplaatst kunnen worden. Zo kan het, als dat gewenst en ook mogelijk is op de locatie,
dat LHBTI-asielzoekers asielzoekers binnen bepaalde opvanglocaties in een vleugel
samenwonen. Dit zijn echter geen aparte units die specifiek bedoeld zijn voor LHBTI-asielzoekers.

Sociale relaties

Daarnaast onderkennen zowel het COA als ik het belang van sociale relaties buiten
de opvang. Echter, het geheel voorkomen van verhuizingen tussen opvanglocaties is
binnen het huidige asielsysteem, zoals in voornoemde alinea beschreven, niet mogelijk.
Wel streeft het COA ernaar de verhuisbewegingen voor haar bewoners zo beperkt mogelijk
te houden omdat het COA zich bewust is van de impact die deze verhuizingen kunnen
hebben op het sociale netwerk van asielzoekers. Het COA streeft in de opvang en begeleiding
van asielzoekers naar maatwerk waarbij de bezetting van opvanglocaties en de fase
van de asielprocedure «harde» criteria zijn voor (door)plaatsing. Indien mogelijk
houdt het COA ook rekening met «zachte» criteria zoals het hebben van een sociaal
netwerk. Helaas zorgt, zoals hiervoor gezegd, de huidige druk op de opvanglocaties
van het COA ervoor dat het COA slechts rekening kan houden met de «harde» criteria
bij (door)plaatsing en niet altijd gehoor kan geven aan de verbetersuggesties om verhuizingen
te voorkomen. Het COA streeft er daarom ook naar om de lokale sociale kaart beter
inzichtelijk te maken en meer door te verwijzen naar externe organisaties om asielzoekers
in de gelegenheid te stellen hun sociale netwerk te verstevigen. Indien de lokale
sociale kaart beter inzichtelijk wordt gemaakt is het voor COA-medewerkers ook beter
mogelijk om asielzoekers te wijzen op vrijwilligersinitiatieven waar zij kunnen werken
aan het verbeteren van de Nederlandse taal naast de NT2-lessen, die worden aangeboden
op de COA-locatie.

Zoals in bovenstaande alinea kort is aangestipt zie ik net als de onderzoekers ook
verbetermogelijkheden bij het gebruik van de sociale kaart op COA locaties. Indien
er geen specifieke kennis is binnen de COA locatie is het goed kunnen doorverwijzen
naar externe organisaties bij een hulpvraagstuk essentieel voor een goede begeleiding
van asielzoekers. De sociale kaart biedt een actueel en volledig overzicht van organisaties
en praktijken op het gebied van zorg en welzijn in de buurt van de COA-locatie. Dit
ondervangt naar mijn oordeel ook de conclusie van de onderzoekers dat een uniforme
lokale ondersteuningsinfrastructuur ontbreekt. Bovendien zou ook voornoemde ontwikkeling
van minimumstandaarden in de werkwijzen op de COA opvang een belangrijke rol kunnen
spelen bij het verbeteren van een uniforme lokale ondersteuningsinfrastructuur.

Tot slot bespreekt het rapport een overkoepelende conclusie dat er verschillen zijn
tussen COA-locaties en COA-medewerkers in de begeleiding en opvang van LHBTI’s, bekeerlingen
en religieverlaters. Deze conclusie wordt door het COA erkend en is ook een leidraad
in het eerder genoemde plan van aanpak.

Slotbeschouwing

Het WODC-onderzoek biedt een waardevol inzicht in de wijze waarop de opvang voor LHBTI’s,
bekeerlingen en religieverlaters is georganiseerd, wat de praktijkervaringen van asielzoekers,
COA-medewerkers en overige stakeholders zijn en welke suggesties er zijn voor het
verbeteren van de opvang van deze groepen. Het rapport geeft een beeld van de opvang
dat overeenkomt met het beeld dat het COA en ik hebben. De opvang en begeleiding van
LHBTI’s, bekeerlingen en religieverlaters is overwegend van goede kwaliteit en goed
georganiseerd. Desalniettemin zijn de verschillen tussen COA-locaties soms nog te
groot en is er ruimte voor verbetering in de opvang van deze doelgroepen. Het door
het COA ontwikkelde plan van aanpak naar aanleiding van de motie Groothuizen zorgt
voor deze verbetering.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol