Brief regering : Beleidsreactie eerste evaluatieonderzoeken Wet langdurig toezicht

29 452
Tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel

Nr. 817
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 december 2021

Met deze brief geef ik mijn beleidsreactie op drie eerder aan uw Kamer gezonden onderzoeken
naar de Wet langdurig toezicht (Wlt). Deze onderzoeken zijn uitgevoerd door het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) en de DSP-groep.1 Dit betreft:

• «Wet langdurig toezicht: Reconstructie van de beleidstheorie, eerste evidentie en
nadere onderzoeksthema’s» (hierna: onderzoek beleidstheorie)2.

• «Wet langdurig toezicht: Procesevaluatie» (hierna: procesevaluatie)3.

• «Toepassingen van de Wet langdurig toezicht in 2017–2020: Een eerste verkenning» (hierna: monitorrapport)4.

Deze onderzoeksrapporten maken deel uit van het onderzoeksprogramma naar de werking
van de Wlt. Op verzoek van uw Kamer wordt het gebruik van de maatregelen van de Wlt
als onderdeel van dit programma jaarlijks gemonitord en wordt uw Kamer daarover geïnformeerd.5 Doel is hierbij om inzicht te krijgen in de implementatie en toepassing van de Wlt
in de praktijk, en de effecten van de wet.6 Tevens is toegezegd de Wlt na 15 jaar te evalueren, waarbij aandacht is voor de toepassing
van toezicht op de langere termijn, de effecten op recidive en de kwaliteit van het
toezicht.7

In paragraaf 1 van mijn beleidsreactie ga ik in op de bevindingen die raken aan het
doel van de wet en de onderbouwing daarvan. In paragraaf 2 ga ik in op de bevindingen
over de wijze waarop de wet is geïmplementeerd. In de paragrafen 3, 4 en 5 geef ik
een toelichting op de uitkomsten voor de volgende drie onderdelen van de wet:

• het vervallen van de wettelijke maximale duur van de voorwaardelijke beëindiging bij
tbs met verpleging;

• het gelijktrekken van de proeftijd van de algemene en bijzondere voorwaarden bij de
voorwaardelijke invrijheidstelling en de mogelijkheid om de proeftijd te verlengen;

• de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel.

Tot slot informeer ik uw Kamer in paragraaf 6 over de opvolging van de verkenning
die ik heb laten uitvoeren naar de bekostigingssystematiek en kwaliteitsborging van
justitiële gedragsinterventies voor volwassenen.

1. Doel van de wet

Recidive heeft een grote impact op de slachtoffers en de samenleving als geheel. Dit
geldt in het bijzonder als er sprake is van recidive bij zeden- en zware geweldsdelinquenten.
Langdurig toezicht kan bijdragen aan het voorkomen van recidive door deze groep. De
Wlt biedt drie aanvullende mogelijkheden om bij deze groep binnen een justitieel kader
aan gedragsverandering te werken. De wetsbepalingen die dit mogelijk maken zijn op
1 januari 2017 en 1 januari 2018 in werking getreden.8

In het onderzoek naar de beleidstheorie heeft het WODC eerst een reconstructie van
de beleidstheorie achter de wet gemaakt. Daarbij is tevens de evidentie achter de
beleidstheorie uitgezocht. In dit onderzoek wordt onderstreept dat er wetenschappelijke
onderbouwing is voor het vertrekpunt van het wetsvoorstel dat de meeste criminaliteit
wordt veroorzaakt door recidivisten. Ook is er volgens de onderzoeker evidentie voor
de gekozen oplossing om toezicht in te vullen met een behandeling op maat. Dat sluit
aan op de werkwijze waarop de reclassering het toezicht uitvoert, waarover ik uw Kamer
dit najaar al heb geïnformeerd.9

Tegelijkertijd wordt in het onderzoek naar de beleidstheorie een aantal kritische
kanttekeningen bij de onderbouwing geplaatst. De onderbouwing is gebaseerd op een
WODC onderzoek waaruit blijkt dat recidive bij tbs-gestelden op de lange termijn nog
voorkomt.10 Opgemerkt wordt door het WODC dat de wetgever geen rekenschap heeft gegeven aan de
onderlinge verschillen in recidivecijfers in de ruime onderzoeksgroep. Daarnaast zijn
de eerste uitstroomcohorten uit het onderzoek volgens de onderzoeker moeilijk vergelijkbaar
met de huidige tbs-populatie gelet op ontwikkelingen in de tbs-praktijk. Deze kanttekeningen
laten naar mijn mening onverlet dat recidive ook na lange tijd na uitstroom nog voorkomt,
dus dat het ook zinvol is om mogelijkheden voor toezicht en begeleiding op de lange
termijn te bieden.

Secundair doel van de wet is het bevorderen van in-, door- en uitstroom van tbs-gestelden.
Mede vanwege de verwachting dat de ongemaximeerde voorwaardelijke beëindiging (hierna:
VB) en de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel (hierna: GVM) weinig
worden toegepast is er volgens het onderzoek naar de beleidstheorie geen reden deze
positieve effecten te verwachten. In paragraaf 3 ga ik op deze bevinding in.

2. Implementatie

Het verheugt mij te lezen in de procesevaluatie dat de implementatie van de Wlt door
alle betrokken ketenpartners voortvarend ter hand is genomen. De ketenpartners hebben
dit gedaan op een bij hun organisatie passende wijze en afgestemd op hun rol en betrokkenheid
bij de verschillende onderdelen van de Wlt. Door de tot nu toe beperkte ervaringen
in de uitvoeringspraktijk is het volgens de onderzoekers te vroeg om te concluderen
of de Wlt al dan niet wordt uitgevoerd zoals beoogd en of deze voorziet in een behoefte.
Zij bevelen aan de procesevaluatie op een later moment te herhalen. Met de nog geplande
Wlt evaluaties verwacht ik ook op de langere termijn voldoende inzicht te krijgen
in de uitvoering en de effecten van de wet en daarmee geef ik opvolging aan de aanbeveling.

De onderzoekers van de procesevaluatie merken op dat het implementeren van nieuwe
wetgeving tijd kost, zeker als het specifieke wetgeving betreft die van toepassing
is op een beperkte doelgroep, zoals bij de Wlt. Dat plaatst mijns inziens de conclusie
uit de procesevaluatie dat de uitvoering van de Wlt nog niet optimaal verloopt in
perspectief. De belangrijkste hindernissen hebben volgens de onderzoekers te maken
met onvoldoende bekendheid en de beperkt geziene meerwaarde van sommige instrumenten.
Ik heb deze bevindingen met de betrokken ketenpartners (reclassering, openbaar ministerie
en rechtspraak) besproken en zij herkennen dat er ruimte is om de bekendheid van de
Wlt, en specifiek de GVM, na de eerder verrichte inspanningen verder te vergroten.

De onderdelen van de wet zijn vernieuwingen van het strafrecht en dienen als zodanig
een vast onderdeel te zijn van het kennispalet van professionals in de strafrechtketen.
De mogelijkheden van de Wlt zijn daartoe reeds opgenomen in de basisopleidingen van
de reclassering en het OM. Tevens is binnen de rechtspraak, de reclassering en het
openbaar ministerie (OM) kennis over de Wlt beschikbaar gesteld, bijvoorbeeld via
e-learning modules voor het OM en de rechtspraak en de Kennisbank van de reclassering.
De rechtspraak heeft naar aanleiding van het verschijnen van de laatste twee Wlt-rapporten
reeds alle gerechten opnieuw geïnformeerd over de Wlt, specifiek over de GVM. De reclassering
en het OM bezien of medewerkers verder kunnen worden ondersteund in de daadwerkelijke
toepassing van de maatregelen via handelingskaders, zoals een handreiking, aanwijzing
of factsheet. Dergelijke handvatten kunnen bevorderen dat de meerwaarde van de mogelijkheden
van de Wlt worden gezien en toegepast zoals bedoeld.

Een belangrijk onderdeel van de bekendheid is ook dat processen die ten grondslag
liggen aan de wet voldoende duidelijk zijn. Vanwege de verschuivingen van verantwoordelijkheden
in de tenuitvoerleggingsketen door de wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen (Wet USB) wil ik de in 2017 gemaakte procesafspraken in de keten nogmaals
tegen het licht houden. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de ICT ondersteuning
van deze processen, zoals in de procesevaluatie wordt benoemd. Deze exercitie pak
ik op in de afronding van de implementatie van de Wet USB.

3. Voorwaardelijke beëindiging

Het eerste onderdeel van de Wlt betreft het vervallen van de wettelijke maximumduur
van de VB van de verpleging van overheidswege bij tbs. Voorheen betrof deze termijn
maximaal negen jaar. Dit onderdeel geldt voor VB’s die ingaan vanaf 1 januari 2017.
Derhalve is pas na 1 januari 2026 voor het eerst verlenging van de VB mogelijk voor
een periode langer dan negen jaar. Dat betekent dat pas op de langere termijn inzicht
in de effecten van deze maatregel kan worden verkregen.

Zoals in paragraaf 1 genoemd, is een secundair doel van de wet de in-, door- en uitstroom
van tbs-gestelden te bevorderen. Uit het monitorrapport blijkt dat de instroom is
toegenomen, dat de doorstroom onder de Wlt nog niet te bepalen is en dat de uitstroom
is afgenomen. Zoals ik ook in mijn brief van 26 november 2021 heb genoemd zijn er
verschillende oorzaken die maken dat de instroom toeneemt en de uitstroom afneemt.11 Zo wordt er door rechters iets vaker tbs opgelegd en is er een schaarste aan passende
door- en uitstroomvoorzieningen. Het realiseren van voldoende capaciteit in de gehele
forensische zorg en daarmee ook het verbeteren van de uit- en doorstroom is voor mij
een belangrijke prioriteit. Ik heb in bovengenoemde brief maatregelen aangekondigd,
voor zowel de korte als de lange termijn, om te zorgen voor voldoende plekken.

4. Voorwaardelijke invrijheidstelling

Het tweede onderdeel van de Wlt omvat twee nieuwe bepalingen over de proeftijd van
de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.). Allereerst wordt met de Wlt de duur
van de proeftijd van de bijzondere voorwaarden gelijkgesteld aan de duur van de proeftijd
van de algemene voorwaarde tot tenminste 1 jaar. Met de tweede bepaling is het mogelijk
gemaakt de duur van de proeftijd eenmalig met ten hoogste twee jaar te verlengen.
Bij zeden- en zware geweldsdelinquenten kan de proeftijd – na een rechterlijke toets
– telkens met maximaal twee jaar worden verlengd, hetgeen levenslang toezicht kan
betekenen.

Het monitorrapport laat zien dat het aantal verlengingen van de v.i.-proeftijd in
lijn is met de verwachtingen: 66 in 2019 en 67 in 2020.12 Dit vind ik een positieve conclusie, omdat dit betekent dat de Wlt het al in een
aanzienlijk aantal gevallen mogelijk heeft gemaakt om langer toezicht te houden, waarbij
aan gedragsverandering gewerkt kan worden. De betrokken organisaties zien daarvan
ook de meerwaarde, zo blijkt uit de procesevaluatie. In de praktijk moet nog ervaring
opgedaan worden met de telkenmale verlenging van de v.i. Het is – ook volgens de onderzoekers
– nog te vroeg om uitspraak te doen over de duur van de v.i. na inwerkingtreding van
de Wlt, omdat er nog te weinig veroordeelden onder de Wlt zijn uitgestroomd. Ik verwacht
dat de volgende monitorrapporten hierin meer inzicht kunnen geven.

Voorts merken de onderzoekers op dat het aantal v.i.-zaken met bijzondere voorwaarden
in de eerste drie jaar circa 5% lager lag ten opzichte van de jaren daarvoor.13 Tegelijkertijd blijkt dat het gemiddeld aantal bijzondere voorwaarden per persoon
is gestegen, evenals het gemiddeld aantal bijzondere voorwaarden dat een vorm van
zorg betreft. Ik ben terughoudend in het verbinden van conclusies aan deze aantallen.
Het adviseren en opleggen van bijzondere voorwaarden betreft altijd maatwerk en de
mogelijkheid van verlenging van de v.i.-proeftijd biedt hiervoor meer ruimte. De reclassering
en het OM beogen daarbij alleen bijzondere voorwaarden toe te passen als de daarbij
behorende stok achter de deur meerwaarde biedt.

Tot slot signaleren de onderzoekers in de procesevaluatie dat de geïnterviewden verwachten
dat het aantal calculerende veroordeelden zal toenemen als gevolg van de maximering
van de v.i.-periode tot twee jaar onder de Wet straffen en beschermen (Wet SenB).
Calculerende veroordeelden zouden ervoor kiezen om niet met v.i. te gaan om (telkenmale)
verlenging van de proeftijd te voorkomen. Hierover heb ik uitgebreid met uw Kamer
gesproken in het kader van de parlementaire behandeling van de Wet SenB en zoals u
weet acht ik dit niet waarschijnlijk.14 Tot op heden is het beeld dat er niet veel gedetineerden zijn die daadwerkelijk hun
voornemen om hun v.i. te weigeren volhouden tot het einde van hun straf. Om hier een
duidelijk beeld van te krijgen heb ik uw Kamer toegezegd dit te monitoren als onderdeel
van de wetsevaluatie Wlt. In het onderhavige monitorrapport kan hier nog geen uitspraak
over worden gedaan, dit wordt in een volgend monitorrapport meegenomen.

5. Gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel

Het derde en tevens laatste onderdeel van de Wlt is de nieuw geïntroduceerde GVM.
Deze maatregel is te combineren met een gevangenisstraf of een tbs-maatregel en kan
bij vonnis worden opgelegd aan veroordeelden met een zeden- of ernstig geweldsdelict.15 De GVM kan enkel worden opgelegd bij delicten die na inwerkingtreding van de Wlt
in 2018 zijn gepleegd. De oplegging van een GVM leidt niet automatisch tot uitvoering
ervan. Aan het einde van de straf beslist een rechter op vordering van het OM of de
maatregel ten uitvoer gelegd moet worden. Op het moment dat een rechter de tenuitvoerlegging
gelast, bepaalt hij daarbij de duur, de bijzondere voorwaarden en de vervangende hechtenis
in geval van schending.

Vanwege de specifieke doelgroep was de verwachting dat er per jaar om en nabij 20
GVM’s zouden worden opgelegd.16 Het monitorrapport laat een stijgende lijn zien in het aantal opleggingen van de
GVM. Nadat de cijfers in 2018 en 2019 nog wat achter bleven bij de verwachting, is
het aantal opleggingen in 2020 bijna verdubbeld ten opzichte van de verwachting: 2
keer in 2018, 17 keer in 2019 en 39 keer in 2020. De inspanningen die de betrokken
partners hebben gepleegd om de GVM bekender te maken, mede naar aanleiding van het
verzoek uit uw Kamer in 2019, lijken hun vruchten af te werpen.17 Dat laat onverlet dat de bekendheid van de maatregel een aandachtspunt blijft, dat
ben ik met de onderzoekers van de procesevaluatie eens. Hier ben ik in paragraaf 2
op ingegaan. Ik denk dat gelet op de ontwikkeling in cijfers al goede stappen zijn
gezet. De komende jaren zullen, zoals toegezegd, de aantallen gemonitord blijven worden.

Ten aanzien van de in het wetgevingstraject genoemde specifieke groepen die bij uitstek
in aanmerking komen voor de GVM is de maatregel in 2018 en 2019 onder andere opgelegd
aan vier mogelijk uitreizende zedendelinquenten. Bij weigerende verdachten komt dit
slechts één keer voor.18 Het monitorrapport laat tevens zien dat de GVM in 2018 en 2019 niet is opgelegd bij
terroristische misdrijven. De onderzoekers verbinden hieraan de conclusie dat het
erop lijkt dat de GVM nog nauwelijks kan bijdragen aan het toezicht op deze doelgroep.
Ik vind het te vroeg om deze conclusie te kunnen trekken. Mij is gebleken dat aanvankelijk
niet bij alle betrokken organisaties voldoende bekend was dat de Wlt, waaronder de
GVM, ook van toepassing is op terroristische misdrijven. Hier heb ik aandacht voor
gevraagd bij de rechtspraak, reclassering en het OM, waaronder in het bijzonder contraterrorisme-officieren
van justitie en medewerkers van het team Terrorisme Extremisme en Radicalisering van
de reclassering die met deze doelgroep werken. Ik kan uw Kamer melden dat in 2020
en 2021 de GVM inmiddels wel door de rechter is opgelegd in diverse terrorismezaken.19 Om onduidelijkheden met betrekking tot de toepasbaarheid van de Wlt op terroristische
misdrijven te voorkomen, heb ik samen met de Minister van Justitie en Veiligheid aangekondigd
om de wet te verduidelijken op dit punt. Uw Kamer kan dit wetsvoorstel naar verwachting
begin volgend jaar tegemoet zien.

Van de tenuitvoerlegging van de GVM is momenteel slechts één casus bekend. Voorafgaand
aan de tenuitvoerlegging van de GVM moet de veroordeelde eerst een gevangenisstraf
en/of een tbs-maatregel ondergaan. Gezien de looptijd van deze straffen duurt het
nog enige tijd voordat we meer tenuitvoerleggingen van de GVM zullen zien.

6. Bekostiging justitiële gedragsinterventies

Eerder dit jaar informeerde ik uw Kamer over een verkenning die ik heb laten uitvoeren
naar een passende bekostigingssystematiek en effectieve kwaliteitswaarborging van
justitiële gedragsinterventies voor volwassenen (hierna: JI’s).20 De verkenning is inmiddels afgerond.21 Naar aanleiding van deze verkenning en gesprekken die ik heb gevoerd met de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI) en de reclassering, heb ik besloten om per 2022 de bekostiging
van de JI’s terug te plaatsen in de subsidierelatie tussen mijn ministerie en de drie
reclasseringsorganisaties.

De volgende argumenten liggen daaraan ten grondslag:

a. Binnen de subsidievariant is het met behoud van de rol voor het programma Kwaliteit
Forensische Zorg (KFZ) en de Erkenningscommissie Justitiële Interventies goed mogelijk
om de kwaliteit en innovatie van JI’s te stimuleren en te borgen.

b. De onzekerheid en de onduidelijkheid omtrent marktwerking heeft gemaakt dat het niet
is gekomen tot aanbesteding van JI’s. Er zijn geen aanwijzingen dat het alternatief
aanbesteden alsnog op interesse van partijen buiten de reclassering kan rekenen.

c. Daarnaast heeft de hernieuwde subsidierelatie minder organisatorische impact en kosten
voor de DJI en de reclassering dan de inkoopvariant. Het gaat om een relatief klein
budget (€ 4,9 miljoen), waar de kosten van aanbesteding niet tegenop wegen.

De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet met betrekking tot het verbeteren
van het kwaliteitssysteem en de doorontwikkeling van de JI’s. Ik wil samen met de
reclassering 2022 benutten voor het verder inrichten en verbeteren van het kwaliteitssysteem
en daarbij de rol van KFZ en de Erkenningscommissie Justitiële Interventies betrekken.

Tot slot

Ik vind het positief dat op tijd gestart is met de evaluatie van de Wlt en dat de
eerste resultaten van de deelonderzoeken zijn opgeleverd. Deze resultaten gebruiken
betrokken partijen om extra inzet te plegen op onderdelen die extra sturing nodig
hebben, waardoor de volle potentie van de wet benut kan worden. Ik heb daar vertrouwen
in en kijk ik uit naar de volgende deelresultaten van de wetsevaluatie op de Wlt.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker