Brief regering : Kabinetsappreciatie Herziening Raadsaanbeveling 2020/912 voor het coördineren van COVID-19-maatregelen voor reizen naar de EU

25 295 Infectieziektenbestrijding

Nr. 3246 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 december 2021

Op 25 november jl. heeft de Europese Commissie een voorstel gepresenteerd voor Raadsaanbeveling
2021/03971 ter herziening van Raadsaanbeveling 2020/912 voor het coördineren van COVID-19-maatregelen
voor reizen naar de EU. Het Sloveens voorzitterschap heeft aangegeven de discussie
over de voorstellen in de eerste helft van december te willen afronden. Met deze brief
informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid, over de voorgestelde herziening van de Raadsaanbeveling 2020/912 en de
beoordeling ervan door het kabinet. Omwille van een tijdige informatievoorziening
en gelet op de snelheid van het Brusselse besluitvormingsproces vervangt deze brief
een BNC-fiche over dit voorstel.

Inhoud voorstel

Het doel van Raadsaanbeveling 2020/912 is het coördineren van COVID-19-maatregelen
voor reizen van buiten de EU naar de EU. De Raadsaanbeveling beschrijft voorwaarden
voor het toepassen van een gemeenschappelijk EU-inreisverbod en specificeert mogelijkheden
voor lidstaten om aanvullende maatregelen te treffen, zoals het vragen van een negatieve
PCR-test voor reizigers. In de bijlagen wordt voorzien in uitzonderingscategorieën
voor bepaalde individuen (Annex II) en in een veilige landenlijst Annex I).

In de herziening van juni jl. is de uitzondering op het EU- inreisverbod gecreëerd
dat alle gevaccineerde ingezetenen van landen die op dat moment niet op de veilige
landenlijst staan naar de EU mogen reizen. Het betreft personen die volledig gevaccineerd
zijn met een vaccin dat is goedgekeurd door het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)
of het WHO emergency use listing process hebben voltooid. In het voorstel van 25 november jl. stelt de Commissie voor om,
gezien de wereldwijde Covid-19- vaccinatieprogramma’s en de ontwikkelingen ten aanzien
van de wereldwijde epidemiologische situatie, toe te werken naar een verdere verlichting
van bepaalde reisbeperkingen die zijn vastgelegd in de bestaande Raadsaanbeveling.
Hierbij zet de Commissie in op zowel het verruimen van de criteria om veilige landen
te definiëren, als op het verlenen van toegang aan personen die gevaccineerd zijn
met de vaccins die niet door EMA zijn goedgekeurd maar die wel het WHO emergency use
listing process hebben voltooid. De Commissie stelt voor dat vaccinatiecertificaten
worden aanvaard vanaf 14 dagen na volledige vaccinatie met een twee-doses vaccin,
ook wanneer twee doses van verschillende COVID-19-vaccins zijn toegediend of met een
één-dosis vaccin, op voorwaarde dat er minder dan 9 maanden zijn verstreken na de
laatste vaccinatie. Voor de boostervaccinatie wordt (nog) geen geldigheidsduur vastgesteld.
Daarnaast voorziet het voorstel in de mogelijkheid om ook personen afkomstig uit landen
waarvoor een equivalentie besluit is afgegeven toegang te verlenen op grond van een
herstelbewijs met een geldigheidsduur van 180 dagen na een eerste positieve NAAT test.
De Commissie stelt voor dat lidstaten aan personen met een herstelbewijs en aan personen
met een niet erkend EMA-Vaccin een NAAT-testcertificaat met een geldigheidsduur van
72 uur voor aankomst gaan vragen. Deze testcertificaten kunnen ook gevraagd worden
aan kinderen in de leeftijdscategorie 6 tot 18 jaar.

In het voorstel wordt aangegeven dat de lidstaten de vaccinatiebewijzen accepteren
die de DCC-equivalentie procedure hebben doorlopen. Deze procedure is opgenomen in
de Europese verordening voor het DCC en maakt het mogelijk dat test-, herstel-, en
vaccinatiebewijzen uit derde landen als equivalent van het DCC kunnen worden erkend,
mits zij aan de technische vereisten op het gebied van betrouwbaarheid en interoperabiliteit
voldoen. Als die procedure nog niet is doorlopen kan ook op basis van nationaal recht
een vaccinatie- of testbewijs worden geaccepteerd.

Criteria veilige landenlijst

De Commissie stelt verder voor om de criteria te verruimen die bepalen welke landen
in aanmerking komen voor de veilige landenlijst, zodat meer landen voor de veilige
landenlijst van Annex I in aanmerking zouden kunnen komen. Het voorstel is om de drempel
voor de incidentie (aantal nieuwe Covid-19 gevallen) te versoepelen van 75/100.000
naar 100/100.000 over een periode van 14 dagen. Concreet betekent dit dat landen aan
de volgende criteria moeten voldoen om op de veilige landenlijst geplaatst te kunnen
worden:

– De incidentie per 100.000 personen bedraagt minder dan 100.

– In de afgelopen 7 dagen moeten meer dan 600 (in plaats van 300) tests per 100.000
personen zijn uitgevoerd.

– De aard van de epidemiologische situatie in een land, in het bijzonder of zorgelijke
virusvariaties zijn gedetecteerd.

– De algemene respons van het land op COVID-19.

Verder is naast de criteria voor de veilige landenlijst bij het instellen van het
EU-inreisverbod voor de EU/Schengen in Annex II een lijst van uitzonderingscategorieën
voor reizigers opgesteld die uitgezonderd zijn van het EU-inreisverbod. Om de gevolgen
van de inreisbeperkingen tot het noodzakelijke minimum te beperken, voorziet het EU-inreisverbod
in uitzonderingen voor specifieke categorieën van reizigers met een essentiële functie
of behoefte. De vrijstelling voor deze uitzonderingscategorieën blijft behouden.

Persoonsgebonden benadering

De Commissie stelt voor om vanaf 1 maart 2022 een persoonsgebonden systematiek te
volgen en de inreisregels op basis van de veilige landen lijst af te schaffen. In
dat verband wordt voorgesteld dat het alleen personen die hersteld of volledig gevaccineerd
zijn (waarbij de laatste vaccinatie minder dan 9 maanden geleden is gezet) en reizigers
met een essentiële functie of behoefte naar de EU kunnen reizen. Dit betreft nog niet
een concreet uitgewerkt voorstel.

De herziening moet ingaan op 10 januari 2022.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet verwelkomt het herziene voorstel voor de Raadsaanbeveling 2020/912. Het
kabinet acht een gecoördineerd proces voor de aanpassing van de veilige landenlijst
essentieel om een waterbedeffect en onduidelijkheid voor reizigers te voorkomen. Het
kabinet is in het algemeen voorstander van een eenvoudiger en flexibeler proces voor
aanpassing van de lijst van veilige landen. Het kabinet had graag gezien dat er voor
deze herziening van de Raadsaanbeveling een andere systematiek was gekozen, waarbij
Annex I van de Raadsaanbeveling juist de lijst van landen met een (mogelijke) zorgwekkende
virusvariant (VoC) en/of een zeer hoge besmettingsgraad zou worden. Het kabinet meent
dat met deze systematiek een eenvoudiger en flexibeler proces voor aanpassing van
de lijst kon worden ingericht. De Commissie heeft echter de huidige systematiek voor
het aanpassen van de veilige landenlijst gehandhaafd.

Het kabinet steunt het voorstel dat er een uitzondering wordt gemaakt op het EU-inreisverbod
voor personen uit niet veilige landen die gevaccineerd zijn met de vaccins die niet
door EMA zijn goedgekeurd maar die wel het WHO emergency use listing process hebben voltooid. Dit is in lijn met het huidige Nederlandse beleid. Het kabinet is
ook positief over het voorstel dat personen met een herstelbewijs met een geldigheidsduur
van 180 dagen uitgezonderd kunnen worden van het EU-inreisverbod. Hierbij is het wel
van belang dat gebruik wordt gemaakt van een DCC-equivalent herstelbewijs. Het kabinet
is echter geen voorstander om alleen aan deze twee categorieën een extra NAAT-verplichting
te stellen. Het zal in de praktijk lastig zijn om deze maatregel uit te voeren. Het
kabinet zal zich inzetten om deze extra eis te schrappen, tenzij een nieuwe variant
van zorg aanleiding geeft voor aanscherping van maatregelen voor reizigers uit derde
landen.

Net als bij het voorstel ter vervanging van de Raadsaanbeveling 2020/1475 hecht het
kabinet aan heldere afspraken in Europees verband om reizen te faciliteren waar de
gezondheidssituatie dat toe laat. Deze afspraken vragen om consensus en wetenschappelijke
onderbouwing. Het kabinet kan instemmen met de voorgestelde geldigheidsduur van 9
maanden voor vaccinatiecertificaten.

Het kabinet kan in het algemeen het voorstel voor de verhoging van de incidentiedrempel
en het testgemiddelde steunen, aangezien de reeds bestaande aanvullende criteria ten
aanzien van bijvoorbeeld het moeten laten zien van een positieve trend en restricties
indien er sprake is van een zorgelijke variant blijven aangehouden. Het kabinet ziet
echter graag dat de incidentiedrempel verhoogd wordt naar 200/100.000 en zal zich
hier dan ook voor inzetten.

Met de voorgestelde richting van de Commissie om de veilige landenlijst per 1 maart
2022 te schrappen, vervalt ook de mogelijkheid voor personen uit derde landen die
niet zijn gevaccineerd of hersteld om in te reizen. Momenteel kunnen ongevaccineerden
wel de EU inreizen. Ongevaccineerden uit landen waar het EU-inreisverbod van kracht
is kunnen in principe niet de EU inreizen, tenzij zij onder de uitzonderingscategorieën
vallen. Nederland stelt in beide gevallen een negatief testresultaat verplicht. Het
kabinet heeft bedenkingen bij het voorstel om de uitzonderingsmogelijkheid voor ongevaccineerde
reizigers uit alle derde landen te laten verdwijnen, en vraagt zich af of dit voorstel
proportioneel is en op de juiste wijze bijdraagt aan de inrichting van een flexibeler
proces. Ook vraagt het kabinet zich af of er, en zo ja welke, uitzonderingen op het
Europese inreisverbod voor ongevaccineerden blijven bestaan, bijvoorbeeld voor personen
die zich niet kunnen laten vaccineren wegens medische redenen of voor reizigers met
een essentiële functie of behoefte. Het kabinet zal hierover nog een nadere verduidelijking
vragen aan de Commissie en de Commissie verzoeken hier een concreet voorstel voor
te doen, alvorens een definitief standpunt in te nemen.

Naar aanleiding van de verspreiding van de omikronvariant van het coronavirus is het
RIVM afgelopen weekend gevraagd of additionele reismaatregelen noodzakelijk zijn in
deze fase van de pandemie. Over dit RIVM advies is uw Kamer op 1 december jl. geïnformeerd.2 Conform het advies van het RIVM zal Nederland tijdens de onderhandelingen pleiten
voor het instellen van een testverplichting voor alle reizigers uit derde landen (dus
ook voor gevaccineerden en herstelden) en een quarantaineplicht voor ongevaccineerde
of niet-herstelde reizigers.3 Voor maatregelen die gelden voor reizigers die vanuit derde landen naar Nederland
reizen hecht het kabinet waarde aan Europese coördinatie. Deze maatregelen nemen immers
in effectiviteit toe wanneer Europese lidstaten eenzelfde beleid voeren ten aanzien
van het inreisbeleid naar de Europese Unie.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

De Commissie baseert het voorstel op artikelen 77(2) en 292 van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU). De aanbeveling raakt aan het beleidsterrein
van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op dit beleidsterrein heeft de Unie
een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, onderdeel j
van het VWEU). Gelet op artikel 292 VWEU is de Raad bevoegd om een dergelijke aanbeveling
vast te stellen. Aanbevelingen zijn juridisch niet bindend (artikel 288 VWEU). Het
kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag voor deze aanbeveling.

Het oordeel ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is positief. Immers,
het grensoverschrijdende karakter van de gevolgen van de COVID-19-pandemie rechtvaardigen
maatregelen op EU-niveau, maar de in dit voorstel onderhavige beslissingsbevoegdheid
over het nemen van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid en de uitvoering
daarvan blijven bij de lidstaten.

Tot slot het kabinet acht de in dit voorstel voorgestelde wijzigingen in zijn algemeenheid
proportioneel om lidstaten en de regio’s in staat te stellen om verspreiding van het
COVID-19-virus, meer specifiek de besmettelijke varianten, het hoofd te bieden. De
voorgestelde maatregelen gaan niet verder dan noodzakelijk om dit doel te bereiken.
Daarbij houden lidstaten de mogelijkheid (gemotiveerd) van de Raadsaanbeveling af
te wijken.

Financiële gevolgen

Het aangepaste voorstel heeft volgens de Europese Commissie geen financiële gevolgen.
Indien hier toch financiële gevolgen uit voortvloeien is het kabinet van mening dat
eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen voor Nederland worden ingepast op de begroting van
het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus