Brief regering : Inzet jaarlijkse Vergadering van verdragspartijen van het Statuut van Rome

Nr. 49 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 december 2021

Van 6 tot en met 11 december a.s. zal in Den Haag de jaarlijkse Vergadering van verdragspartijen
van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof plaatsvinden. Middels
deze brief informeert het kabinet u over de Nederlandse inzet tijdens deze Vergadering,
die in belangrijke mate in het teken zal staan van de overgangsfase waarin het Strafhof
zich bevindt. Ook wordt in deze brief een kort overzicht gegeven van de recente onderzoeken
van de Aanklager en de uitspraken van het Hof.

Na afloop van de Vergadering zult u per brief worden geïnformeerd over de belangrijkste
uitkomsten.

Inleiding

Het kabinet hecht grote waarde aan de bevordering van de internationale rechtsorde.
Het bestrijden van straffeloosheid en het bijdragen aan goed functionerende internationale
hoven en tribunalen die individuen aansprakelijk kunnen stellen voor internationale
misdrijven zijn belangrijke prioriteiten van het Nederlandse buitenland- en mensenrechtenbeleid.
Het Internationaal Strafhof is een essentiële organisatie in deze strijd tegen straffeloosheid.
Het is de belichaming van het idee dat de meest ernstige internationale misdrijven
– zoals genocide, oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid – niet onbestraft
mogen blijven en dat het opsporen en vervolgen van deze misdrijven een gedeelde verantwoordelijkheid
is van de gehele internationale gemeenschap.

Het Internationaal Strafhof bevindt zich op dit moment in een overgangsfase, die bepalend
zal zijn voor het functioneren van het Hof in de komende jaren. Zo is allereerst in
de loop van dit jaar het hervormingsproces op volle gang gekomen en ook het aankomende
jaar zal nog grotendeels in het teken staan van dit proces. Daarnaast is er in het
afgelopen jaar een aantal nieuwe topfunctionarissen aangetreden. Het Hof heeft in
maart 2021 een nieuw Presidium en zes nieuwe rechters gekregen en in juni 2021 is
de nieuwe Aanklager beëdigd. Tot slot is in april dit jaar de Executive Order die
de mogelijkheid creëerde om sancties op te leggen aan personeel van het Strafhof door
de VS ingetrokken. Daarmee zijn ook de sancties van de VS tegen de voormalig Aanklager
en één van haar medewerkers opgeheven, waardoor het Strafhof weer in rustiger vaarwater
terecht is gekomen. Tegelijkertijd zal naar verwachting het aantal strafzaken dat
het Hof volgend jaar ter zitting zal behandelen toenemen van twee tot vier – en mogelijks
zelfs tot vijf – strafzaken, waaronder ook de eerste Darfur-zaak tegen de oud-commandant
van de Janjaweed-milities.

Hervormingsproces

In 2019 heeft de Vergadering van Verdragspartijen besloten om een onafhankelijke evaluatie
van het functioneren van het Strafhof te laten uitvoeren (de zogenaamde «Independent Expert Review»). Vervolgens hebben in de loop van 2020 drie panels van onafhankelijke experts gekeken
naar de governance van het Strafhof, de organisatie en het verloop van de rechtspraak en de organisatie
en het werk van het Parket van de Aanklager. Op 30 september 2020 hebben de experts
hun eindrapport gepubliceerd, met daarin 384 aanbevelingen. Deze aanbevelingen hebben
o.a. betrekking op de onderlinge verhoudingen tussen de drie belangrijkste organen
van het Strafhof – de rechters, het Parket van de Aanklager en de Griffie –, de efficiëntie
van de rechterlijke procedures en het werk van de Aanklager, personeelsaangelegenheden
en het interne werkklimaat, de positie van de slachtoffers en de rol van de toezichthouders.
In het kader van het werkklimaat is ook het probleem van pestgedrag en (seksuele)
intimidatie aan de orde gesteld. Daarop is gereageerd met het instellen van een zero tolerance-beleid.

Tijdens de Vergadering van vorig jaar is ten behoeve van de beoordeling en de implementatie
van deze aanbevelingen een apart mechanisme in het leven geroepen – het zogenaamde
«Review Mechanism» – dat onder leiding staat van vertegenwoordigers van Nederland en Sierra Leone. Dit
mechanisme heeft een planning vastgesteld en de verschillende aanbevelingen toegewezen
aan de relevante actoren, te weten één of meerdere organen van het Strafhof en/of
de thematische werkgroepen van de verdragspartijen. Daarbij zijn drie clusters van
aanbevelingen als prioritair aangewezen, namelijk (1) de aanbevelingen die betrekking
hebben op het verbeteren van de governance van het Strafhof, (2) de aanbevelingen die betrekking hebben op het verbeteren van
de werkcultuur en (3) de aanbevelingen die betrekking hebben op het door de nieuwe
Aanklager gewenste systeem van twee plaatsvervangende Aanklagers. Om de derde aanbeveling
te realiseren zal de verdragspartijen tijdens de aankomende Vergadering gevraagd worden
om in te stemmen met het instellen van een tweede plaatsvervangende Aanklager en met
het voor die functie aangevraagde budget.

Daarnaast is in het najaar het eerste deel van de overige aanbevelingen besproken
in de verschillende thematische werkgroepen. De resultaten van die besprekingen zullen
tijdens de aankomende jaarlijkse Vergadering worden gepresenteerd en daarnaast zal
er een resolutie worden aangenomen waarin het mandaat van het Review Mechanism wordt verlengd. In het aankomende jaar zullen de nog niet behandelde aanbevelingen
worden besproken en zal er daarnaast worden gekeken naar de implementatie van alle
nog openstaande aanbevelingen.

Het kabinet zal blijven aandringen op de voortvarende implementatie van de aanbevelingen
en zal er tevens voor waken dat het hervormingsproces niet verzandt in het plichtmatig
afvinken van de grote hoeveelheid aanbevelingen. Het uiteindelijke doel van dit proces
– het duurzaam verbeteren van de organisatie en het functioneren van het Strafhof –
dient te allen tijde voorop te blijven staan. Voor het kabinet zijn daarbij naast
de hierboven genoemde prioritaire aanbevelingen ook de aanbevelingen inzake diversiteit
en genderbalans onder de stafleden van het Hof, met name in de hogere loonschalen,
en de problematiek van de achterstallige contributies van groot belang.

Begroting

Tijdens de Vergadering dient de begroting van het Strafhof voor 2022 te worden goedgekeurd.
De begroting van het Strafhof is in de afgelopen jaren net onder de EUR 150 miljoen
gestabiliseerd en in het afgelopen jaar is de begroting mede door Covid-19 zelfs lichtelijk
gedaald. Zoals hierboven vermeld zal volgens de planning het aantal strafzaken dat
volgend jaar ter zitting zal worden behandeld echter sterk toenemen van twee tot vier
à vijf strafzaken, waaronder ook de eerste en qua participatie van slachtoffers en
getuigen buitengewoon omvangrijke Darfur-zaak. In verband met deze piek in de werklast
heeft het Strafhof voor volgend jaar een verhoging van de begroting van 9,5% voorgesteld.
De experts van het door de verdragspartijen ingestelde Committee on Budget and Finance hebben daarentegen op basis van de kosten van eerdere strafzaken een verhoging van
4,9% aanbevolen. De extra financiële middelen zijn hoofdzakelijk aangevraagd voor
het aannemen van extra tijdelijke werkkrachten die de nieuwe strafzaken zullen ondersteunen
– zoals tolken en vertalers, audiovisuele technici en beveiligers – en voor de rechtsbijstand
voor zowel de verdachten als de slachtoffers. Daarnaast is er budget aangevraagd voor
enkele nieuwe vaste functies die verband houden met de door de nieuwe Aanklager gewenste
reorganisatie van het Parket van de Aanklager – waaronder een tweede plaatsvervangende
Aanklager – en voor enkele ICT-investeringen, waar op termijn grote efficiëntievoordelen
van worden verwacht. Zo wil de Aanklager voor onderzoeksdoeleinden een cloud opzetten waarin de massale hoeveelheid beeld- en geluidmateriaal kan worden opgeslagen,
zodat dit materiaal met behulp van gezichts- en spraakherkenningssoftware kan worden
doorzocht. Deze investering zal naar verwachting op termijn tot een aanzienlijke kostenbesparing
leiden, aangezien het beeld- en geluidmateriaal dan in de toekomst op een veel minder
arbeidsintensieve manier kan worden doorzocht. Daarnaast is door de onafhankelijke
experts gesteld dat het Strafhof voor de bewijsvoering te veel steunt op getuigenverklaringen
en het ligt ook in dat licht voor de hand om in de toekomst meer in te zetten op ander
bewijsmateriaal, zoals foto’s, video’s en berichten op sociale media. Tussen de verdragspartijen
is er veel discussie over de begroting. Een aantal West-Europese partners vindt dat
het Strafhof te ruim begroot, anderen wijzen erop dat een grotere werklast onvermijdelijk
ook leidt tot (veel) meer uitgaven.

Nederland vindt het belangrijk dat het Strafhof over voldoende financiële middelen
beschikt om uitvoering te geven aan zijn mandaat en zet zich daarom actief in voor
een daartoe toereikende begroting. Indien er geen extra financiële middelen beschikbaar
zouden worden gesteld voor de nieuwe strafzaken die voor volgend jaar gepland staan,
is het onvermijdelijk dat deze strafzaken uitgesteld zullen moeten worden. Dat is
onwenselijk, omdat dit op gespannen voet staat met het beginsel van berechting binnen
een redelijke termijn en omdat dit uiteindelijk zal leiden tot hogere kosten per strafzaak.
Zo zal bijvoorbeeld dan voor langere tijd betaald moeten worden voor het gebruik van
de detentiefaciliteiten, de rechtsbijstand en de getuigenbescherming. Daarnaast kan
het uitstellen van strafzaken op termijn leiden tot congestie bij de rechtspraak,
waardoor de eerste twee bezwaren alleen nog maar zwaarder zullen gaan wegen.

Tijdens de onderhandelingen over de begroting staat dit jaar ook de aanpak van de
liquiditeitsproblemen hoog op de agenda. Het Strafhof leek eind vorig jaar niet meer
aan zijn betalingsverplichtingen te kunnen voldoen, doordat een deel van de verdragspartijen
de contributie nog niet of slechts ten dele had betaald. Met name een aantal grote
landen die relatief veel bijdragen aan de begroting van het Strafhof zijn debet aan
deze problematiek. In verband met dit tekort aan liquide middelen heeft een aantal
verdragspartijen, waaronder Nederland, vorig jaar een deel van hun contributie vooruitbetaald.
Ook dit jaar dreigde het geld voor het einde van het jaar op te raken. De verdragspartijen
die vorig jaar zijn bijgesprongen hebben daarom van het Strafhof een formeel verzoek
ontvangen om ook dit jaar een deel van de contributie vooruit te betalen. In reactie
daarop heeft Nederland de betreffende gelden gereserveerd. Doordat Brazilië recentelijk
een groot deel van de verschuldigde contributie heeft betaald – EUR 8 miljoen van
de nog verschuldigde EUR 24 miljoen – en doordat een aantal andere verdragspartijen,
waaronder Nederland, een deel van hun contributie vooruit heeft betaald of nog vooruit
zal betalen, zijn de liquiditeitsproblemen voor dit jaar afgewend. Aangezien deze
problematiek geen structurele bedreiging mag gaan vormen voor het ordentelijke functioneren
van het Strafhof, dringt Nederland op dit moment samen met veel andere verdragspartijen
aan op het strikter toepassen van de regels inzake het verlies van het stemrecht bij
betalingsachterstanden en op het verkennen van mogelijke aanvullende maatregelen.

Verkiezingen

Twee plaatsvervangende Aanklagers

De nieuwe Aanklager wil binnen het Parket van de Aanklager de bestaande afdelingen
voor onderzoek en vervolging opheffen en vervangen door twee afdelingen die ieder
belast zullen worden met zowel het onderzoek als de vervolging van een deel van de
zaken. Door deze reorganisatie blijft de in de onderzoeksfase opgedane kennis en ervaring
binnen één en hetzelfde team behouden op het moment van de transitie van de onderzoeks-
naar de vervolgingsfase, waardoor er uiteindelijk efficiënter kan worden gewerkt.
Beide afdelingen zullen worden geleid door een plaatsvervangend Aanklager, die onder
andere als tussenschakel zal fungeren tussen de Aanklager en de verschillende teams.
De voorgestelde hervorming is positief ontvangen door de verdragspartijen en ook Nederland
zal met dit voorstel instemmen. Indien de verdragspartijen tijdens de Vergadering
inderdaad zullen instemmen met dit systeem van twee plaatsvervangende Aanklagers,
dan zullen er ook meteen twee plaatsvervangende Aanklagers moeten worden gekozen,
aangezien de termijn van de huidige plaatsvervangende Aanklager in maart 2022 zal
aflopen. Met het oog op de genderbalans en de evenredige vertegenwoordiging van de
verschillende rechtsstelsels binnen het kantoor van de Aanklager, heeft de nieuwe
Aanklager zowel een lijst met vrouwelijke kandidaten voorgesteld (lijst A), als een
lijst met Franstalige kandidaten en/of kandidaten uit de civil law traditie (lijst B). Van beide lijsten dient vervolgens één kandidaat te worden gekozen.
Voorafgaand aan de Vergadering lichten de kandidaten hun ervaring en motivatie toe
en voeren zij gesprekken met verschillende verdragspartijen. Op basis hiervan, alsmede
op basis van hun curricula vitae, bepaalt Nederland zijn inzet voor de verkiezingen van de plaatsvervangende Aanklagers.

Raad van Bestuur van het Trust Fund for Victims

Tijdens de Vergadering zullen eveneens de nieuwe leden van de Raad van Bestuur van
het Trust Fund for Victims worden benoemd. Voor elk van de vijf geografische groepen is één kandidaat genomineerd.
Voor de groep van de West-Europese en Andere Staten is dat de voormalig Permanent
Vertegenwoordiger bij het Strafhof van Ierland. Daarnaast zal de zittingstermijn van
de bestuursleden naar alle waarschijnlijkheid worden verlengd van drie naar vier jaar,
teneinde de continuïteit te versterken en het toezicht van de Raad van Bestuur op
het werk van het Trust Fund te vergroten.

Universaliteit

Op dit moment zijn 123 staten partij bij het Statuut van Rome. Voor de effectiviteit
van het Strafhof en het bestrijden van straffeloosheid is het van groot belang dat
dit aantal verder groeit. Nederland zet zich hier actief voor in. Zo is Nederland
samen met Zuid-Korea facilitator van de werkgroep universaliteit. Landen waar een duidelijke interesse bestaat voor
de activiteiten van het Strafhof worden actief benaderd met voorlichting en waar mogelijk
uitgenodigd om als waarnemer deel te nemen aan de Vergadering van verdragspartijen.
Op dit vlak werkt Nederland behalve met Zuid-Korea en het Strafhof ook samen met verschillende
organisaties uit het maatschappelijk middenveld en met internationale organisaties
zoals de Europese Unie.

Covid-19

In verband met de coronamaatregelen zal de Vergadering van verdragspartijen net als
vorig jaar deels in persoon en deels digitaal plaatsvinden. Zowel voor de delegaties
van de verdragspartijen als voor de vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld
geldt dat het aantal personen dat fysiek aanwezig mag zijn in de conferentiezaal beperkt
is. De overige delegatieleden en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld
kunnen de Vergadering uitsluitend volgen via een livestream. De discussies met de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld zullen
daarom vooral moeten plaatsvinden in de virtuele side events die buiten de reguliere Vergadering om worden georganiseerd. Nederland organiseert
zelf een side event over het nog tot te stand brengen Multilateraal Verdrag inzake rechtshulp en uitlevering
voor internationale misdrijven (MVRUIM) en is daarnaast co-sponsor van een aantal door het maatschappelijk middenveld georganiseerde side events.

Recente onderzoeken van de Aanklager en uitspraken van het Hof

Hieronder treft u een chronologisch overzicht aan van zowel de belangrijkste besluiten
van de Aanklager als de belangrijkste uitspraken van het Hof van het afgelopen jaar.
De Nederlandse regering respecteert de onafhankelijkheid van de organen van het Strafhof
en om die reden onthoudt de regering zich van inhoudelijk commentaar op lopende zaken.

Oeganda

Op 4 februari is Dominic Ongwen, voormalig commandant binnen het Verzetsleger van
de Heer (Lord’s Resistance Army), door de Kamer van berechting schuldig bevonden aan 61 aanklachten van oorlogsmisdrijven
en misdrijven tegen de menselijkheid. Op 6 mei heeft hij daarvoor een straf van 25 jaar
opgelegd gekregen. De misdrijven werden gepleegd in Oeganda tussen juli 2002 en december
2005.

Palestijnse gebieden

In december 2019 heeft de vorige Aanklager de afronding van het vooronderzoek (preliminary examination) bekendgemaakt en daarbij aangegeven dat aan alle criteria onder het Statuut van Rome
is voldaan voor het openen van een onderzoek (investigation). Vervolgens heeft zij in januari 2020 de Kamer van Vooronderzoek (Pre-Trial Chamber) verzocht om een uitspraak te doen over de reikwijdte van de territoriale jurisdictie
van het Strafhof. Op 5 februari heeft de Kamer van Vooronderzoek vastgesteld dat het
Strafhof bevoegd is om misdaden te onderzoeken in de Gazastrook, op de Westelijke
Jordaanoever en in Oost-Jeruzalem.

Ivoorkust

Op 31 maart 2021 heeft de Kamer van beroep de vrijspraak van Laurent Gbagbo en Charles
Blé Goudé bevestigd. Zij werden in januari 2019 door de Kamer van berechting vrijgesproken
van alle aanklachten van misdrijven tegen de menselijkheid die in 2010 en 2011 in
Ivoorkust zouden zijn gepleegd in het kader van de gewelddadigheden die volgden na
de verkiezingen. De vrijspraak is nu definitief.

Soedan

Op 9 juli heeft de Kamer van vooronderzoek de aanklachten tegen de Soedanese verdachte
Abd Al-Rahman bevestigd, waardoor zijn strafzaak in de Kamer van berechting kan worden
gevoerd. De behandeling ter zitting van de strafzaak zal in principe in april 2022
beginnen. Abd Al-Rahman (ook wel: Ali Kushayb) wordt verdacht van het plegen van oorlogsmisdrijven
en misdrijven tegen de menselijkheid in Darfur in 2003 en 2004. Hij was commandant
van de Janjaweed-milities, paramilitaire groepen die tijdens het conflict in Darfur
de Soedanese regering steunden in de strijd tegen rebellengroeperingen. De situatie
in Darfur werd in 2005 door de Veiligheidsraad doorverwezen naar het Strafhof. Sindsdien
zijn er vijf arrestatiebevelen uitgevaardigd, waaronder tegen oud-president Al-Bashir.

Sinds het aftreden van Al-Bashir in 2019 was er sprake van een toenadering tussen
de Soedanese autoriteiten en het Strafhof. In het afgelopen jaar hebben zowel de vorige
Aanklager als de huidige Aanklager Soedan bezocht en tijdens deze bezoeken zijn er
met de Soedanese transitieregering ook MoU’s gesloten met betrekking tot de toegang
tot bepaalde archieven. Het kabinet is ernstig bezorgd over de recente ontwikkelingen
in Soedan, waaronder de militaire coup, en zal het belang van verdere samenwerking
door Soedan met het Strafhof blijven onderstrepen, zowel in EU-verband als bilateraal.

Afghanistan

Op 27 september heeft de Aanklager de Kamer van vooronderzoek verzocht om aan zijn
Parket de toestemming te verlenen om het onderzoek naar vermeende misdrijven in Afghanistan
te hervatten. Het oorspronkelijke onderzoek werd in maart 2020 geopend, maar werd
overeenkomstig het complementariteitsbeginsel tijdelijk stilgelegd nadat Afghanistan
had aangegeven de misdrijven zelf te willen onderzoeken. Op basis van het argument
dat er na de machtsovername van de Taliban geen uitzicht meer is op een adequaat en
effectief onderzoek door de Afghaanse autoriteiten, wil de Aanklager het onderzoek
opnieuw zelf oppakken. Tegelijkertijd heeft de Aanklager in een begeleidende verklaring
aangegeven dat het door hem geleide onderzoek zich zal richten op vermeende misdrijven
van de Taliban en de Islamic State Khorasan Province («IS-K») en dat geen prioriteit
zal worden gegeven aan «andere aspecten van het onderzoek». Daarmee wordt onder meer
gedoeld op mogelijke internationale misdrijven die zijn gepleegd door Amerikaanse
troepen en/of door leden van de CIA. Het oorspronkelijke Afghanistan-onderzoek was
één van de belangrijkste redenen voor de in september 2020 opgelegde Amerikaanse sancties,
die in april 2021 door president Biden werden opgeheven.

Filipijnen

Op 15 september heeft de Kamer van vooronderzoek de Aanklager gemachtigd om een formeel
onderzoek te openen naar vermeende misdrijven tegen de menselijkheid die zouden zijn
gepleegd op het grondgebied van de Filipijnen in het kader van de zogenaamde «war
on drugs»-campagne. De Filipijnen hebben zich in een eerder stadium teruggetrokken
uit het Statuut van Rome uit onvrede met het in februari 2018 door de vorige Aanklager
gestarte vooronderzoek. Het onderzoek mag uitsluitend betrekking hebben op misdrijven
die zijn gepleegd tussen 1 november 2011 en 16 maart 2019, het tijdvak waarin het
Statuut van Rome van kracht was voor de Filipijnen. Volgens de Kamer van Vooronderzoek
wijst het beschikbare materiaal erop dat de moorden een onderdeel zijn van een wijdverbreide
en stelselmatige aanval tegen de burgerbevolking, waardoor zij mogelijk als misdrijven
tegen de menselijkheid kunnen worden gekwalificeerd.

Colombia

Op 28 oktober heeft de Aanklager in Colombia bekendgemaakt dat het vooronderzoek naar
vermeende internationale misdrijven in Colombia in het licht van het complementariteitsbeginsel
wordt beëindigd, onder voorbehoud van een eventuele heroverweging bij een belangrijke
wijziging van de omstandigheden. Het vooronderzoek liep al sinds juni 2004 en was
gericht op vermeende misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven gepleegd
in het kader van het gewapende conflict tussen de regeringstroepen, paramilitaire
groepen en rebellengroepen. Volgens de Aanklager is er geen redelijke basis om aan
te nemen dat een eventuele vervolging bij het Internationaal Strafhof ontvankelijk
zou zijn, aangezien de nationale autoriteiten van Colombia niet als inactief kunnen
worden gekarakteriseerd, noch als niet bereid of niet in staat om de vermeende internationale
misdrijven zelf te onderzoeken en te vervolgen.

Venezuela

Op 3 november heeft de Aanklager in het bijzijn van Maduro aangekondigd een formeel
onderzoek te openen naar vermeende misdrijven tegen de menselijkheid, die sinds april
2017 zouden zijn gepleegd in Venezuela in het kader van demonstraties en de daarmee
samenhangende politieke onrust. Sinds 2018 liep er een vooronderzoek naar deze misdrijven.
Dit is de eerste keer dat het Strafhof een formeel onderzoek opent naar internationale
misdrijven op het Westelijk Halfrond. De Aanklager heeft met Maduro een Letter of Understanding getekend, waarin Venezuela aangeeft het niet eens te zijn met het oordeel dat er
aan de voorwaarden voor het openen van een onderzoek is voldaan, maar zich niettemin
committeert om aan het onderzoek mee te werken. Deze tekst kan geen afbreuk doen aan
de verplichtingen van Venezuela onder het Statuut van Rome, dat sinds 1 juli 2002
voor Venezuela van kracht is.

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.P.M. Knapen

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus