Brief regering : Vervolg reactie op de motie van de leden Lodders en Van Weyenberg over verdere quick fixes om het toeslagenstelsel te verbeteren (Kamerstuk 35572-49)

Nr. 927
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 november 2021

Op 29 juni jongstleden heb ik u, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Medische
zorg en Sport een reactie1 gestuurd op de motie van de leden Lodders en Van Weyenberg2. Deze motie roept op om verdere kortetermijnverbeteringen in het huidige toeslagenstelsel
te onderzoeken en deze daar waar mogelijk door te voeren om schrijnende situaties
en terugvorderingen te voorkomen. Daarnaast is in de reactie op het rapport van de
Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) toegezegd voor de formatie
te inventariseren welke verdere verbeteringen op kortere termijn mogelijk zijn binnen
het huidige stelsel, eveneens refererend aan de motie van de leden Lodders en Van
Weyenberg.

In mijn brief van 29 juni hebben we in aanvulling op de reeds lopende verbetertrajecten,
geïnventariseerd welke knelpunten er binnen het huidige stelsel zijn en hoe die opgelost
kunnen worden. Deze inventarisatie is gebaseerd op openbare rapporten, signalen uit
de uitvoeringspraktijk van Toeslagen, signalen vanuit stakeholders en signalen van
de toeslagdepartementen. Op het moment van verzending waren nog niet alle knelpunten
en potentiële oplossingen (categorie C, zie bijlage 1)3 uitgewerkt. We hebben uw Kamer om die reden toegezegd hier in een vervolgbrief op
terug te komen. Met deze brief informeer ik u over mogelijke oplossingen voor deze
knelpunten en de stand van zaken bij de verbeteringen die het kabinet zelf al ter
hand heeft genomen (de in mijn brief van 29 juni benoemde categorie A).

Enerzijds treffen de als categorie C benoemde knelpunten een relatief kleine groep
burgers, anderzijds kunnen de problemen die zij ondervinden groot zijn. Tegelijkertijd
moet ik constateren dat de oplossing voor deze knelpunten grote inspanningen vergt
van Toeslagen en dat de ruimte voor veranderingen, gegeven de grote last bij de uitvoeringsorganisatie
beperkt is. De hier genoemde maatregelen moeten dan ook gewogen worden in het totale
pakket aan gewenste maatregelen. Hierbij moet niet alleen worden gedacht aan de oplossingen
die eerder in het kader van deze motie zijn uitgewerkt, maar ook aan maatregelen in
het kader van de hersteloperatie en de gewenste vernieuwing van het toeslagenstelsel.
Dit betekent concreet dat niet alle maatregelen die in het kader van deze motie zijn
uitgewerkt, op korte termijn kunnen worden geïmplementeerd en dat prioritering binnen
het totale pakket aan maatregelen noodzakelijk is. Besluitvorming hierover is uiteraard
aan een volgend Kabinet.

Dit laat onverlet dat we burgers die door deze knelpunten worden geraakt nu al zo
goed mogelijk proberen te helpen binnen de bestaande kaders voor maatwerk. In individuele
gevallen kan bijvoorbeeld het bieden van een persoonlijke betalingsregeling of het
matigen van een terugvorderingen alsnog uitkomst bieden. Dit zal echter lang niet
in alle gevallen een oplossing bieden en neemt de hier geschetste knelpunten dan helaas
ook nog niet weg.

Als bijlage 24 bij deze brief treft u een uitwerking aan van de gevonden oplossingen voor de knelpunten
in categorie C in de vorm van fiches waarin de uitvoeringsgevolgen van deze oplossingen
door Toeslagen zijn gewogen. In deze bijlage zijn voor het volledige overzicht tevens
de fiches opgenomen die ik u al in mijn brief van 29 juni heb doen toekomen.

1. Knelpunten en stand van zaken uitwerking verbeteringen

De eerder geïnventariseerde knelpunten in het huidige toeslagenstelsel heb ik in bijlage
1 nogmaals opgenomen. Een uitgebreide beschrijving van deze knelpunten is te vinden
in bijlage 1 van mijn brief van 29 juni. Hierin vindt u tevens een beschrijving van
de gehanteerde categorisering van de knelpunten.

Maatregelen categorie A: verbeteringen die het kabinet al ter hand heeft genomen

De eerste categorie (categorie A) bestaat uit verbeteringen die dit demissionaire
kabinet inmiddels zelf ter hand heeft genomen. Deze korte termijn verbeteringen hebben
beperkte uitvoeringstechnische en juridische consequenties en vrijwel geen budgettaire
gevolgen.

De werking en het effect van de convenantregeling, die het mogelijk maakt om kinderopvangtoeslag
rechtstreeks uit te betalen aan kinderopvangorganisaties wordt geëvalueerd in het
verbetertraject kinderopvangtoeslag. De evaluatie wordt door een externe partij uitgevoerd.
Daarvoor is een aanbesteding uitgezet. Bij een positieve uitkomst van de evaluatie
kan de regeling prominenter onder de aandacht gebracht worden bij kinderopvangorganisaties
en ouders.

In het Belastingplan 2022 is wetgeving opgenomen5 waarmee de leeftijd waarop de verblijfsstatus van de medebewoner relevant is naar
18 jaar wordt verhoogd. Hiermee wordt voorkomen dat het recht op huurtoeslag tijdelijk
vervalt wanneer statushouders niet tijdig een verblijfsvergunning aanvragen voor hun
kind. Ten aanzien van het verworven recht vervalt met het Belastingplan de wettelijke
eis dat in de maand voorafgaand aan de huurgrensoverschrijding recht op huurtoeslag
moet bestaan. Huurtoeslag herleeft nu altijd indien de aanvrager weer aan de inkomens-
en vermogenseisen voldoet, in het verleden huurtoeslag heeft gehad en nog op hetzelfde
adres woont.

De andere maatregelen in categorie A zijn genomen naar aanleiding van aanbevelingen
van de commissie praktische rechtsbescherming6. De commissie praktische rechtsbescherming constateert in haar rapport «Burgers beter
beschermd» dat burgers in de praktijk op hindernissen stuiten, waardoor zij onvoldoende
rechtsbescherming ervaren. Deze maatregelen moeten het aantal juridische procedures
verkleinen. Onderstaande maatregelen zijn in een deel van de bezwaarketen binnen Toeslagen
al gerealiseerd en naar verwachting zal dit op korte termijn binnen het gehele bezwaarproces
zijn ingevoerd.

1. Toeslagen past standaard het vier-ogenprincipe toe bij de bepaling of een bezwaar
kennelijk niet-ontvankelijk of ongegrond is. Zo wordt voorkomen dat burgers ten onrechte
niet worden gehoord bij bezwaar.

2. Het horen bij bezwaar wordt standaard aangeboden.

3. Toeslagen streeft ernaar om alle indieners van een bezwaarschrift te bellen om beter
te begrijpen wat er aan de hand is, wat er speelt en om nadere uitleg te geven. Wanneer
er geen telefoonnummer bekend is, wordt een brief gestuurd met daarin het telefoonnummer
van de behandelaar en het verzoek om terug te bellen.

4. Bij het te laat indienen van een bezwaar door een burger, beziet Toeslagen of ambtshalve
tegemoet kan worden gekomen. Kan dit niet, maar bestaat de indruk dat mogelijk wel
recht op een tegemoetkoming bestaat als aanvullende informatie wordt verstrekt, dan
wordt contact gezocht met de burger. In overleg kan het bezwaar worden aangemerkt
als herzieningsverzoek.

5. Het proces rond hoger beroep is al enige tijd ingrijpend gewijzigd. Vanuit de gehele
vaktechnische keten wordt bezien of en in hoeverre een hoger beroepsprocedure moet
worden gevoerd. Zo kijken vaktechnische medewerkers van team beroep van Toeslagen,
het team Monitoring hoger beroep en de landelijk vaktechnisch coördinator van het
DG Toeslagen naar procedures. In voorkomende gevallen wordt ook overlegd met de betrokken
beleidsdepartementen. Als gevolg hiervan zijn al een aantal zaken niet doorgezet.

De afgelopen periode is verder gewerkt aan verbeteringen in de uitvoering van toeslagen.
Toeslagen probeert communicatie begrijpelijker te maken, beslissingen goed en begrijpelijk
te motiveren, proactief in contact te treden met burgers en meer capaciteit beschikbaar
te maken voor persoonlijke begeleiding. Dit vergroot de menselijke maat. Op deze manier
wil Toeslagen beter aansluiten bij de belevingswereld en het doenvermogen van minder
zelfredzame burgers.

Categorie B t/m D: oplossingen voor knelpunten waarover een volgend kabinet moet beslissen

Zoals in mijn brief van 29 juni aangegeven geldt voor de overgebleven knelpunten dat
de oplossing grote juridische, budgettaire en uitvoeringstechnische gevolgen heeft.
Een demissionair Kabinet kan hier niet over beslissen. Veel van de knelpunten in deze
categorieën komen voort uit fundamentelere beleidsbeslissingen in het verleden. Oplossingen
voor die situaties vergen daarom een andere politieke afweging dan voorheen. Een volgend
Kabinet zal voor de oplossingen in de categorieën B t/m D daarin een integrale afweging
moeten maken, rekening houdend met de beperkte capaciteit voor nieuwe wetgeving bij
Toeslagen. Er moet een zorgvuldige afweging worden gemaakt welke maatregelen op korte
termijn kunnen worden geïmplementeerd. Niet alles kan en niet alles kan tegelijk.
De in gang gezette verbeteringen vragen, naast het reguliere werk en onderhoud, veel
capaciteit. Uitvoeringstoetsen van nieuw beleid zijn noodzakelijk om een definitief
oordeel te geven over de uitvoerbaarheid en inpasbaarheid, voordat kan worden besloten
een beoogde oplossing daadwerkelijk in wet- en regelgeving om te zetten.

De knelpunten in categorie C dienden nader op (uitvoerings-)gevolgen onderzocht te
worden. Hier is de afgelopen tijd aan gewerkt. In paragraaf 2 is een uitgebreidere
omschrijving van alle knelpunten in categorie C opgenomen met een stand van zaken
van de uitwerking van oplossingen hiervoor. De hier gevonden oplossingen vergen over
het algemeen flinke (uitvoerings)-inspanningen om knelpunten voor relatief kleine
groepen burgers op te lossen. Daar waar aan de orde, met name waar het gaat om nieuwe
wetgeving of waar sprake is van maatregelen met een grote impact voor de uitvoering,
is voor de knelpunten uit categorie C een fiche opgesteld. De fiches zijn als bijlage
2 bij deze brief opgenomen.

2. Uitgebreide omschrijving knelpunten categorie C en stand van zaken uitwerking oplossing

In deze paragraaf worden alle knelpunten in categorie C uit de tabel uitgebreid beschreven,
samen met de stand van zaken bij de uitwerking van een oplossing.

Categorie C: Knelpunten waarvoor de oplossing in deze brief is uitgewerkt, hierover
moet een volgend kabinet beslissen

Stand van zaken uitwerking oplossing knelpunt en fichenumnmer indien aanwezig

De uitzonderingen op het inkomensbegrip verschillen tussen toeslagen

Het Kabinet ziet nu geen eenduidige richting en noodzaak om hier een keuze te maken,
zie uitgebreide omschrijving knelpunt.

Het UWV kan het inkomen van personen met een lage uitkering (bijvoorbeeld WW of WIA)
via de Toeslagenwet aanvullen tot het bruto sociaal minimum op huishoudniveau. Het
is echter mogelijk dat eenverdienerhuishoudens ondanks die aanvulling toch netto onder
de bijstandsnorm uitkomen door afbouwen van toeslagen

12

Er zijn problemen bij de toepassing van de 10%-regeling in relatie tot bijvoorbeeld
bijstandsuitkeringen

Wordt meegenomen in evaluatie Awir, zie uitgebreide omschrijving knelpunt.

Problemen met inschrijvingen Basisregistratie personen (Brp) als de gegevens niet
actueel, onvolledig of onjuist zijn.

Worden al maatregelen genomen, zie uitgebreide omschrijving knelpunt.

Om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag moet de ouder (en de toeslagpartner)
voldoen aan de arbeidseis of gekenmerkt worden als doelgroeper. Daarover bestaat in
sommige gevallen onduidelijkheid.

13

In de uitvoering van de kinderopvangtoeslag (KOT) zijn er signalen dat ouders moeilijkheden
ervaren in het aanleveren van de nodige bewijsstukken, wanneer ouder en initiële toeslagpartner
uit elkaar zijn gegaan en het contact slecht is.

In de dienstverlening vaker gebruik maken van de mogelijkheid om gegevens bij de ex-partner
op te vragen als deze ontbreken, zie uitgebreide omschrijving knelpunt.

Ouders die zorgpremie betalen voor inwonende meerderjarige kinderen, kunnen geen zorgtoeslag
krijgen op eigen rekeningnummer.

14

Bij een partner buiten Europese Unie kan de ouder in Nederland geen aanspraak maken
op kinderopvangtoeslag.

15

Een ouder die in eerste instantie recht heeft op kinderopvangtoeslag, kan door een
gewijzigde (medische) situatie dit recht verliezen op het moment dat de gewijzigde
situatie ervoor zorgt dat de ouder niet meer kan werken.

Het vergroten van de bekendheid van SMI is in samenwerking met de VNG opgepakt. Zie
uitgebreide omschrijving knelpunt.

Sommige promovendi hebben geen recht op kinderopvangtoeslag omdat zij niet voldoen
aan de arbeidseis en er geen arbeidsrelatie is tussen de promovendus en de universiteit.

16

In tegenstelling tot de kinderbijslag kan het recht op kindgebonden budget van één
van de ouders niet aan beide co-ouders worden uitbetaald.

Vergt fundamentele aanpassing van de hele toeslagensystematiek. Dit laat onverlet
dat het meegewogen kan worden in het geval er tot een stelselwijziging wordt besloten.
Zie uitgebreide omschrijving knelpunt.

Toeslagoverstijgend

• Uitzonderingen inkomen verschillen tussen toeslagen

Voor de huurtoeslag hoeven voor de inkomenstoetsing een aantal elementen voortkomend
uit de vroegere hardheidsclausule in de huursubsidie niet meegerekend te worden7. Het gaat om specifieke situaties, die handmatig door Toeslagen worden beoordeeld
en toegepast. Voor de andere toeslagen gelden deze uitzonderingen niet. Voor de begrijpelijkheid
vanuit burgerperspectief is een eenduidig inkomensbegrip tussen alle toeslagen bevorderlijk,
ook vanuit eenvoud van het stelsel en uitvoering. Het afschaffen van de uitzonderingen
in de huurtoeslag zal echter leiden tot nadelige inkomenseffecten voor huishoudens.
Het toepassen van de uitzonderingen op alle toeslagen betekent daarentegen dat het
aantal verzoeken voor het maken van een uitzondering sterk zal toenemen. Het huidige
uitvoeringsproces is daar niet goed op berekend. Gegeven deze afwegingen, en omdat
de huidige regeling niet tot schrijnende situaties en terugvorderingen leidt, ziet
het huidig kabinet nu geen eenduidige richting en noodzaak om hier een keuze in te
maken.

• Ontoereikendheid Toeslagenwet (UWV) eenverdienershuishoudens (fiches 12)

Door samenloop van beleid in de sociale zekerheid, fiscaliteit en toeslagen is er
een groep huishoudens die minder te besteden heeft dan een vergelijkbaar huishouden
op het sociaal minimum. Het gaat specifiek om eenverdieners met een lage loongerelateerde
uitkering (bijvoorbeeld WW of WIA) van het UWV. Het is mogelijk om het inkomen van
deze groep aan te vullen, maar deze aanvullingen hebben vervolgens effect op de hoogte
van de toeslagen. Hierdoor heeft een dergelijk huishouden minder te besteden dan een
paar in de bijstand (ca. 3.400 huishoudens). De omvang van de toeslagderving bedraagt
volgens onderzoek van de Belastingdienst gemiddeld circa 250 euro per jaar en loopt
op tot circa 550 euro per jaar.8 De oorzaak van deze gevallen ligt in het verschil tussen het afbouwpad van de (overdraagbare)
AHK in de fiscaliteit en (dubbele) AHK in de bijstand en verdwijnt daarom op het moment
dat beide afbouwen zijn voltooid. Het versneld gelijktrekken van de afbouwpaden heeft
echter forse gevolgen (in arbeidsparticipatie of inkomenseffecten) voor een veel grotere
groep dan die te maken heeft met de hierboven beschreven problematiek. Uit een eerdere
inventarisatie blijkt dat andere generieke oplossingsrichtingen niet effectief zijn,
een vergaande complicering voor de uitvoering betekenen of impact hebben op een veel
bredere groep huishoudens.9 Met UWV en Toeslagen zijn verdere (maatwerk)beleidsopties verkend om de toeslagderving
te voorkomen of te bereiken dat deze huishoudens toch de voor hen maximale toeslag
ontvangen. De opties zijn uitgewerkt in fiches bijgevoegd bij deze brief.

Fiche 12A is gericht op het voorkomen van een hoger toetsingsinkomen dat leidt tot
derving van huur- en zorgtoeslag. Met UWV is een tegemoetkoming verkend die het verschil
tussen de netto-uitkering van alleenverdieners met TW en de netto-bijstand van een
paar compenseert.10 Hierdoor is geen aanvulling uit de Participatiewet meer nodig die leidt tot een hoger
toetsingsinkomen voor de toeslagen. UWV beschikt echter niet over gegevens die nodig
zijn om TW-ontvangers te identificeren die met deze problematiek te maken hebben,
omdat die gegevens niet nodig zijn voor het uitvoeren van de UWV-taken. Hierdoor is
enkel het uitkeren van een gelijk nettobedrag aan alle TW-ontvangers met een partner
mogelijk, ook als geen sprake is van een toeslagderving. Dit zorgt voor overcompensatie
waardoor dit een budgettair kostbare optie is. Tegelijkertijd bereikt de compensatie
huishoudens in een vergelijkbare situatie maar zonder TW-aanvulling niet.11 Naast deze beleidsmatige bezwaren acht UWV een dergelijke compensatie onuitvoerbaar,
wijst het op de problematische begrijpelijkheid en uitlegbaarheid en stelt het dat
deze maatregel niet past bij de kerntaak van UWV.

Fiches 12B1 en 12B2 zijn gericht op het voorkomen van een toeslagderving bij een toetsingsinkomen
hoger dan de inkomensgrens in de relevante toeslag. Het betreft maatwerkoplossingen
door Toeslagen. Bij 12B1 keert Toeslagen ambtshalve de maximale toeslag uit indien
sprake is van een inkomensbestanddeel uit de TW aan een alleenverdiener. Toeslagen
kan echter niet vaststellen welk (deel van het) inkomen bestaat uit een TW-inkomen.
De burger moet deze gegevens daarom zelf aanleveren. Dit betekent dat de burger naast
de twee instanties (UWV en gemeente) met een derde instantie (Toeslagen) in contact
moet treden om op een bestaansminimum te komen. Dit zorgt voor een hogere regeldruk
en doet een groot beroep op het doenvermogen van de burger. De maatregel werkt sterk
complexiteit verhogend. Het alsnog inrichten van een automatisch proces van aanlevering
en systeemcorrectie is zeer complex en mogelijk niet uitvoerbaar. Een handmatig proces
legt veel druk op de beperkte capaciteit van de uitvoeringsorganisatie. Bovendien
wordt afgeweken van de kernsystematiek waarbij wordt uitgegaan van jaarinkomens. Deze
variant is daarom beleidsmatig en uitvoeringstechnisch zeer onwenselijk. Bij 12B2
toetst Toeslagen op aanvraag van de burger of, gelet op de individuele huishoudsituatie,
het passend is om de maximale toeslag uit te keren. Dit vergt veel van het doenvermogen
van de burger die immers met drie uitvoerders te maken heeft. Daarnaast leidt de variant
tot dezelfde grote uitvoeringstechnische gevolgen als variant 12B1. Ook deze variant
is daarom onwenselijk.

Uit de verkenning zijn geen werkbare gerichte oplossingen voor deze problematiek gekomen.
Zowel fiche 12A, een netto-compensatie van het UWV, als fiches 12B1 en 12B2, maatwerkoplossingen
van Toeslagen, zijn door het UWV en Toeslagen als onuitvoerbaar gekwalificeerd. Dat
betekent dat alleen fundamentele oplossingen overblijven zoals het gelijktrekken van
de afbouwpaden van de AHK in de fiscaliteit en in de bijstand. Door de afbouw in de
bijstand te versnellen verdwijnt het verschil sneller dat momenteel voor eenverdieners
tussen de netto-TW-uitkering en de netto-bijstand bestaat. Als TW-verdieners netto
op bijstandsniveau uitkomen is een aanvulling vanuit de Participatiewet niet langer
nodig, waardoor niet langer sprake is van een mogelijke toeslagderving. Deze maatregel
geeft een negatief inkomenseffect voor alle bijstandsgerechtigden, een veel grotere
groep dan de groep TW-huishoudens met de beschreven toeslagderving. Een compenserende
verhoging van het sociaal minimum, bijvoorbeeld door een verhoging van het wettelijk
minimumloon (WML) met koppeling aan de sociale minimumuitkeringen, kan deze negatieve
inkomenseffecten mitigeren.

De beschreven toeslagderving bij TW-verdieners kan ook worden verzacht door aanpassing
van de huurtoeslag. Door de inkomensgrens vanaf waar de huurtoeslag afbouwt te verhogen
en de huurtoeslag minder steil af te bouwen komen eenverdieners met een TW-uitkering
en een Participatiewet-aanvulling minder snel op het afbouwtraject van de huurtoeslag
terecht. Bijkomend effect van deze optie is dat het risico op terugvorderingen van
huurtoeslag voor alle bijstandsgerechtigden die aan het werk gaan kleiner wordt. Wel
betekent het opschuiven en minder steil afbouwen van de huurtoeslag een intensivering
in deze regeling. Om het budgettair beslag van de huurtoeslag gelijk te houden kan
de huurtoeslag verlaagd worden. Als het WML tegelijkertijd verhoogd wordt met behoud
van koppeling aan sociale minimumuitkeringen blijven de inkomenseffecten voor de sociale
minima hierdoor beperkt.

Uit het voorgaande blijkt dat fundamentele oplossingen voor de beschreven toeslagderving
bij TW-ontvangers mogelijk zijn maar verstrekkende maatregelen in de sociale zekerheid
en toeslagen vragen. Daarom zijn dergelijke oplossingen alleen haalbaar binnen een
breder pakket aan maatregelen. Het oordeel hierover is echter niet aan het demissionaire
kabinet, maar aan een nieuw kabinet.

• 10%-regeling

Het recht op toeslagen is afhankelijk van het inkomen van de aanvrager van de toeslag
en de eventuele toeslagpartner in een kalenderjaar; het gezamenlijk toetsingsinkomen.
Dat betekent dat het toetsingsinkomen ook stijgt als het inkomen van de ex-toeslagpartner
stijgt na de beëindiging van het partnerschap. De toeslag van de aanvrager neemt op
dat moment af, ook als de partner in kwestie niet meer in beeld is. De aanvrager kan
verzoeken dat geen rekening wordt gehouden met deze inkomensstijging. Voorwaarde hiervoor
is dat de inkomensstijging van de ex-toeslagpartner minstens 10% is. Deze regeling
wordt ook wel de 10%-regeling genoemd. In de praktijk blijkt dat er een aantal knelpunten
is omtrent de 10%-regeling, bijvoorbeeld in de situatie dat beide partners initieel
een bijstandsuitkering hebben en de partner na scheiding gaat werken. Op dit moment
wordt de evaluatie van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) voorbereid.
De knelpunten omtrent de 10%-regeling worden hierbij onderzocht. De uitkomsten van
de evaluatie worden naar verwachting medio 2022 met uw Kamer gedeeld.

• Problemen met betrekking tot de Basisregistratie personen (Brp)

In de Brp staan persoonsgegevens en adresgegevens van inwoners van Nederland en van
anderen met een relatie met de Nederlandse overheid (niet-ingezetenen). Gegevens uit
de Brp over de toeslaggerechtigde (en eventuele partner) worden gebruikt bij het bepalen
van het recht op en de hoogte van de toeslag. Als gegevens niet actueel, onvolledig
of onjuist zijn, kan dat grote gevolgen hebben voor iemands aanspraak op toeslagen.
Te denken valt aan de ex-partner die verhuist, maar zijn adreswijziging niet doorgeeft
en ingeschreven blijft staan op het oude adres in de Brp. Dan wordt bij de bepaling
van het recht uitgegaan van een niet-actueel gegeven, wat kan leiden tot het niet
toekennen van de ALO-kop aan de achterblijvende partner terwijl die er wel recht op
heeft. In het Brp-stelsel worden diverse instrumenten ingezet om de registratie zo
correct en actueel mogelijk te houden. Zo is er de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit
waar op basis van signalen adresonderzoek wordt gedaan door gemeenten. Bij Toeslagen
bestaat verder de procedure «onbekende burger». Burgers zelf kunnen fouten in de registratie
melden. Als Toeslagen hier een melding over krijgt, doet deze een terugmelding aan
de gemeente, die dit dan onderzoekt en zo nodig de Brp aanpast. Het Ministerie van
BZK is verantwoordelijk voor de centrale voorzieningen van de Brp en werkt samen met
onder andere uitvoeringsorganisaties en gemeenten aan verbeteringen in het stelsel.

Op 4 januari 2021 is het meldpunt fouten in overheidsregistraties van start gegaan. Als een burger niet weet bij welke organisatie hij of zij aan moet
kloppen is er op de website van het meldpunt een stappenplan te vinden. Bovendien
bestaat er de mogelijkheid tot bemiddeling door het meldpunt wanneer contact met de
eerst verantwoordelijke uitvoerder niet succesvol verlopen is.

Vanaf 1 januari 2022 wordt een nieuwe kwaliteitsmaatregel toegevoegd in de Brp, met
als doel om signalen over foute registraties sneller te verwerken. In de huidige situatie
krijgt Toeslagen, als de gemeente constateert dat een persoon niet meer op een adres
woont, eerst de melding dat het adres «in onderzoek» staat, wat nog niet voldoende
is voor een wijziging van het voorschot van de toeslagen. Dit kan pas na afloop van
het adresonderzoek, wat maanden kan duren. Vanaf 2022 krijgt de gemeente de mogelijkheid
om onmiddellijk een signaal bij een adres te zetten als geconstateerd wordt dat een
persoon daar niet meer woont. Toeslagen kan daar dan onmiddellijk op reageren, bijvoorbeeld
met een aanpassing van de het voorschot.

Toeslagspecifiek

• Oplossen onduidelijkheid doelgroepen kinderopvangtoeslag (fiche 13)

Om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag moet de ouder (en de toeslagpartner)
voldoen aan de arbeidseis of gekenmerkt worden als doelgroeper: student, re-integreerder,
of inburgeraar. Ook indien een ouder een partner heeft met een Wlz-indicatie of een
vrijheidsbenemende straf van meer dan 3 maanden heeft, kan de ouder in aanmerking
komen voor kinderopvangtoeslag. Er is via de uitvoering casuïstiek naar boven gekomen
waarbij een ouder de indruk krijgt aanspraak te kunnen maken op toeslag omdat hij
of zij onder de definitie van doelgroeper denkt te vallen. Bij de definitieve toekenning
van de kinderopvangtoeslag, een half jaar na afloop van het toeslagjaar, blijkt dit
echter niet het geval te zijn. Dit zorgt voor een hoge terugvordering. Het is voor
Toeslagen niet altijd goed vooraf vast te stellen of een burger inderdaad binnen de
doelgroep valt. Ook kan dit gedurende het jaar wijzigen. Vooraf controleren is daarom
niet altijd mogelijk en is geen volledige oplossing voor dit probleem. Om vooraf en
gedurende het jaar controle mogelijk te maken en de dienstverlening richting burgers
te verbeteren is, in het kader van het verbetertraject kinderopvangtoeslag, de gegevenslevering
tussen Toeslagen en kinderopvangorganisaties, DUO en UWV geïntensiveerd. Zo kan Toeslagen
op maandelijkse of op kwartaal basis ouders attenderen op afwijkingen in hun kinderopvanggegevens.
Ook met het Inlichtingenbureau worden de gegevensleveringen geïntensiveerd. Met behulp
van deze gegevens zou Toeslagen eerder kunnen toetsen of een ouder op dat moment onder
de doelgroep valt van de toeslag. Zo kunnen ouders zo snel mogelijk worden geattendeerd
wanneer wijzigingen in hun gegevens optreden. Dit kan bijvoorbeeld door meer controles
aan de voorkant en gedurende het jaar in te bouwen. Toeslagen blijft hierbij afhankelijk
van de gegevens die zij ontvangen van UWV, DUO en het inlichtingenbureau. Andere stappen
die gezet kunnen worden is het vergroten van de kennis bij ouders over de kinderopvangtoeslag
en welke voorwaarden hiervoor gelden. Extra controles aan de voorkant moeten er echter
niet toe leiden dat ouders een lange periode moeten overbruggen zonder voorschot;
kinderopvang moet financieel toegankelijk blijven voor ouders die arbeid en zorg willen
combineren. Deze mogelijkheden zijn uitgewerkt in bijgaand fiche.

• Bewijsnood gewerkte uren ex-partner bij de kinderopvangtoeslag

In de uitvoering van de kinderopvangtoeslag (KOT) bestaan signalen dat ouders moeilijkheden
ervaren in het aanleveren van de nodige bewijsstukken, wanneer ouder en initiële toeslagpartner
sindsdien uit elkaar zijn gegaan en het contact slecht is. Als de aanvrager niet alle
bewijsstukken kan aanleveren kan de KOT neerwaarts worden bijgesteld. Na inventarisatie
ziet Toeslagen binnen de bestaande kaders voldoende mogelijkheden om coulant te zijn
naar de burger en/of met een redelijke mate van zekerheid de informatie alsnog te
verkrijgen of in te schatten. Gezien de beperkte verwachte impact is er daarom gekozen
geen fiche uit te werken om dit specifieke knelpunt middels wetgeving te adresseren.

• Overmaken zorgtoeslag op rekening van ouder (fiche 14)

In de wetgeving is opgenomen dat de zorgtoeslag gestort moet worden op de rekening
van de aanvrager. Voor veel inwonende meerderjarige kinderen, geldt dat zij geen of
zeer beperkt inkomen hebben. Zij zijn ook nog vaak onderdeel van het gezin, waar de
ouders ook andere kosten voor hun rekening nemen inclusief de nominale zorgpremie
voor de kinderen. Om die reden wordt in 26 duizend gevallen de zorgtoeslag aan de
ouder overgemaakt, wat op grond van de wet niet toegestaan is (toeslag moet overgemaakt
worden op de rekening van de aanvrager). Door het op verzoek van de aanvrager wettelijk
mogelijk te maken de zorgtoeslag te laten betalen op de rekening van een ouder die
de nominale premie betaalt wordt een onrechtmatigheid voorkomen.

Toeslagen heeft aangegeven dat de situatie, waarbij het bedrag wordt overgemaakt op
een rekeningnummer dat niet van de aanvrager is, zich in nieuwe gevallen niet meer
kan voordoen. Door controle van het BSN aan de bankrekening, wordt bij nieuwe gevallen
gecontroleerd of het bankrekeningnummer ook hoort bij de aanvrager. De problematiek
betreft dan ook alleen oude gevallen. Uit de weging op de hand van de uitvoeringsconsequenties
blijkt echter dat deze oplossing voor deze specifieke groep, een relatief grote wijziging
betreft bij uitvoering die het proces complexer en moeilijker controleerbaarder maakt.
Binnen de huidige systematiek is een efficiënt validatieproces ingericht die de rekeningnummers
snel en geautomatiseerd kan verwerken, waardoor toeslagen tijdig kunnen worden uitbetaald
en betalingsproblemen kunnen worden voorkomen. Ook zou het voor de uitvoering lastig
worden om criteria op te stellen voor een kind/ouder relatie, met mogelijk terugvorderingen
bij verkeerde interpretatie van de regeling door de burger. Alles afwegend weegt het
eventuele voordeel voor deze groep, niet op tegen het vergroten van de complexiteit
bij de uitvoering met mogelijk grotere kansen op fouten. Op basis van deze conclusies
van de uitvoering wordt dan ook afgezien om deze wijziging door te voeren.

• Geen kinderopvangtoeslag bij partner buiten EU (fiche 15)

Als een ouder in Nederland verblijft met de kinderen en de (toeslag)partner is (tijdelijk)
woonachtig in een land buiten de EU, kan de ouder in Nederland geen aanspraak maken
op kinderopvangtoeslag. De ouder kan op dat moment wel een beroep doen bij gemeenten
om op basis van sociaal medische indicatie (SMI) een financiële tegemoetkoming in
de kosten van kinderopvang te ontvangen om arbeid en zorg te kunnen combineren. De
Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hebben echter meermaals aangegeven dat dit
geen structurele oplossing is voor het knelpunt. Het knelpunt kan in dat geval alleen
geheel weggenomen worden op het moment dat de doelgroep van ouders die aanspraak kunnen
maken op kinderopvangtoeslag verbreed wordt, zodat ook ouders met een partner buiten
de EU hier aanspraak op kunnen maken. Deze mogelijkheden zijn uitgewerkt in bijgaand
fiche.

• Grensgevallen Sociaal-Medische Indicatie (SMI) in de kinderopvangtoeslag

Een ouder die in eerste instantie recht heeft op kinderopvangtoeslag, kan door een
gewijzigde (medische) situatie dit recht verliezen op het moment dat de gewijzigde
situatie ervoor zorgt dat de ouder niet meer kan werken. Als dit pas bij de definitieve
toekenning duidelijk wordt en/of als de ouder te laat deze wijziging doorgeeft, volgt
er een terugvordering. In deze situatie is het echter ook mogelijk dat de ouder een
financiële tegemoetkoming blijft krijgen voor kinderopvang via de gemeente, via de
SMI-regeling. Veel ouders zijn hier echter niet van op de hoogte en het lost de terugvordering
niet op omdat SMI waarschijnlijk niet met terugwerkende kracht wordt toegekend door
de gemeente. De bekendheid van SMI zou vergroot moeten worden, zo blijkt ook uit het
eerder gedane onderzoek naar SMI dat in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid is uitgevoerd. Ook zou bij deze casuïstiek de samenwerking tussen
Toeslagen en gemeente gezocht kunnen worden. In bijzondere situaties heeft Toeslagen
daarnaast nog de bevoegdheid om een terugvordering te matigen. Het vergroten van de
bekendheid van SMI is in samenwerking met de VNG opgepakt. Daarom is er geen fiche
uitgewerkt voor dit onderwerp.

• Geen recht op kinderopvangtoeslag voor sommige promovendi (fiche 16)

Studenten hebben recht op kinderopvangtoeslag, ook al voldoen zij niet aan de arbeidseis.
Een promotietraject wordt echter niet gezien als een opleiding die recht geeft op
kinderopvangtoeslag, waardoor promovendi alleen aanspraak kunnen maken op de kinderopvangtoeslag
op het moment dat zij aan de arbeidseis voldoen en er dus een arbeidsrelatie is tussen
de promovendus en de universiteit. Deze kunnen universiteit vooraf laten toetsen door
Toeslagen. Dit geeft echter niet alle promovendi recht op kinderopvangtoeslag. De
situatie dat sommige promovendi wel in aanmerking komen en anderen niet kan als onduidelijk
en oneerlijk ervaren worden en ook tot terugvorderingen leiden. Daarom kan ervoor
gekozen worden om niet-werknemer promovendi als doelgroeper te behandelen en hen recht
te geven op kinderopvangtoeslag. Deze mogelijkheid is uitgewerkt in bijgaand fiche.

• Het kindgebonden budget verdelen in geval van co-ouderschap

In tegenstelling tot de kinderbijslag kan het recht op kindgebonden budget van één
van de ouders niet aan beide co-ouders worden uitbetaald. Ouders die zorg en kosten
gelijk verdelen kunnen dit als een knelpunt ervaren. Het kindgebonden budget is, in
tegenstelling tot de kinderbijslag, een huishoudgebonden inkomensafhankelijke, tegemoetkoming
in de kosten van kinderen. In geval van scheiding/co-ouderschap is niet langer sprake
van één gezamenlijk huishouden en huishoudinkomen. Er is sprake van twee huishoudens
en er kunnen nieuwe toeslagpartnerschappen (zijn) ontstaan. Nadere analyse van het
voorstel om de ALO-kop te kunnen verdelen in het geval van co-ouderschap, leidt tot
de conclusie dat het verdelen van het toeslagbedrag van een gezamenlijk kind dat onderdeel
uitmaakt van twee huishoudens, een andere berekeningsgrondslag vereist, die niet binnen
de huidige systematiek past. Het is ook de vraag of dit wenselijk en mogelijk is.
Co-ouders kunnen ook nu al, via het ouderschapsplan, afspraken maken over de verdeling
van de kosten van het kind naar rato van zorg en inkomen. Het kindgebonden budget
telt mee als inkomen in de alimentatieberekening. De draagkracht van de ouder die
het ontvangt wordt daardoor hoger waardoor de bijdrage in de kosten van het kind van
de andere ouder naar rato lager wordt vastgesteld. Gelet op het fundamentele karakter
van een aanpassing van de huidige wettelijke berekeningsgrondslag en de gevolgen die
dit zou hebben voor de uitvoering, is dit geen knelpunt dat op de korte termijn in
een fiche uitgewerkt kan worden. Dit laat onverlet dat het meegewogen kan worden in
het geval er tot een stelselwijziging wordt besloten.

In de uitgewerkte fiches (van categorieën A t/m C, in bijlage 2) zijn de (grove) budgettaire
gevolgen van de oplossingen beschreven, welke soms nog nader uitgewerkt moeten worden.
Voor de individuele fiches zijn geen dekkingsvoorstellen opgenomen. Maatregelen kunnen
binnen de toeslagen zelf gedekt worden of buiten het toeslagenstelsel. Voor een rijksbreed
overzicht van ombuigingsopties verwijst dit kabinet naar de ombuigings- en intensiveringslijst
van het Ministerie van Financiën12.

Er is geen indicatie opgenomen van de invoeringsdatum van maatregelen. Dit is afhankelijk
van de uiteindelijke keuzes die een volgend kabinet maakt en beschikbare uitvoeringscapaciteit.
Daar waar wetgeving nodig is, zal er rekening gehouden moeten worden met een langere
invoeringstermijn.

3. Hoe we verder werken

Dit traject is onderdeel van het grotere proces van stappen naar vernieuwing en verbetering
van het gehele toeslagenstelsel om burgers beter te bedienen. Deze inventarisatie
van knelpunten in het huidige toeslagenstelsel is nadrukkelijk een momentopname. Het
erkennen, herkennen en opvolgen van signalen is een continu proces tussen de departementen
en Toeslagen.

De departementen en Toeslagen zullen zich inzetten tot de inrichting van een structuur
en proces ten behoeve van het continu ophalen en opvolgen van signalen. Er zal worden
gewerkt om in de komende periode ook signalen van buiten naar binnen te halen, door
externe partijen zoals de landsadvocaat, Nationale ombudsman en (maatschappelijke)
intermediairs of koepelorganisaties van bijvoorbeeld de sociale advocatuur actief
te betrekken. Hiervoor zal een jaarlijkse brede stakeholderbijeenkomst worden georganiseerd.
De samenwerking tussen de departementen en Toeslagen maakt het mogelijk knelpunten
te blijven signaleren en oplossingen hiervoor te onderzoeken. Uw Kamer zal hier op
gezette tijden over worden geïnformeerd. Dit zal gebeuren in het bredere hiervoor
geschetste perspectief en niet (enkel) in het kader van de motie van de leden Lodders
en Van Weyenberg.

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen