Brief regering : Openbaarmaking Risicoclassificatiemodel Toeslagen

Nr. 923
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 november 2021

Op 26 oktober 2021 heeft Amnesty International het rapport gepubliceerd: «Xenofobe machines. Discriminatie door ongereguleerd gebruik van algoritmen in het
Nederlandse toeslagenschandaal».1 Op diezelfde dag heeft uw Kamer de reactie van het Kabinet ontvangen naar aanleiding
van dat rapport naar Amnesty International.2 Op 27 oktober 2021 heeft het lid Leijten (SP) tijdens het begrotingsdebat van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gevraagd om het risicoselectiesysteem
van Toeslagen voor de tweede termijn van het debat openbaar te maken (Handelingen
II 2021/22, nr. 14, items 3 en 7). Bij brief van 28 oktober 2021 heb ik uw Kamer laten weten dat een inhoudelijke
reactie binnen de gevraagde termijn van één dag niet mogelijk is, maar ik heb u toegezegd
zorgvuldig te reageren op dit verzoek. Bij brief van 15 november 2021 heb ik uw Kamer
laten weten aan het einde van deze week aan het verzoek van uw Kamer te voldoen.3 Met deze brief voldoe ik aan deze toezegging. De beantwoording op vragen en de toezeggingen
naar aanleiding van het Vragenuur op dinsdag 23 november 2021 (Handelingen II 2021/22,
nr. 25, Mondelinge vragen van het lid Leijten over de nieuwe informatie over het risicoclassificatiemodel
van de Belastingdienst en de almaar uitblijvende actieve informatie hierover van het
Ministerie van Financiën) heb ik hierin zoveel mogelijk meegenomen.

Het risicoclassificatiemodel (hierna: model) van Toeslagen betreft een applicatie
die sinds juli 2020 niet meer in gebruik is.4 Het is helaas niet mogelijk om het model zelf met uw Kamer te delen, omdat het gaat
om een ICT-voorziening en deze niet met een druk op de knop kan worden omgevormd tot
leesbare documenten of elektronisch kan worden overhandigd. Om de vraag van uw Kamer
zo goed mogelijk te beantwoorden, geef ik u in deze brief inzicht hoe het model over
de jaren heen heeft gewerkt en schets ik u de context door waar mogelijk voorbeelden
te geven. Uw Kamer heeft gevraagd om alle documenten rondom het model openbaar te
maken, daaraan kom ik in deze brief zoveel mogelijk tegemoet.

Het lid Leijten heeft tijdens het Vragenuur van 23 november jl. specifiek gevraagd
om de Gegevenseffectbeoordeling (GEB) van het model en de deel-GEB5 van het Behandelkeuzemodel mee te sturen. Naast deze twee documenten, zijn meer dan
zeventig documenten geïnventariseerd die ook allemaal als bijlage aan de brief zijn
toegevoegd6. Voor het overzicht verwijs ik u naar de inventarisatielijst (bijlage 0) waarbij
ook een korte beschrijving van de inhoud van de bijlagen is opgenomen7. De bijlagen bevatten (naast de GEB en deel-GEB) voornamelijk werkinstructies en
bronbeschrijvingen die aan het model ten grondslag lagen. Vanwege de looptijd van
het model en omdat de meeste documenten van operationele aard zijn en niet zijn vastgelegd
in centrale archiefsystemen, kan ik geen garantie op volledigheid geven. Omdat een
schriftelijke toelichting op de werking van het model voor uw Kamer mogelijk niet
alle antwoorden geeft, bied ik uw Kamer graag een technische briefing aan.

In deze brief licht ik allereerst de werking van het model toe. Daarna licht ik in
paragraaf 2 de pilot met het nieuwe Behandelkeuzemodel toe. Vervolgens besteed ik
aandacht aan de vragen van uw Kamer over het gebruik van zelflerende modellen bij
de overheid in het algemeen (paragraaf 3) en aan de informatievoorziening richting
de Kamer op dit onderwerp (paragraaf 4).

1. Het risicoclassificatiemodel van Toeslagen

Algemene introductie

Het ICT-systeem van Toeslagen, het Toeslagen Verstrekkingen Systeem (TVS), is opgebouwd
vanuit de toepasselijke wet- en regelgeving die bepalend is voor het recht op toeslag
en de hoogte van de toeslag. In TVS zijn zogenaamde «regels» ingebouwd waarmee de
situatie van de burger kan worden weergegeven in relatie tot de wettelijke vereisten.
Het gaat hierbij onder meer om zaken als het inkomen, de samenstelling van het huishouden
en de hoogte van de lasten. Bij huurtoeslag kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de
kale huurprijs, bij kindgebonden budget aan het aantal kinderen en bij kinderopvangtoeslag
aan de hoogte van het aantal opvanguren.

Toeslagen zet verschillende activiteiten in om te bevorderen en te waarborgen dat
burgers de wettelijke vereisten naleven om zo tot een juiste toekenning van de toeslag
te komen. Deze activiteiten worden onder de noemer «handhaving» uitgevoerd en bestrijken
het gehele palet van het voorkomen van fouten, dienstverlening, toezicht en intensief
toezicht. De focus van Toeslagen lag vanaf 2013 op het tegengaan van oneigenlijk gebruik
en op het voorkomen van hoge terugvorderingen, zeker als een hoge terugvordering tot
een naar verwachting grote impact voor de aanvrager leidde. Vanaf 2016 werd de focus
steeds meer verlegd naar het voorkomen van fouten en dienstverlening om burgers te
helpen een juiste toeslagaanvraag te doen en tijdig wijzigingen door te geven.

Het model is specifiek ontwikkeld voor de huurtoeslag en de kinderopvangtoeslag. Voor
de andere toeslagregelingen was geen behoefte aan de opzet van een dergelijk model,
omdat de grondslagen voor deze toeslagen en daarmee het recht op toeslag, voldoende
konden worden getoetst in TVS. Dit werd aangevuld met periodieke thematische toezichtacties,
zoals de controle op zorgverzekerdheid.

Het model werd tussen april 2013 en november 2019 binnen Toeslagen gebruikt om te
selecteren welke nieuwe aanvragen dan wel wijzigingen in bestaande toeslagaanvragen
voor een handmatige behandeling in aanmerking kwamen. Het model werd alleen gebruikt
in de voorlopige toekenningsfase en niet voor controle na afloop van een toeslagjaar
(de definitieve toekenningsfase). Vanaf november 2019 is geen gebruik meer gemaakt
van het model omdat er voor gekozen werd de beschikbare behandelcapaciteit in te zetten
op de processen bezwaren en klachten vanwege oplopende voorraden. Het gebruik van
het model is in juli 2020 definitief stilgelegd door het MT Toeslagen, omdat het model
niet voldeed aan de eisen die de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) daaraan
stelt.8 De risico’s op het gebied van privacy en de bijbehorende mitigerende maatregelen
waren onvoldoende beschreven in een GEB. De GEB van het model is uiteindelijk in maart
2021 vastgesteld door het MT Toeslagen.

Met betrekking tot het model heeft de AP in haar rapport «De verwerking van de nationaliteit
van aanvragers van kinderopvangtoeslag» in juli 2020 geconstateerd dat er met het
gebruik van nationaliteit in het risicoclassificatiemodel sprake is van een overtreding.
De AP concludeert dat deze verwerking niet noodzakelijk was aangezien er minder vergaande
mogelijkheden voorhanden waren. De overtreding is door de AP als discriminerend en
daarmee onbehoorlijk aangemerkt. In mijn brief van 17 juli 2020 heb ik u geïnformeerd
over de wijze waarop de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek van de AP worden
geïmplementeerd.9

Handmatige beoordeling

Het model werd elke maand ingezet, voorafgaand aan de maandelijkse uitkering van toeslagen
aan burgers. In het werkproces van Toeslagen is ingebouwd dat een keer per maand «formeel
beschikt» wordt voor een toeslagjaar. Dat betekent dat in TVS op basis van de op dat
moment bekende situatie van de burger een conceptbeschikking wordt aangemaakt met
het totaalbedrag aan toeslagen per jaar. Maandelijks kan de hoogte van de toeslag
worden aangepast, bijvoorbeeld door wijzigingen van de burger in zijn inkomen, opvanguren
of huurprijs. Elke maand wordt het eerder berekende totaalbedrag vergeleken met het
nieuwe totaalbedrag, waarna een (aangepaste) betaalopdracht aan de burger wordt voorbereid.
Voordat het bedrag werd uitbetaald en er daarmee «formeel» werd beschikt, werd tussen
2013 en eind 2019 alle informatie uit de conceptbeschikkingen ingelezen in het model.
Dit model bepaalde het risico op onjuistheden in deze beschikkingen aan de hand van
vooraf gedefinieerde indicatoren. De conceptbeschikkingen met het hoogste risico op
fouten werden maandelijks geselecteerd voor handmatige behandeling. Voor de betreffende
burgers werd het formele beschikmoment en daarmee de door de burger gevraagde verandering
(verhoging) van de toeslag en de bijbehorende betaling van de huur- of kinderopvangtoeslag
uitgesteld. Om deze periode zo kort mogelijk te laten duren, werd het aantal te controleren
aanvragen gebaseerd op de beschikbare behandelcapaciteit. Met andere woorden: als
weinig capaciteit beschikbaar was, werden door Toeslagen enkel de beschikkingen met
het allerhoogste risico op fouten ter beoordeling aan behandelaren aangeboden.

Tevens werd na de selectie van aanvragen op basis van het model nog een geautomatiseerde
selectie toegepast, zodat aanvragen werden uitgesloten van behandeling om geen cruciale
andere processen zoals bijvoorbeeld bezwaar- of klachtbehandeling te doorkruisen.
Behandelaren uit het toezichtteam beoordeelden de uiteindelijk geselecteerde aanvragen.
Deze medewerkers wisten niet wat de reden was voor behandeling en kenden ook de risicoscore
niet. Zij toetsten de toeslagaanvraag aan de wettelijke vereisten. Als bij de beoordeling
bleek dat er onjuistheden aanwezig waren, vroeg de behandelaar stukken op bij de aanvrager.
Een gevolg van deze handelwijze was dat wanneer stukken niet werden opgestuurd of
niet goed door Toeslagen werden vastgelegd, de toeslag voor de burger ten onrechte
werd gecorrigeerd. Bij nieuwe aanvragen leidde dit behandelproces tot uitstel van
een tot soms enkele maanden voor de toeslag werd uitbetaald. Hierdoor kon een aanvrager
in financiële moeilijkheden komen. Afhankelijk van de conclusie van de behandelaar
werd de betaling met het (aangepaste) bedrag uitgevoerd. Bij lopende aanvragen werd
de oorspronkelijke toeslag wel uitbetaald, maar de aangevraagde verhoging nog niet.
Door het model in te zetten tijdens de VT-fase, kon snel worden geacteerd op wijzigingen
in de situatie van de burger. Beoogd was om onbewuste en bewuste fouten in de aanvragen
zo snel mogelijk te herstellen. Daarmee konden hoge terugvorderingen worden voorkomen
die zouden ontstaan wanneer een te hoge toeslag te lang zou worden uitbetaald. Vanwege
de hardheid van het stelsel en de strikte toepassing van de wet heeft het toezicht
zelf echter vaak ook tot grote terugvorderingen geleid, omdat een kleine fout grote
consequenties voor de vaststelling van het recht op toeslag kon hebben. Ook andere
fouten in de behandeling konden tot problemen voor de burgers leiden, zoals het kwijtraken
van bewijsstukken en de soms lange behandelduur. Ook activiteiten op het gebied van
dienstverlening en handhaving konden door elkaar heen lopen waardoor deze kwetsbare
groep nog meer in beeld kwam. Gedupeerde ouders geven in de gesprekken hier ook vaak
blijk van.

Ontwikkeling van het risicoclassificatiemodel

Medewerkers van Toeslagen ontwikkelden het model in 2013 aan de hand van een set risico-indicatoren
en op basis van voorbeelden van juiste en onjuiste toeslagaanvragen. Op de indicatoren
ga ik in de volgende alinea verder in. De voorbeelden kwamen in eerste instantie vooral
uit toeslagaanvragen die Toeslagen eerder handmatig had beoordeeld en die óf juist
óf onjuist bleken te zijn. Gedurende de looptijd van het model werden ook de aanvragen
die waren behandeld na selectie door het risicoclassificatiemodel als voorbeelden
voor verdere doorontwikkeling van het model gebruikt. Tevens werden door de jaren
heen ook toeslagaanvragen beoordeeld die aselect waren geselecteerd. Door het model
te voeden met duizenden voorbeelden van handmatig behandelde aanvragen, herkende het
model statistische verbanden tussen indicatoren en voorspelde het model op basis daarvan
hoe groot het risico was op onjuistheden in de toeslagaanvragen. Het model werd daarmee
in de loop van de tijd aangepast en het model «leerde» welke posten (on)terecht van
een hoge risicoscore waren voorzien. Op basis van deze nieuwe voorbeelden veranderde
ook de mate waarin indicatoren onderscheidend waren en daarmee ook de weging die aan
indicatoren werden toegekend. Sommige indicatoren die hun voorspellende waarde verloren
werden na zo’n verversing niet meer in het model meegenomen, terwijl de invloed van
andere indicatoren steeg.

Elke maand kregen de toeslagaanvragen die in TVS klaar stonden voor «formeel beschikken»
een risicoscore van 0 tot 1. Dit gebeurde separaat voor de huur- en kinderopvangtoeslag.
Alle conceptbeschikkingen werden met alle grondslagen van de toeslagaanvragen (inkomen,
gezinssituatie, huur/opvanglasten) ingelezen in het model. De conceptbeschikkingen
werden uitgebreid met de gegevens die aanvullend nodig waren om de indicatoren in
het model te vergelijken met de gegevens van de conceptbeschikkingen. Denk bijvoorbeeld
aan het aantal inschrijvingen op het woonadres van de aanvrager bij de kinderopvangtoeslag.
Vervolgens werd voor alle aanvragen de totale risicoscore bepaald op basis van de
indicatoren. De meest risicovolle aanvragen kregen een risicoscore dicht bij 1 en
de minst risicovolle aanvragen een risicoscore dicht bij 0. Veruit de meeste aanvragen
hadden een risicoscore dichtbij de 0, gemiddeld was de risicoscore 0,05. Het overgrote
deel (>90%) van de toeslagaanvragen scoorde onder de 0,2 en stond ver van de meest
risicovolle aanvragen.

Indicatoren en risicoscores

De indicatoren voor gebruik in het model zijn door medewerkers en dataspecialisten
van Toeslagen grotendeels vastgesteld in 2013. Op dat moment zijn de indicatoren getoetst
in het model op statistische verbanden tussen de indicatoren en juiste en onjuiste
aanvragen. De indicatoren die een voorspellende waarde hadden, zijn in uitvoering
genomen, indicatoren die geen voorspellende waarde hadden, zijn nooit in de praktijk
gebruikt. In bijlagen 3 en 4 van de GEB van het risicoclassificatiemodel staat een
overzicht van de indicatoren genoemd, die dus niet allemaal daadwerkelijk in de praktijk
zijn gebracht of die op een later moment niet meer werden gebruikt.

Het model analyseerde of de aangeboden indicatoren daadwerkelijk onderscheidend waren
voor de voorspelling of een toeslagaanvraag onjuistheden zou bevatten en herkende
grenswaarden, waarbij deze onderscheidend waren. Dat betekende bijvoorbeeld dat het
model uit de toeslagaanvragen herkende dat een afstand van meer dan x-aantal kilometer
tussen het woonadres en het opvangadres vaker tot fouten leidde in de toeslagaanvraag
dan wanneer de afstand heel klein was. Het model hanteerde dan een grenswaarde op
bijvoorbeeld 10 kilometer. Niet alle indicatoren waren even onderscheidend. Daarom
gaf het model een weging mee aan de indicatoren. Hoe duidelijker het verschil tussen
juiste en onjuiste aanvragen uit een indicator naar voren kwam, hoe groter de bijdrage
aan de risicoscore voor de aanvraag. Als een bepaalde waarde van een indicator bijvoorbeeld
vaak voorkwam in de voorbeelden van onjuiste aanvragen en niet in de voorbeelden van
juiste aanvragen, was deze indicator erg onderscheidend en de bijdrage aan de risicoscore
groot. In de praktijk bleek dit bijvoorbeeld vaak het geval te zijn bij de indicator
«eigen bijdrage» doordat vaker fouten werden geconstateerd bij toeslagaanvragen bij
burgers die een kleine eigen bijdrage betaalden. Een waarde kon ook negatief bijdragen
aan de risicoscore, dat gebeurde als een indicator bij een bepaalde waarde een voorspellende
waarde had voor een juiste aanvraag.

Voor het gehele overzicht van de indicatoren verwijs ik u naar bijlage 3 en 4 van
de GEB van het risicoclassificatiemodel. Op deze plek wil ik een aantal indicatoren
noemen. Voor de Huurtoeslag zagen deze op de situatie van de woning (zoals huurprijs,
oppervlakte, medebewoners) en op de situatie van de aanvrager (inkomen, toeslagschulden,
aanvraag met terugwerkende kracht). De indicatoren voor de Kinderopvangtoeslag zagen
op de situatie van de opvang (soort opvang zoals gastouder of buitenschoolse opvang,
afstand tussen woon- en opvangadres) en op de situatie van de aanvrager (zoals inkomen,
toeslagschulden, partner of alleenstaand, leeftijd en aantal kinderen). Op de indicator
«Nederlanderschap Ja/Nee» ga ik hieronder specifiek in. Tijdens het vragenuur heeft
het lid Ceder gevraagd of het klopt dat familiebanden van mensen ook zijn meegenomen
in het risicoclassificatiemodel. Dat is niet het geval.

Indicator «Nederlanderschap Ja/Nee»

Het model heeft gebruik gemaakt van de indicator «Nederlanderschap Ja/Nee». Deze indicator
was in het model opgenomen, vanwege enerzijds de «Bulgarenfraude» die in dezelfde
periode als de ontwikkeling van het model speelde en anderzijds omdat medewerkers
van Toeslagen de ervaring hadden dat toeslagaanvragers zonder Nederlandse nationaliteit
soms moeite hadden met het aanvragen van toeslagen en er vaker fouten in hun toeslagaanvragen
werden aangetroffen. In 2013 heeft de toenmalige substituut-ombudsman onder meer vraagtekens
geplaatst bij deze indicator.10 Na toelichting van Toeslagen is door de substituut-ombudsman aangegeven dat de risicoregels
in opzet niet discriminerend waren maar dit in de uitwerking wel konden zijn.

Zoals ook in eerdere brieven aan uw Kamer vermeld is het belangrijk om te benadrukken,
dat deze indicator een «Ja» gaf als de aanvrager de Nederlandse nationaliteit bezat,
ook als daarnaast sprake was van nog een andere nationaliteit. Dus ongeacht of er
sprake was van meerdere nationaliteiten, iemand met alleen de Nederlandse nationaliteit
werd exact hetzelfde gescoord als iemand met een Nederlandse én andere nationaliteit.
Als geen van de nationaliteiten de Nederlandse was, bijvoorbeeld alleen Engels of
Zweeds én Engels, dan kreeg deze indicator een «Nee». Een «Nee» score op de indicator
«Nederlanderschap Ja/Nee» had een risico verhogend effect in het model. De impact
van dat effect was afhankelijk van de andere indicatoren. Bij zowel de huur- als de
kinderopvangtoeslag werd de impact van deze indicator op de totaalscore in het model
met de jaren steeds minder groot doordat het model steeds meer voorbeelden kreeg van
juiste aanvragen van burgers die een «Nee» scoorden op deze indicator. Toeslagen zette
steeds meer in op hulp en verduidelijking op de website, ook in andere talen, wat
bijvoorbeeld kan hebben bijgedragen aan het makkelijker voldoen aan de eisen. Doordat
de indicator steeds minder voorspellende waarde had, is deze in oktober 2018 uit het
model voor de kinderopvangtoeslag verwijderd. Voor de huurtoeslag had de indicator
nog een kleine voorspellende waarde, maar na april 2019 is deze indicator in zijn
geheel verwijderd waarmee nationaliteit niet meer voorkwam in het model.

De lage voorspellende waarde toonde aan dat «Nederlanderschap Ja/Nee» bij het onderscheiden
tussen een juiste en onjuiste aanvraag niet meer relevant was. De Autoriteit Persoonsgegevens
heeft geoordeeld dat het verwerken van de nationaliteit ten behoeve van deze indicator
tot en met oktober 2018 onrechtmatig was en een discriminerende verwerking was.11

Uitkomsten van het risicoclassificatiemodel

Tijdens het vragenuur van 23 november jl. heeft het lid Leijten verwezen naar de kenmerken
van de 1000 hoogste risicoscores ten aanzien van kinderopvangtoeslag uit het model
en de HOTHOR12 binnen de kinderopvangtoeslag, die eind 2019 aan de AUT zijn toegelicht en via het
Wob-besluit van november 202013 en januari 202114 openbaar zijn gemaakt. Uit deze toelichting is te zien dat er een oververtegenwoordiging
is van burgers waarop een of meer van de volgende kenmerken van toepassing zijn: wonen
in een stedelijk gebied, niet in het bezit van de Nederlandse nationaliteit, met een
gezinsinkomen onder de € 20.000, zonder partner, met meerdere kinderen in de opvang,
met veel opvanguren en een grote afstand tussen woon- en opvangadres. Toeslagaanvragen die aan deze
kenmerken voldeden wijzen op een kwetsbare groep en werden tegelijkertijd door het
model het meest voor handmatige beoordeling geselecteerd. Binnen de hersteloperatie
toeslagen zien wij deze mensen die geraakt zijn door institutionele vooringenomenheid
en de hardheid van het stelsel ook duidelijk terug. Ik vind dit, net zoals de POK15 heeft geconstateerd, zeer pijnlijk en een bevestiging van de noodzaak voor het herstel
van wat niet goed is gegaan bij de gedupeerde ouders.

Terugkijkend op het monitoring- en evaluatieproces van het model binnen Toeslagen
constateer ik dat tussentijds evaluaties plaatsvonden op de technische werking, op
de behandeling en op de opbrengsten van het model. Ook werden nieuwe voorbeelden van
onjuiste en juiste aanvragen uit verschillende bronnen als input aan het model gegeven
en werd soms een indicator toegevoegd of verwijderd. Op de bedoeling van het model
en de output als geheel is echter onvoldoende gereflecteerd. Hiertoe is in 2018 een
aanzet gedaan (bijlage 74), maar dit heeft feitelijk pas plaatsgevonden eind 2019
voor de AUT. Het model is daarna niet meer gebruikt. De output van het model door
de jaren heen op bovenstaande kenmerken is gedeeltelijk te verklaren vanuit demografisch
perspectief, onder meer omdat burgers met lage inkomens de hoogste toeslagen krijgen
uitgekeerd. Gezien de oververtegenwoordiging van bovenstaande kenmerken valt het echter
niet uit te sluiten dat in de werking en het gebruik van het model ook een zekere
bias is opgetreden. Dat wil zeggen, dat een verstoring in de uitkomsten kan zijn opgetreden
door vooringenomenheid, vooroordeel of het sturen in een bepaalde richting.

Uit de ervaringen met dit model wil ik lessen trekken voor de ontwikkeling van nieuwe
manieren van handhaving. Ik sluit daarbij aan bij de initiatieven van BZK en wil ook
binnen Toeslagen nagaan op welke manier ervoor kan worden gezorgd dat de uitkomsten
van een risicomodel precies goed meebewegen met de spreiding van de data en de doelgroep
toeslaggerechtigden. Dat betekent continu verfijnen, ook omdat de praktijk over de
tijd kan veranderen. Ook is het van belang dat een adequate feedback-loop bestaat
tussen dataspecialisten en controlemedewerkers, omdat juist uit de praktijkervaringen
van medewerkers belangrijke verbetersignalen kunnen voortkomen.

2. Het behandelkeuzemodel

Ontwikkeling van het behandelkeuzemodel

In 2020 werd door het MT Toeslagen vastgesteld dat het risicoclassificatiemodel onvoldoende
in staat was om maatwerk te bieden. De behoefte aan een andere methodiek van selecteren,
is vastgelegd in het Jaarplan Belastingdienst, Toeslagen en Douane 2021: «...In 2021 ontwikkelen we een behandelkeuzemodel, dat kijk naar opvallende aanvragen
voor een toeslag. De opzet is om te komen tot een model dat ons, binnen de kaders
van de AVG, beter in staat stelt maatwerk te bieden: dat kan gaan om hulp voor de
aanvrager in persoonlijke begeleiding, om een attentiebrief, om het gebruik van informatie
van derden, maar ook om een toezichtactie zoals het aanbrengen van een correctie of
het instellen van een terugvordering. Het model geeft de behandelaar meer mogelijkheden
tot maatwerk, van dienstverlening tot toezicht. Daardoor werkt het model gerichter
en voorkomen we onnodige belasting van de burger en de medewerker. Het uiteindelijke
resultaat zal een verhoogde toekenningszekerheid zijn die dichter op de actualiteit zit...».16

Om dit te realiseren is in 2020 begonnen met de ontwikkeling van het behandelkeuzemodel.
Op basis van deskresearch is in de eerste fase van de ontwikkeling van het behandelkeuzemodel
binnen Toeslagen gekeken welke methode het best gebruikt kon worden om vroegtijdig
aanvragen te detecteren die waarschijnlijk een afwijking hebben tussen hun voorlopige
beschikking en hun definitieve beschikking. Dit met name om terugvorderingen bij definitief
toekennen zo veel mogelijk te voorkomen. Uit deze eerste fase kwam naar voren dat
de ontwikkeling van het nieuwe behandelkeuzemodel vroeg om een nieuwe start en dat
het ongewenst was om eerdere voorbeelden van onjuiste en juiste aanvragen te hergebruiken.
Toeslagen heeft in de beginfase indicatoren vastgesteld op basis van praktijkervaring.
Hierbij ging het om opvallende zaken zoals de huurprijs die kort achter elkaar drie
keer wijzigt. Dit kan een signaal zijn dat de aanvrager niet goed weet welke huurprijs
hij moet invoeren. Als een aanvraag aan minimaal één van de indicatoren voldoet, kan
deze geselecteerd worden voor handmatige behandeling. Het is de bedoeling om de selectie
van te beoordelen aanvragen maandelijks plaats te laten vinden, voor het moment van
«formeel beschikken». De behandeling van de aanvragen wordt dan zo snel mogelijk doch
uiterlijk binnen één maand opgepakt. Het behandelkeuzemodel is gebaseerd op een dienstverlenende
aanpak, waarbij de behandelaren hun aanpak specifiek kunnen richten op een mogelijke
onjuistheid en hierover ook transparant zijn naar de burger. De behandelaar weet waarom
de aanvraag is geselecteerd en informeert de burger hier ook over. In tegenstelling
tot het risicoclassificatiemodel is er geen sprake van indicatoren met variabel gewicht
en worden de grenzen niet bepaald op voorbeelden van juiste en onjuiste aanvragen.

Pilot huurtoeslag en waarborgen voor vervolg

In september 2021 is binnen Toeslagen besloten een kleine pilot op 500 huurtoeslagaanvragen
uit te voeren om in de praktijk te ervaren hoe het model werkt en wat behandelaren
en burgers vinden van de nieuwe aanpak. Bij de opzet van de pilot van het behandelkeuzemodel
is aangesloten bij de regels van de AVG. Op dit moment wordt deze pilot geëvalueerd.
Op basis van de evaluatie wordt besloten of en op welke manier het behandelkeuzemodel
binnen Toeslagen kan worden ingezet. Daarbij wordt vooraf getoetst aan de geldende
juridische en vaktechnische kaders waaronder de kaders die zien op mensenrechten en
anti-discriminatie. Dit zal ook worden voorgelegd aan de Inspectie Belastingen Toeslagen
en Douane. Ook de Functionaris Gegevensbescherming (FG) zal hierbij worden betrokken.
Ik informeer uw Kamer voordat het behandelkeuzemodel definitief in gebruik genomen
wordt en welke afwegingen hieraan ten grondslag liggen.

Naast de privacy-waarborgen vind ik het belangrijk om te benadrukken dat ook vaktechnische
waarborgen zijn en worden aangebracht bij de evaluatie van de pilot en de eventuele
vervolguitvoering van dit behandelkeuzemodel. Die waarborgen moeten er ook toe strekken
dat burgers fair worden behandeld en dat waar mogelijk de menselijke maat binnen de
ruimte van de wet- en regelgeving wordt toegepast. Ik acht het van groot belang dat
Toeslagen zijn handhavingsactiviteiten uitvoert op een manier die voldoet aan de eisen
die de maatschappij daaraan stelt. Momenteel wordt gewerkt aan een bredere Handhavingsstrategie
Toeslagen waarin dit ook gewaarborgd wordt.

3. Werken met zelflerende modellen

Tijdens het Vragenuur op 23 november 2021 kwam ook de vraag aan de orde van het lid
Van der Lee (GroenLinks) of het werken met zelflerende modellen wenselijk is als het
gaat om het beoordelen van aanvragen van mensen. Ik begrijp uw zorgen en verwacht
u daar in Q1 2022 nader over te kunnen informeren. Wel kan ik melden dat bij Toeslagen
op dit moment niet met zelflerende modellen gewerkt wordt.

Het lid Van der Lee (GroenLinks) vroeg daarnaast of er binnen de Belastingdienst vergelijkbare
modellen binnen de Belastingdienst zijn. Deze vraag geleid ik door naar mijn ambtsgenoot
de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst. Hij zal hierop
terugkomen in de volgende rapportage Herstellen, Verbeteren en Borgen (HVB) waarmee
de Kamer wordt geïnformeerd over de voortgang op de HVB-trajecten in het vierde kwartaal.
Ik verwacht dat die begin 2022 aan uw Kamer wordt gestuurd.

Wel wil ik alvast het volgende opmerken. Het kabinet heeft de afgelopen tijd stappen
gezet om een verantwoorde inzet van algoritmen binnen de overheid te borgen. Over
de stand van zaken hierover is uw Kamer bij brief van 10 juni 2021 geïnformeerd door
de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Rechtsbescherming
en de staatssecretarissen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Economische Zaken.17 In deze brief heeft het Kabinet ook een beleidsagenda Normering en Toezicht Algoritmen
gepresenteerd. Het Kabinet heeft instrumenten ontwikkeld, zoals een Impact Assessments
Mensenrechten Algoritmen (IAMA) en een handreiking non-discriminatie die helpen om
mogelijke discriminatie in algoritmische systemen in een vroegtijdig stadium te detecteren
en te mitigeren. Partijen met toezichthoudende taken hebben een normenkader ontwikkeld
om algoritmen beter te kunnen controleren. Diverse overheden doen momenteel ervaringen
op met een algoritmeregister. De acties uit de beleidsagenda moeten bijdragen aan
een robuust en gebalanceerd wettelijk kader, dat consistent en praktisch toepasbaar
is en moet bijdragen aan het verder verbeteren van het toezicht op de naleving van
deze wettelijke vereisten. In dit verband wil ik benadrukken dat voordat er beslissingen
worden genomen over de toekomstige inzet van een ander model bij Toeslagen in de toekomst
er eerst een uitgebreide toetsing zal plaatsvinden aan de gestelde juridische en vaktechnische
kaders waaronder de kaders die zien op mensenrechten en anti-discriminatie.

Daarnaast is het kabinet bezig met uitvoering van twee moties die hier ook aan raken:
de moties van het lid Marijnissen c.s. en van het lid Klaver c.s.18 Deze moties gaan over het inventariseren waar (persoons)gegevens worden gebruikt
die gerelateerd zijn aan iemands afkomst. Als de overheid die gegevens onrechtmatig
en oneigenlijk gebruikt, wordt dat beëindigd en de vervuilde data opgeruimd. De Tweede
Kamer is op 21 oktober 2021 door de Staatssecretaris van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van deze moties.19 Daarin wordt ook ingegaan op de werkwijze. Als eerste vindt een inventarisatie plaats
waar gegevens over nationaliteit een rol spelen. De tweede stap betreft de toetsing
in hoeverre sprake is van (on)rechtmatig of (on)eigenlijk gebruik van deze gegevens
in de aangetroffen risicomodellen en als derde en laatste stap is het, voor de personen
die het betreft, van belang dat overheidsinstellingen zo snel mogelijk gegevens rectificeren
of wissen wanneer deze gebaseerd zijn op risicomodellen waarin onrechtmatig of oneigenlijk
gebruik is gemaakt van gegevens hierover.

Bij brief van 5 februari 202120 heb ik u toegezegd, in het kader van het ethisch verantwoord omgaan met modellen
en algoritmen, een Adviesraad Analytics voor de Belastingdienst aan te stellen. Wij
werken op dit moment deze adviescommissie verder uit en deze zal zijn werking hebben
voor het hele Ministerie van Financiën. Dit is een onafhankelijke commissie die gevraagd
en ongevraagd advies geeft over actuele vraagstukken. Het terrein waarover zij kunnen
adviseren, willen wij zo breed mogelijk houden, zodat zij de vrijheid voelen om waar
nodig advies te geven. Uiteraard kunnen deze adviezen ook aan uw Kamer ter beschikking
worden gesteld indien u daar prijs op stelt. De adviezen van de Adviesraad Analytics
bevatten een multidisciplinaire afweging over het desbetreffende onderwerp. Er wordt
gewerkt met vijf perspectieven uit het rapport «Aandacht voor algoritmes» van de Algemene
Rekenkamer: 1) sturing en verantwoording; 2) model en data; 3) privacy; 4) IT General
Controls, en 5) ethiek (dat verweven is in de vier andere perspectieven).

Verder is het besluit genomen om een Inspectie Belastingdienst, Toeslagen en Douane
op te richten. Hiermee is een belangrijke stap gezet in het borgen van de kwaliteit
van onze dienstverlening en het herwinnen van vertrouwen van de samenleving. De inspectie
zal niet alleen toezicht houden op de uitvoerende diensten zoals de Belastingdienst,
maar ook op de uitvoering zelf. De inspectie moet daarnaast toezien op de taakformulering,
de sturing en de continuïteit en de kwaliteit van de uitvoering.

4. Informatievoorziening

Tijdens het Vragenuur heeft uw Kamer aandacht gevraagd voor de informatievoorziening
aan de Kamer op dit dossier. Ik heb met deze brief en de bijgevoegde documenten beoogd
om uw Kamer een zo volledig mogelijk beeld van het model te geven. Ik wil hierbij
opmerken dat het om technische documenten gaat, die mogelijk niet allemaal even gemakkelijk
leesbaar zijn. Ook bevatten de documenten op onderdelen voorstellen die nooit in het
model ten uitvoer zijn gekomen en die met de huidige inzichten nooit meer op deze
manier zouden worden opgesteld. In een technische briefing – of aanvullend op deze
briefing – beantwoorden mijn ambtenaren graag al uw vragen over deze documenten.

Tijdens het Vragenuur afgelopen dinsdag werd onder andere door het lid Leijten verwezen
naar documenten die eerder gedeeld zijn met de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen
(AUT)21,22 en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP)23 en daarna openbaar gemaakt zijn op basis van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid
van bestuur (Wob). Volledigheidshalve deel ik bij deze brief nog eens het document
waarin de vragen van de AUT met betrekking tot het risicoclassificatiemodel worden
beantwoord, waaraan tijdens het Vragenuur en in de artikelen van RTLNieuws en Trouw
werd gerefereerd.

In de afgelopen vijf jaar zijn er 19 Wob-verzoeken geweest die op de een of andere
manier verband houden met de problemen bij de kinderopvangtoeslag. Al deze documenten
zijn terug te vinden op rijksoverheid.nl en voor het einde van dit jaar ook op informatiepuntkinderopvangtoeslag.rijksoverheid.nl. Conform de kabinetsreactie op de Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag (POK)24 wordt er nu gewerkt aan het ontlakken van de persoonlijke beleidsopvattingen in de
oude Wob-besluiten die dan vervolgens op het «Informatiepunt KOT» worden geplaatst.
Dit is reeds gedaan voor vrijwel alle Wob-besluiten, op twee na. Wanneer dit is afgerond,
zijn alle stukken terug te vinden op het informatiepunt. Ik zal uw Kamer daar vanzelfsprekend
over informeren.

Voor de volledigheid deel ik onderstaand overzicht van de momenten waarop ik aan uw
Kamer eerder al eens gecommuniceerd heb (al dan niet inhoudelijk of procesmatig) over
het risicoclassificatiemodel:

• 2 juli 2020: Technische briefing over risicomodellen en selectieregels;

• 10 juli 2020: Nadere informatie over de Fraude Signalering Voorziening (FSV) en het
gebruik van FSV binnen de Belastingdienst25;

• 17 juli 2020: Reactie rapport Autoriteit Persoonsgegevens (van 16 juli 2020)26;

• 26 oktober 2021: Reactie op rapport Amnesty International27;

• 28 oktober 2021: Punt van orde lid Leijten inzake risicoclassificatiemodel28, en

• 15 november 2021: Verzoek termijn openbaar maken risicoclassificatiemodel Toeslagen29.

Afsluiting

Om af te sluiten wil ik nogmaals benadrukken dat de overheid mensen in gelijke situaties
niet ongelijk mag behandelen. Het model van Toeslagen werd gebruikt om aanvragen voor
toezicht te selecteren, met als doel hoge terugvorderingen en oneigenlijk gebruik
te voorkomen. Het blijft pijnlijk om te constateren dat bepaalde doelgroepen hier
onevenredige consequenties van ondervonden hebben. Dat bevestigt het belang en de
noodzaak om herstel te bieden aan de mensen die gedupeerd zijn als gevolg van de toeslagenaffaire.

Door middel van deze brief en de bijlagen informeer ik uw Kamer over het model. Het
op papier delen van informatie over de werking van een technische applicatie brengt
ook beperkingen met zich mee. Met deze uitgebreide toelichting en het aanbod van de
technische briefing hoop ik uw Kamer hierin tegemoet te komen.

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen