Brief regering : Reactie op de gewijzigde motie van het lid Nijboer over de NAM laten opdraaien voor schadeherstel en versterking (Kamerstuk 35603-76)

Nr. 916
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 november 2021

In het regeerakkoord (Kamerstuk 34 700, nr. 34) heeft het kabinet de ambitie uitgesproken NAM volledig op afstand te zetten bij
het afhandelen van de gevolgen van de bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld.
In de brief van 31 maart jl. (Kamerstuk 33 529, nr. 866) is aangegeven dat deze ambitie is gerealiseerd: burgers en bedrijven kunnen zich
nu rechtstreeks tot de overheid wenden voor de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie.
Zij hoeven niet meer bij NAM terecht. Dat neemt niet weg dat NAM wel blijft betalen.
De rijksoverheid regelt de financiële afwikkeling van de schadeafhandeling en de versterking
met NAM.

Uw Kamer heeft het kabinet in de motie van het lid Nijboer (Kamerstuk 35 603, nr. 76) verzocht om «de NAM voor alle schades, versterking en organisatorische kosten op
te laten draaien en niet te schromen het tot een rechtszaak te laten komen» en een
«heffing op de oliebedrijven te onderzoeken, zodat ook de kosten die zij niet willen
vergoeden, op hen verhaald kunnen worden»». In deze brief ga ik, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, op beide onderdelen van deze motie
in. Daarbij geef ik eerst enige achtergrondinformatie. In het kader van de uitvoering
van de motie, heb ik advies gevraagd aan de Landsadvocaat over het opleggen van een
dergelijke heffing. Ik heb dit advies als bijlage aan deze brief gehecht.

Achtergrond

NAM staat volledig op afstand van de afhandeling van schadeherstel en versterking.
Dat betekent dat de rijksoverheid verantwoordelijk is voor de wijze waarop de vergoeding
van schade en de versterking worden uitgevoerd. De rijksoverheid geeft hier invulling
aan in overleg met de regionale partijen in Groningen. Het kabinet doet wat nodig
is en wil de nadelige gevolgen van de gaswinning in Groningen ruimhartig afhandelen.
Groningers hebben op allerlei fronten lange tijd de nadelige gevolgen van de gaswinning
ervaren en ervaren deze nog steeds. Dit vraagt om een aanpak waarin schrijnende situaties
worden opgelost, schade goed wordt afgehandeld, de versterkingsoperatie resultaat
laat zien en toekomstperspectief geboden wordt aan bewoners, bedrijven, de betrokken
gemeenten en de provincie.

Voor het kabinet is leidend wat er nodig is vanuit het perspectief van de bewoners
van Groningen, niet welke juridische grenzen er bestaan voor het verhalen op NAM.
Dat betekent dat de verhaalbaarheid van kosten op NAM geen criterium is geweest voor
het treffen van extra maatregelen en het beschikbaar stellen van extra middelen, naast
de reguliere schadeafhandelings- en versterkingsoperatie. Voorbeelden hiervan zijn
de Waardevermeerderingsregeling,1 de bestuurlijke afspraken uit november 2020,2 en het Nationaal Programma Groningen. Voor deze uitgaven zijn middelen op de Rijksbegroting
opgenomen.

Voor de volledigheid merk ik nog het volgende op: voor de activiteiten in Groningen
is in 1963 de Maatschap Groningen opgericht waar NAM en EBN deel van uitmaken. De
kosten die op NAM worden verhaald komen ten laste van het resultaat van de Maatschap.
Dit geldt ook voor de kosten die worden gemaakt door NAM om de facturen en heffingen
te voldoen. In de praktijk komt daardoor circa 70% van de kosten die NAM maakt voor
rekening van het Rijk.3

Verhalen van kosten op NAM via heffingen

De betaling door NAM van de kosten voor schade en versterken is vanaf 2018 – in afwachting
van de invoering van de Tijdelijke wet Groningen – geregeld door middel van beleidsregels
en overeenkomsten met NAM. Per 1 juli 2020 is in de Tijdelijke wet Groningen de bevoegdheid
gecreëerd om NAM een heffing op te leggen voor de kosten die voortvloeien uit de afhandeling
van schades door het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG). De versterkingskosten
worden op dit moment op grond van betalingsafspraken in privaatrechtelijke overeenkomsten
op NAM verhaald.4 De overeenkomsten bieden dezelfde ruimte voor het verhaal als een heffing. Het voordeel
van de wettelijke heffing is echter dat de Staat niet steeds afzonderlijk met NAM
in overleg hoeft te gaan over betalingsafspraken of verlenging van betalingsovereenkomsten.
Immers, de betalingsverplichting vloeit bij de heffing rechtstreeks voort uit de wet.
Met de door uw Kamer reeds aangenomen wijziging van de Tijdelijke wet Groningen wordt
het mogelijk om de NAM ook deze kosten via een heffing te laten betalen. Dit wetsvoorstel
is momenteel aanhangig bij de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

Na inwerkingtreding van de wijziging van de Tijdelijke wet Groningen worden vrijwel5 alle kosten voor het afhandelen van de versterking en schadeafhandeling via een heffing
verhaald. Zoals aangegeven in de brief van 31 maart jl. (Kamerstuk 33 529, nr. 866) wordt er streng op toegezien dat alle kosten die bij NAM in rekening kunnen worden
gebracht, ook in rekening zullen worden gebracht. De mogelijkheid dat de huidige discussies
met NAM over facturen en heffingen uitmonden in juridische procedures is reëel. Dit
betreft zowel bezwaar- en beroepsprocedures betreffende de te nemen heffingsbesluiten
als arbitrage over facturen die verzonden zijn vóór inwerkingtreding van de Tijdelijke
wet Groningen en de thans in behandeling zijnde toevoeging daarop voor de versterkingsoperatie.
Het kabinet bereidt zich daarop voor en zal daarbij geen juridisch middel onbenut
laten. Het standpunt van het kabinet daarin is dat NAM alle in rekening gebrachte
kosten dient te betalen omdat al deze kosten zijn gemaakt in verband met de versterking
en schadeafhandeling.

Voor de kosten van een aantal regelingen rondom de versterking geldt de wettelijke
heffing overigens niet. Het gaat om de kosten die voortvloeien uit de beleidsregels
voor infrastructuur, industrie en nieuwbouw. Hier is gekozen voor beleidsregels in
plaats van een wettelijke regeling, omdat op deze manier NAM zo snel mogelijk definitief
op afstand kon worden gezet (Kamerstuk 33 529, nr. 866). Voor deze regelingen geldt dat de kosten ervan ook op grond van een betalingsafspraak
door middel van facturen in rekening worden gebracht bij NAM. Indien NAM vindt dat
een deel van deze kosten op grond van de overeenkomsten niet aan NAM doorbelast kan
worden, kan NAM een arbitrageprocedure starten.

Het opleggen van een aanvullende heffing

De motie van uw Kamer vraagt om een heffing op oliebedrijven te onderzoeken voor de
kosten die NAM niet wil vergoeden. Uit het voorgaande volgt dat vrijwel6 alle kosten van het IMG voor de schadeafhandeling en van de Nationaal Coördinator
Groningen (NCG) voor de versterkingsoperatie en de kosten van hun voorgangers, bij
NAM in rekening worden gebracht middels facturen of heffingen.

Naar aanleiding van de motie is gekeken naar een heffing voor andere kosten dan schadeafhandeling
of versterking. Ten aanzien van de beslissing welke kosten in rekening worden gebracht
bij de NAM is het belangrijkste criterium dat de kosten moeten dienen ter bestrijding
van de nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld, die in voldoende
nauw verband staan met de verantwoordelijkheid of het handelen van NAM en niet aan
een ander kunnen worden toegerekend. Dit uitgangspunt is in lijn met het bijgevoegde
advies van de Landsadvocaat7.

Gelet op dit leidende criterium is het onwaarschijnlijk dat er op dit moment meer
in rekening kan worden gebracht bij de NAM, dan op basis van de heffingsgrondslagen
in de Tijdelijke wet Groningen (na wijziging voor het onderdeel versterken) mogelijk
is. Anders gesteld: de huidige grondslagen om de kosten waarvan ik van oordeel ben
dat deze aan NAM doorberekend horen te worden, zijn op dit moment toereikend om deze
kosten ook daadwerkelijk door te belasten. Regelingen waarvan enkel een algemene stimulerende
werking uitgaan voor de economie van het gebied of de kwaliteit van de woningvoorraad,
staan onvoldoende in relatie met de negatieve gevolgen van de gaswinning om de kosten
hiervan aan NAM door te belasten. Bovendien dient, zoals ook in het bijgevoegde advies
van de Landsadvocaat wordt bevestigd, de wettelijke bevoegdheid tot het opleggen van
een heffing te beschrijven voor de kosten van welke concrete maatregelen de heffing (periodiek) opgelegd kan worden. Gegeven deze constatering
kies ik er niet voor om een extra, algemene heffingsgrondslag op te nemen in de wet.

Dat laat onverlet dat ik bij de ontwikkeling van nieuw beleid gericht op het aardbevingsgebied
in Groningen het hiervoor genoemde criterium voor verhaal van kosten op NAM zal blijven
toepassen. Ik zal blijven beoordelen of dergelijke kosten op NAM verhaald kunnen worden
op grond van de bestaande wettelijke grondslag of dat de grondslag hierop aangepast
moet worden. Eveneens ben ik voornemens om de Wet Versterken (thans aanhangig bij
de Eerste Kamer) te wijzigen door de heffingsgrondslagen op punten aan te scherpen
en te verduidelijken om eventuele onduidelijkheden voor zover die er zijn weg te nemen.

Naar aanleiding van de motie is ook gekeken naar de mogelijkheid om een belasting
op te leggen aan een bredere groep gaswinnende bedrijven, bijvoorbeeld door het verhogen
van de bestaande heffingen in hoofdstuk 5 van de Mijnbouwwet. Een dergelijke verhoging
van heffingen is mogelijk, maar de vraag die in dit kader beantwoord moet worden is
of het te rechtvaardigen is dat aan alle gaswinnende bedrijven een heffing wordt opgelegd
voor kosten die niet in voldoende nauw verband staan met de verantwoordelijkheid of
het handelen van NAM, en die daarnaast geen enkele relatie hebben met de gaswinning
uit kleine velden. Het over alle gaswinnende bedrijven omslaan van kosten die een
(verre) relatie hebben tot de winning uit het Groningenveld en die niet verhaald kunnen
worden op de NAM (zie hiervoor), acht het kabinet niet evenredig. Het kabinet vindt
het daarom niet te rechtvaardigen om een dergelijke algemene heffing op te leggen
aan alle in Nederland gaswinnende bedrijven.

Concluderend

Het kabinet zal alle kosten die het kan verhalen op NAM ook daadwerkelijk verhalen
op NAM. Het kabinet wordt daarin niet beperkt door een gebrek aan (heffings)grondslagen.
Indien NAM zou weigeren kosten te vergoeden die NAM juridisch gezien gehouden is te
vergoeden, dan zal de Staat alle juridische middelen die hiervoor beschikbaar zijn
benutten om de kosten alsnog op NAM te verhalen. Hiervoor heeft de Staat voldoende
middelen tot zijn beschikking.

Het criterium dat het kabinet hanteert voor het in rekening brengen van kosten bij
NAM is dat de kosten moeten dienen ter bestrijding van de nadelige gevolgen van de
gaswinning uit het Groningenveld, zoals beschreven in deze brief. Er is naast de reeds
bestaande grondslagen geen aparte algemene heffingsgrondslag nodig om de kosten die
binnen dit criterium vallen op NAM te kunnen verhalen. Het opleggen van een heffing
aan alle in Nederland gaswinnende bedrijven vindt het kabinet geen evenredige maatregel.

Het kabinet blijft zich, ook in demissionaire status, onverminderd inzetten om de
afhandeling van schade en de versterkingsoperatie zo goed en snel mogelijk uit te
voeren, alsmede de gaswinning uit het Groningenveld zo snel mogelijk volledig te beëindigen.

Op deze manier wordt er een einde gemaakt aan de negatieve gevolgen van de gaswinning
en hoopt het kabinet bij te dragen aan het toekomstperspectief voor Groningen en de
Groningers.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok