Brief regering : Het Deense asiel- en terugkeerbeleid

Nr. 2785
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 november 2021

Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen op 23 september 2021 (Handelingen II 2021/22,
nr. 3, items 2 en 5) is de motie van het lid Eerdmans (JA21) over het Deense asiel- en terugkeerbeleid
aangenomen.1 De Minister-President heeft bij die gelegenheid toegezegd dat de antwoorden op de
vragen in de motie mondeling zouden worden gegeven tijdens de behandeling van de begroting
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Bij nadere beschouwing heb ik besloten
de motie schriftelijk uit te voeren en u deze brief nog voor de begrotingsbehandeling
te doen toekomen.

Het Deense asielbeleid staat de laatste jaren bekend als relatief streng. Niettemin
is Denemarken, net als de andere EU-lidstaten, gebonden aan het Vluchtelingenverdrag
en de internationale mensenrechtenverdragen. Denemarken is vanwege zijn opt-out op
het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) echter niet gebonden aan de Asielprocedurerichtlijn2, de Kwalificatierichtlijn3, de Opvangrichtlijn4, de Gezinsherenigingsrichtlijn5 en de Terugkeerrichtlijn6.

Uit de beschikbare cijfers blijkt dat het aantal eerste asielaanvragen in Denemarken
(2020: 1.420) lager is dan in Nederland (2020: 13.660), waarbij moet worden aangetekend
dat Denemarken een kleiner inwoneraantal heeft.

Voor wat betreft de terugkeer zijn ter vergelijking de verwijderingen (inclusief Dublinoverdrachten)
in een kalenderjaar afgezet tegen het totaal van afwijzingen van eerste asielaanvragen
in datzelfde jaar.

2018

2019

2020

Afwijzingen

Terugkeer

Afwijzingen

Terugkeer

Afwijzingen

Terugkeer

Denemarken

1.315

1.695

1.455

2.035

765

1.130

Nederland

6.665

8.980

8.095

11.185

4.965

8.870

Bron: Eurostat, First instance decisions on applications en Third country nationals
returned following order to leave

Zoals uit de cijfers zelf al blijkt, kan dit niet meer zijn dan een globale indruk.
De verwijderingscijfers kunnen niet worden uitgedrukt als percentage van het aantal
afwijzingen, omdat vreemdelingen in veel gevallen niet vertrekken in hetzelfde jaar
als waarin zij de afwijzing op hun aanvraag ontvangen. Daarnaast betreffen de afwijzingen
alleen de eerste asielaanvragen en bevatten de vertrekcijfers alle vertrek. Als algemene
trend is waar te nemen dat de vertrekcijfers in de afgelopen drie jaar in zowel Denemarken
als Nederland per jaar ongeveer 1,4 keer zo groot waren als de afwijzingscijfers.
In 2020 was deze verhouding in Nederland iets groter, namelijk 1,8.

Hieronder volgt een beschrijving van enkele door Denemarken genomen maatregelen met
daarbij een korte omschrijving van het Nederlandse beleid op dat punt en hoe een en
ander zich verhoudt met de EU-wetgeving.

Grensprocedure

In 2017 is een wijziging van de Deense vreemdelingenwet doorgevoerd, waardoor het
mogelijk werd om asielzoekers aan zowel de binnen- als de buitengrens te stoppen in
geval van een crisis. Asielzoekers die zich aan de grens melden vanuit een land dat
partij is bij de Dublinverordening (waaraan Denemarken wel meedoet)7 of die afkomstig zijn uit een veilig derde land kunnen worden tegengehouden als aan
bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Sinds januari 2016 hanteert Denemarken tijdelijke
grenscontroles, met name in Deense havens met veerbootverbindingen met Duitsland en
Zweden en aan de Deens-Duitse landsgrens. Deze zijn sindsdien steeds verlengd, laatstelijk
voor de periode van 12 november 2021 tot 11 mei 2022, met het oog op dreigingen van
terrorisme en georganiseerde criminaliteit.8

Voor wat betreft de buitengrenzen lijkt de asielprocedure vergelijkbaar met de grensprocedure
die Nederland hanteert op Aanmeldcentrum Schiphol. Asielaanvragen van personen die
zich aan de buitengrens melden worden – in overeenstemming met de Asielprocedurerichtlijn
– aan de grens behandeld en gedurende die procedure krijgen de aanvragers geen toegang
tot Nederland. Weinig kansrijke aanvragen worden aan de buitengrens afgehandeld en
meteen daarna kan worden ingezet op terugkeer. Nederland heeft – net als Denemarken
– een aparte procedure voor Dublinclaimanten en personen uit veilige landen van herkomst.
Die procedures maken het mogelijk om asielaanvragen sneller af te wijzen. Ook Nederland
kan ingevolge de Schengengrenscode tijdelijke binnengrenscontroles invoeren. De verwachting
is dat dit geen wezenlijk effect zal hebben op de instroom, aangezien aan de binnengrens
ingediende aanvragen nog steeds behandeld zullen moeten worden.

Veilige derde landen

Denemarken heeft geen lijst van veilige derde landen.9 In de praktijk merkt Denemarken de Verenigde Staten en Canada als zodanig aan. In
voorkomende gevallen neemt de Deense immigratiedienst een beslissing over toegangsweigering,
overdracht of uitzetting. Terugkeer van een vreemdeling kan echter alleen plaatsvinden
naar een land dat is toegetreden tot het Vluchtelingenverdrag van 1951, dit ook daadwerkelijk
respecteert en waar toegang zal zijn tot een deugdelijke asielprocedure. Terugkeer
mag niet plaatsvinden naar een land waar de vreemdeling het risico loopt de doodstraf
te krijgen of te worden onderworpen aan foltering of onmenselijke of vernederende
behandeling of bestraffing of waar geen bescherming bestaat tegen overbrenging naar
een dergelijk land.

Ook Nederland kent geen lijst van veilige derde landen. De beslissing of een land
als zodanig kan worden aangemerkt wordt ten aanzien van de individuele omstandigheden
van de vreemdeling beoordeeld in samenhang met hetgeen in het algemeen bekend is over
de situatie van asielzoekers en vluchtelingen in het betreffende derde land. Als in
een individuele zaak wordt tegengeworpen dat de vreemdeling naar een veilig derde
land kan gaan, dan leidt dat op grond van de Asielprocedurerichtlijn tot niet-ontvankelijkheid
van de aanvraag. Een toegangsweigering is op grond van het Unierecht alleen mogelijk
als de aanvraag in de grensprocedure op AC Schiphol wordt behandeld.

Samenwerking derde landen waaronder behandeling asielverzoek

Op 3 juni 2021 heeft het Deense parlement een wetsvoorstel aangenomen waarmee het
mogelijk wordt om asielzoekers over te brengen naar derde landen om hun asielverzoeken
te behandelen. Dit wordt ook wel external processing genoemd. Het is nog niet bekend wanneer deze wet in werking treedt. Dat is, naar
ik begrijp, mede afhankelijk van eventuele afspraken die nog moeten worden gemaakt
met derde landen. In het openbaar worden verschillende landen genoemd, maar voor zover
bekend zijn daar geen concrete afspraken mee gemaakt.

Dit plan is onderdeel van een bredere strategie om irreguliere migratie aan te pakken.
Het omvat onder meer capaciteitsopbouw en ondersteuning aan derde landen. Dit maakt
onderdeel uit van de bredere inzet van Denemarken om de samenwerking met landen langs
verschillende migratieroutes te versterken. Daarvoor heeft het een interdepartementale
taskforce ingericht. Denemarken onderzoekt ook manieren om de dialoog over migratiebeheer
met geselecteerde landen te koppelen aan brede economische samenwerking, om structurele
prikkels voor irreguliere migratie weg te nemen en het aantal spontane aankomsten
geleidelijk te verminderen en te vervangen door georganiseerde bewegingen.

Zoals hierboven aangegeven, is Denemarken door zijn opt-out niet gebonden aan de Asielprocedurerichtlijn.
Deze richtlijn vereist dat lidstaten een op hun grondgebied ingediend asielverzoek
in behandeling te nemen, tenzij een andere lidstaat verantwoordelijk is op grond van
de Dublinverordening. Zoals reeds is aangegeven in de beantwoording van de vragen
van het lid Van Meijeren (FvD), is external processing geen onderdeel van de huidige EU-asielregelgeving (meer in het bijzonder de Asielprocedurerichtlijn),
noch van de Commissievoorstellen inzake het asiel- en migratiepact van 23 september
2020.10

Op de inzet op external processing na, komt de Deense inzet voor wat betreft de samenwerking met derde landen veelal
overeen met de inspanningen van het kabinet die volgen uit de integrale migratieagenda.
Ook Nederland investeert in het versterken van de brede samenwerking met derde landen
langs belangrijke migratieroutes. Hierover is uw Kamer meermaals geïnformeerd.11 Daarnaast is ook in het regeerakkoord van dit kabinet opgenomen dat Nederland zich
inspant voor het bewerkstelligen van zogenoemde veilige regio’s, waar op den duur
erkende vluchtelingen naar de EU zouden moeten worden hervestigd en in de EU afgewezen
asielzoekers opgevangen zouden moeten worden.12 Zoals uw Kamer bekend, is het vooralsnog niet mogelijk gebleken om dergelijke afspraken
met specifieke derde landen te maken, ook niet in Europees verband.

Veilige landen van herkomst

Denemarken heeft een lijst met veilige landen van herkomst, waarop, behalve de EU-lidstaten,
negentien landen staan.13 Opvallend is dat het daarbij niet gaat om landen in (Noord-)Afrika. Asielverzoeken
van personen uit een veilig land van herkomst kunnen als kennelijk ongegrond worden
afgewezen in een versnelde procedure. Dit beleid komt voor een groot deel overeen
met het Nederlandse.

Volgens de Asielprocedurerichtlijn kunnen de lidstaten een asielverzoek van een aanvrager
uit een veilig land van herkomst behandelen in een versnelde procedure. Het EU-recht
schrijft niet voor welke landen als veilig worden aangemerkt. Dit wordt aan de lidstaten
overgelaten. De Asielprocedurerichtlijn geeft wel de criteria op grond waarvan de
beoordeling dient plaats te vinden.

Opvang

In Denemarken, dat niet is gebonden aan de Europese Opvangrichtlijn, bestaan verschillende
soorten opvangcentra. Asielzoekers die net in Denemarken zijn aangekomen worden opgevangen
in Sandholm, waar het asielverzoek wordt geregistreerd. Verder zijn er opvangcentra
voor asielzoekers van wie de aanvraag in Denemarken in behandeling is en zijn er terugkeercentra
voor personen zonder legaal verblijf in Denemarken, bijvoorbeeld omdat ze een definitieve
afwijzing hebben gekregen op hun asielverzoek of omdat ze op grond van de Dublinverordening
moeten worden overgebracht of teruggestuurd naar een ander EU-land. Daarnaast zijn
er drie centra voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Verzoekers die onder
de Dublin-procedure vallen, hebben dezelfde huisvesting en materiële opvangvoorzieningen
als andere asielzoekers.

Indien de asielzoeker voldoende middelen heeft om de kosten van de opvang in Denemarken
te betalen, worden deze kosten niet gedekt door de Deense immigratiedienst. Bij binnenkomst
in Denemarken wordt asielzoekers gevraagd de autoriteiten te informeren of ze contant
geld of waardevolle spullen bij zich hebben met een waarde van meer dan 10.000 Deense
kronen (dat is ongeveer € 1.344) per persoon. Als dat het geval is, wordt beslag gelegd
op het vermogen om de kosten van de opvang te dekken. In het geval dat de Deense immigratiedienst
geen kosten maakt in verband met het verblijf, zullen alle in beslag genomen waardevolle
spullen worden teruggegeven.

De materiële opvangvoorwaarden kunnen worden verminderd of ingetrokken als de asielzoeker
zich niet houdt aan de afspraken over onderwijs en activiteiten die met het opvangcentrum
zijn overeengekomen. Ook is dit mogelijk als de asielzoeker door geweld of dreiging
met geweld het personeel van het asielcentrum belet zijn werkzaamheden uit te voeren,
of anderszins handelt op een manier die de orde in de opvanglocatie verstoort.

Ingevolge de Opvangrichtlijn biedt Nederland opvang aan personen met een zogeheten
recht op opvang, dat ontstaat nadat een asielzoeker zijn verzoek om bescherming kenbaar
heeft gemaakt bij de autoriteiten. Asielzoekers die net in Nederland zijn aangekomen
melden zich in Ter Apel. Daarna verhuizen zij naar een proces-opvanglocatie, afhankelijk
van het spoor waarin de asielaanvraag wordt behandeld. Voor alleenstaande minderjarige
vreemdelingen is aparte opvang voorzien. Asielzoekers die een verblijfsvergunning
verleend krijgen wachten op huisvesting in asielzoekerscentra, uitplaatsing naar gemeenten
hoort binnen 14 weken plaats te vinden. Het recht op opvang voor afgewezen asielzoekers
eindigt na het verstrijken van de wettelijke vertrektermijn van maximaal 28 dagen
na de negatieve beslissing op de asielaanvraag, of na de uitspraak van de rechter
in eerste aanleg als beroep is ingediend. Net als in Denemarken kunnen de kosten van
het verblijf op basis van de Regeling eigen bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen
2008 worden verhaald op de asielzoeker wanneer deze beschikt over eigen vermogen of
inkomen.

In verband met het arrest Haqbin van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan
in Nederland geen opvang worden geweigerd aan diegene die daar recht op heeft.14 Voor verzoekers die overlast veroorzaken wordt beoordeeld of strafrechtelijke vervolging
ingesteld kan worden. Verder heeft het COA een palet aan mogelijkheden om overlastgevende
verzoekers aan te pakken. Maatregelen omvatten het onthouden van materiële verstrekkingen,
het plaatsen in een versoberde time-outplek, of plaatsing in de handhavings- en toezichtlocatie
in Hoogeveen.

Geldigheidsduur verleende bescherming

In 2016 is in Denemarken een wetswijziging doorgevoerd waarmee de geldigheidsduur
van een de vluchtelingenstatus is teruggebracht van vijf naar twee jaar. De duur van
subsidiaire bescherming is teruggebracht van vijf naar een jaar, met mogelijke verlengingen
van twee jaar.

In Nederland wordt de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend voor vijf
jaar. In verband met ons eenstatusstelsel15 geldt dit zowel voor de vluchtelingenstatus als voor subsidiaire bescherming. Deze
verblijfsvergunning kan na vijf jaar worden verlengd, indien nog aan de voorwaarden
wordt voldaan. Anders dan in Denemarken, kan in Nederland na vijf jaar ook een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd worden verleend indien de vreemdeling voldoet aan het inburgeringsvereiste.
Bij uw Kamer is momenteel een wetsvoorstel aanhangig teneinde de geldigheidsduur van
de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te stellen op drie jaar.16 Dit wetsvoorstel is door uw Kamer controversieel verklaard.

Met betrekking tot het Europeesrechtelijke kader merk ik op dat de Kwalificatierichtlijn
voorschrijft dat lidstaten aan personen met de vluchtelingenstatus een verblijfstitel
verstrekken die ten minste drie jaar geldig is en kan worden verlengd. Personen met
de subsidiairebeschermingsstatus en hun gezinsleden dienen een verlengbare verblijfstitel
te krijgen die ten minste één jaar geldig is en ten minste twee jaar in geval van
verlenging. De geldigheidsduur die Denemarken hanteert ten aanzien van verdragsvluchtelingen
voldoet daarmee niet aan de norm die is neergelegd in de Kwalificatierichtlijn. Denemarken
is door zijn opt-out echter niet gebonden aan deze richtlijn. Ten aanzien van subsidiair
beschermden zijn de termijnen die Denemarken hanteert gelijk aan die in de Kwalificatierichtlijn.

Gezinshereniging

Denemarken heeft de voorwaarden voor gezinshereniging in 2016 aangescherpt, waardoor
personen die tijdelijke bescherming hebben gekregen vanwege de bijzonder ernstige
situatie in het land van herkomst, gekenmerkt door willekeurige gewelddadige aanvallen
en mishandeling van burgers, geen recht meer hebben op gezinshereniging in de eerste
drie jaar na de statusverlening, tenzij er uitzonderlijke omstandigheden zijn. Na
de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 9 juli 2021 (M.A.
t. Denemarken)17 dat in die zaak geen evenwichtige belangenafweging had plaatsgevonden en dat daarmee
artikel 8 EVRM was geschonden, heeft het Ministerie van Immigratie en Integratie verklaard
dat naar verwachting volgend jaar een wetsvoorstel zal worden ingediend om de termijn
te verkorten van drie naar twee jaar.

Nederland is met betrekking tot het gezinsherenigingsbeleid voor asielstatushouders
– in tegenstelling tot Denemarken – gehouden aan de Gezinsherenigingsrichtlijn. Aan
gezinshereniging van vluchtelingen kunnen ingevolge deze richtlijn geen nadere voorwaarden
worden gesteld worden ten aanzien van bijvoorbeeld een bepaalde wachttijd na statusverlening.

De Gezinsherenigingsrichtlijn is niet van toepassing op subsidiair beschermde vreemdelingen
en wel van toepassing op verdragsvluchtelingen. In verband met het Nederlandse eenstatusstelsel18 kan Nederland een beperking voor gezinshereniging voor subsidiair beschermden, zoals
onder meer in Denemarken wordt gehanteerd daardoor niet toepassen zonder een stelselwijziging.

Terugkeer

Per 1 augustus 2020 is het Deense Terugkeeragentschap in het leven geroepen, om een
aantal politietaken op het gebied van vreemdelingenbeleid over te hevelen van het
Ministerie van Justitie naar het Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratiezaken.
Anders dan Nederland kent de Deense wet sedert begin 2021 de mogelijkheid om met het
oog op de terugkeer onder dwang een PCR-test af te nemen bij vreemdelingen die een
dergelijke test weigeren en daardoor niet kunnen worden uitgezet.

Denemarken heeft enkele terugkeercentra waar vreemdelingen worden opgevangen die Denemarken
moeten verlaten. Hoewel dit geen gesloten locaties zijn, wordt wel verwacht dat de
vreemdelingen daar de nacht doorbrengen tenzij zij ontheffing krijgen, bijvoorbeeld
voor familiebezoek.19

Nederland kent sinds 2007 een agentschap belast met het uitvoeren van de terugkeer,
namelijk de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Bij de werkzaamheden van de DT&V hoort
het realiseren van de terugkeer en het voeren van vertrekgesprekken met vreemdelingen
op de COA-locaties na afwijzing van de asielaanvraag, namelijk gedurende de beroepstermijn
als het beroep mag worden afgewacht en gedurende de vertrektermijn.

Nederland heeft in Ter Apel ook een vrijheidsbeperkende locatie (VBL), waar vreemdelingen
die bereid zijn mee te werken aan hun terugkeer tijdelijk onderdak krijgen. Gedurende
het verblijf op de VBL worden een meldplicht en een vrijheidsbeperkende maatregel
opgelegd. Ook daarvan is tijdelijke ontheffing mogelijk.

Anders dan in Denemarken, wordt in Nederland geen onderdak van rijkswege geboden in
de terugkeerlocatie als de vreemdeling niet werkt aan zijn terugkeer. Wel zijn er
in een aantal gemeentes landelijke voorzieningen vreemdelingen (LVV). Net als in Denemarken,
wordt altijd onderdak geboden aan minderjarigen en hun gezinnen.

Syrië

Het Deense asielbeleid ten aanzien van Syrië wijkt af van het beleid dat in Nederland
en andere Europese landen wordt gevoerd. De stad Damascus en provincie Rif-Damascus
zijn volgens de Deense autoriteiten veilig voor asielzoekers die vanwege de algehele
veiligheidssituatie bescherming hebben gezocht in Denemarken. Degenen van wie om deze
reden de voorwaardelijke verblijfsvergunning wordt ingetrokken, worden verzocht vrijwillig
terug te keren. Syriërs aan wie een verblijfsvergunning is verleend op basis van een
individueel asielmotief, worden in Denemarken nog steeds als beschermingsbehoeftig
beschouwd.

In de beantwoording van de Kamervragen van het lid Simons (BIJ1)20 heb ik u aangegeven dat wij er op basis van het interstatelijk vertrouwensbeginsel
vanuit mogen gaan dat Denemarken geen asielzoeker zal doen terugkeren naar Syrië zonder
dat beoordeeld is of dit in strijd is met een van de refoulementverboden. Daarnaast
onderhoudt Denemarken, net als Nederland, geen formele relaties met Syrië, zodat enkel
vrijwillige terugkeer mogelijk is en momenteel van gedwongen terugkeer geen sprake
is.

In het in Nederland geldende landenbeleid inzake Syrië wordt geen onderscheid per
regio gemaakt voor wat betreft de mate en aard van geweld of onveiligheid. Dit beleid
wordt met regelmaat herijkt op basis van recente, objectieve informatie, waaronder
de ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol