Brief regering : Reactie op de motie van de leden Alkaya en Weverling (Kamerstuk 35570-XVII-26), de motie van het lid Sjoerdsma c.s. (Kamerstuk 35663-15) en de motie van het lid Brekelmans (Kamerstuk 21501-02-2383) inzake strategische afhankelijkheden

Nr. 54
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 november 2021

De Tweede Kamer heeft de regering in de motie van de leden Alkaya en Weverling (Kamerstuk
35 570 XVII, nr. 26) verzocht «een onderzoek in te stellen naar strategische afhankelijkheden en kwetsbaarheden
in Nederland, en daarbij te kijken hoe die in nationaal of Europees verband gemitigeerd
kunnen worden, en de Kamer hierover te informeren.»

Door middel van de motie van het lid Sjoerdsma c.s. (Kamerstuk 35 663, nr. 15) verzocht de Tweede Kamer de regering om «de Europese Commissie te verzoeken een
lijst op te stellen van de risico’s omtrent de leveringszekerheid van essentiële goederen
en voorstellen te doen hoe deze risico’s ondervangen kunnen worden, waaronder de optie
om deze op het Europese continent te produceren of op te slaan om onze veiligheid
en onafhankelijkheid te garanderen» en verzoekt de regering «om dit onderwerp te agenderen
in de daarvoor verantwoordelijke Raden, en daar met de lidstaten af te stemmen hoe
oplossingen voor de leveringszekerheid van deze goederen in Europa gerealiseerd kan
worden».

Met de motie van het lid Brekelmans (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2383) heeft de Tweede Kamer de regering verzocht «te inventariseren welke opties er zijn
om de afname in strategische afhankelijkheden van China te versnellen, en de Kamer
kort na het zomerreces over deze versnellingsopties te informeren».

In deze brief ga ik, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister
van Economische Zaken en Klimaat, in op dit drietal moties.

Inleiding/Samenvatting

Het kabinet deelt in algemene zin de groeiende zorgen van de Kamer over ongewenste
strategische afhankelijkheden en ziet de urgentie van het thema. Strategische afhankelijkheden
kunnen risico’s vormen voor de adequate borging van Nederlandse en Europese publieke
belangen. De onderbrekingen in aanvoer van bijvoorbeeld medische hulpmiddelen tijdens
de COVID-19 crisis en de logistieke problemen die recentelijk zijn ontstaan door sterk
gestegen vervoersprijzen zijn hier voorbeelden van. Maar ook de geopolitieke ontwikkelingen
in de wereld, waarbij handelsspanningen en politieke spanningen gevolgen kunnen hebben
voor internationale waardeketens, en de weerbaarheid van onze economie, hebben dit
vraagstuk nadrukkelijk op de agenda gezet. Het kabinet is dan ook van mening dat een
nadere bezinning op deze afhankelijkheden, en de wijze waarop Nederland hiermee om
moet gaan, geboden is.

Uitgangspunt voor het kabinet blijft dat open markten diversificatie faciliteren en
daarmee in veel gevallen ongewenste strategische afhankelijkheden kunnen voorkomen.
De markt zal echter niet altijd uit zichzelf ongewenste strategische afhankelijkheden
(kunnen) tegengaan. Dat geldt zeker in de huidige, snel veranderende geopolitieke
context. Waar de markt faalt in het borgen van maatschappelijke belangen moet de overheid
zijn verantwoordelijkheid nemen; maatschappelijke belangen worden dan publieke belangen.
Het kabinet onderkent dat en zal daar naar handelen (hoofdstuk 1).

Onderzoek laat zien dat er voor sommige categorieën producten die worden ingevoerd
in Nederland sprake is van hoog geconcentreerde markten (hoofdstukken 2 en 3). Het
gaat daarbij wel om een beperkt aantal productcategorieën (135; 4% van het totaal).
Hierbinnen komt bijna de helft uit China. Aanvullend, meer diepgaand onderzoek is
nodig, om te bepalen waar precies risico’s zitten op ongewenste strategische afhankelijkheden1.

Deze brief gaat ook in op het beleid: de uitgangspunten van het beleid (hoofdstuk
4) en de beleidsinstrumenten die in uitvoering en ontwikkeling zijn om de risico’s
van ongewenste strategische afhankelijkheden te mitigeren (hoofdstuk 5).

Met de brief zijn de drie moties afgehandeld. Het onderzoek is uitgevoerd in het kader
van de motie van de leden Alkaya en Weverling. In de Raad Concurrentievermogen van
29 september jl. is geïntervenieerd langs de lijnen van de motie van het lid Sjoerdsma
c.s. In reactie op de motie van het lid Brekelmans stelt het kabinet dat zorgvuldigheid
geboden is en dat een versnelde vermindering van strategische afhankelijkheden (nog) niet aan de orde is (hoofdstuk
5).

1. De voor-en nadelen van afhankelijkheden

Nederland en de Europese Unie (EU) zijn met andere landen verbonden via mondiale waardeketens.
Deze verbondenheid verhoogt ontegenzeggelijk de Nederlandse en Europese welvaart.
Een groot deel van onze welvaart hebben we te danken aan ons gunstige vestigingsklimaat,
grensoverschrijdende kapitaalstromen, de Europese interne markt en handel met derde
landen. Ongeveer een derde van ons bruto binnenlands product wordt verdiend met de
uitvoer van goederen en diensten. Door internationale handel hebben Nederlandse bedrijven
toegang tot benodigde grondstoffen en halffabricaten. Daarbij dragen wereldwijde verwevenheid
en wederzijdse afhankelijkheden bij aan stabiliteit en veiligheid, omdat landen die
elkaar nodig hebben gestimuleerd worden om goede relaties te onderhouden.

Het is daarom belangrijk dat Nederland en de EU blijven inzetten op internationale
samenwerking en handel, om ook in de toekomst tot de meest succesvolle economieën
van de wereld te blijven behoren, zoals onder meer uiteengezet in de kabinetspositie
Europese Concurrentiekracht2.

Tegelijkertijd is het kabinet zich ervan bewust dat er ook sprake kan zijn van ongewenste
strategische afhankelijkheden. Recentelijk zien we dat landen in toenemende mate bereid
zijn handel in te zetten voor geopolitieke doeleinden. Afhankelijkheden worden dan
een drukmiddel, of zelfs chantagemiddel, richting andere landen. Ze krijgen een strategische
dimensie en worden ongewenst. Ze kunnen een potentieel risico vormen voor onze maatschappelijke belangen. Het kan ertoe leiden dat de markt en de samenleving niet meer op bevredigende
wijze zelf kunnen voorzien in deze maatschappelijke belangen. Maatschappelijke belangen
worden dan publieke belangen, waarbij de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt3.

Misbruik van afhankelijkheden kan dus impact hebben op het vermogen van Nederland
en de EU om de eigen publieke belangen te borgen in een wereld waarin landen onderling
sterk verbonden zijn. Het is daarom belangrijk om strategische afhankelijkheden ten
opzichte van landen buiten de EU in kaart te brengen. Met derde landen zijn de diplomatieke
betrekkingen soms complexer, zijn de EU-regels omtrent het vrij verkeer van goederen
en diensten niet van toepassing, kan er sprake zijn van een verhoogd risico op digitale
dreigingen via onveilige producten of diensten, en is de lengte van aanvoerlijnen
een complicerende factor. Op basis van de informatie over strategische afhankelijkheden
kan het kabinet bepalen wanneer het noodzakelijk is om (in Europees verband) stappen
te zetten om de risico’s voor onze publieke belangen te mitigeren.

2. Complexiteit van in kaart brengen afhankelijkheden

Het in kaart brengen van strategische afhankelijkheden is ingewikkeld. Op productniveau
kan er op het eerste oog sprake zijn van een eenzijdige afhankelijkheid, terwijl als
men naar de waardeketen als geheel kijkt er juist wederzijdse afhankelijkheden zijn.
Deze complexiteit werd ook reeds gesignaleerd in de brief over de kwetsbaarheden van
het Nederlandse bedrijfsleven voor verstoringen binnen mondiale waardeketens4. De overheid heeft bedrijven nodig om inzicht te krijgen in internationale waardeketens.

Een afhankelijkheid kan ook lastig zichtbaar te maken zijn doordat deze via andere
landen loopt. Als Nederland bijvoorbeeld een bepaald product uit diverse andere landen
invoert, dan wekt dit de indruk dat er geen sprake is van een afhankelijkheid van
één land. Als deze handelspartners echter enkel als doorvoerland fungeren en het product
voornamelijk invoeren uit hetzelfde bronland, dan kan er toch sprake zijn van een
afhankelijkheid. Dit valt deels te ondervangen door op EU-niveau afhankelijkheden
te analyseren, aangezien de voor Nederlandse belangrijkste doorvoerlanden zich in
de EU bevinden5.

3. Resultaten analyse goederen- en diensteninvoer

In het kader van de motie van de leden Alkaya en Weverling, worden in bijlage 1 de
resultaten gepresenteerd van de analyse van de Nederlandse goederen- en diensteninvoer
en worden andere, bestaande onderzoeken kort genoemd6. Het onderhavige onderzoek laat zien dat er voor een beperkt aantal productcategorieën
sprake is van hoog geconcentreerde markten: 135 van de 3.449 geanalyseerde productcategorieën.
Dat wil zeggen 4% van het totaal. Voor 45% van deze gevallen gaat het om geconcentreerde
invoer uit China. Het blijkt dat concentraties in het geval van China vooral een aanzienlijke
waarde aannemen in de sectoren computers en elektronica, elektrische apparaten en
farmaceutica. Hierbij gaat het onder meer om laptops, vitamines, en geneesmiddelen.

Lang niet alle invoer van «geconcentreerde goederen» vormt een mogelijke strategische afhankelijkheid. Productcategorieën waarvan de Nederlandse invoer hoog geconcentreerd
is, maar waar geen directe strategische component zichtbaar is, zijn bijvoorbeeld
pennen, nootmuskaat en stofzuigers.

Aanvullend, gedetailleerder onderzoek is nodig. Het CBS heeft producten geanalyseerd
op hoog detailniveau, maar de productcategorieën zijn nog te breed om individuele
leveranciers of onderdelen te achterhalen. Bij aanvullend onderzoek spelen verschillende
vakdepartementen een rol. Zo werkt VWS aan de structurele weerbaarheid en leveringszekerheid
van medische producten7 en de aanpak van geneesmiddelentekorten. Daarnaast is er in opdracht van het recent
gelanceerde China Kennisnetwerk onderzoek uitgevoerd door HCSS naar de implicaties
van de dominante positie van China in zeldzame aardmetalen8.

Naast het CBS onderzoek naar de goederinvoer, is door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken ook gekeken naar diensteninvoer. Helaas zijn er voor de diensteninvoer veel
minder gedetailleerde data beschikbaar. In het geval van de diensteninvoer is de Verenigde
Staten verreweg de belangrijkste partner en is China van minder belang.

4. De uitgangspunten van het beleid

Als duidelijk is dat er sprake is van een strategische afhankelijkheid ten opzichte
van een derde land, moet besloten worden of ingrijpen noodzakelijk is. Het kabinet
hanteert daarbij de volgende uitgangspunten: overheidsingrijpen dient proportioneel
te zijn, zo weinig mogelijk marktverstorend, op basis van een case-by-case benadering
met een zorgvuldige afweging tussen de gesignaleerde risico’s, de verwachte zekerheden
en de verwachte kosten.

Op basis van deze uitgangspunten ligt overheidsingrijpen in de rede als het risico
op het schaden van publieke belangen groot is én als de verwachte baten (zekerheden)
van overheidsingrijpen groter zijn dan de verwachte kosten. De risico’s zijn groter
als er sprake is van een eenzijdige strategische afhankelijkheid. Bij een gebalanceerde
wederzijdse afhankelijkheid tussen landen hebben beide landen elkaar nodig, wat misbruik
van de afhankelijkheid onwaarschijnlijker maakt. De risico’s zijn het grootst bij
eenzijdige afhankelijkheid van vitale goederen en diensten die niet makkelijk substitueerbaar zijn.

Tegenwoordig zijn marktpartijen zich steeds meer bewust van afhankelijkheden in de
keten (een verschuiving van «just in time» management, naar «just in case» management).
Dit bewustzijn leidt tot diversificatie en risicospreiding. Zo kunnen ongewenste afhankelijkheden
worden gemitigeerd. Maar belangen van bedrijven en strategische belangen lopen niet
altijd parallel.

De omvang van het risico in relatie tot het publieke belang dient richtinggevend te
zijn voor het type maatregelen en voor de instrumenten die aangewend worden om dit risico te ondervangen. Bij de inzet van een beleidsinstrument
om risico’s te reduceren op één beleidsterrein dienen de consequenties op andere beleidsterreinen
meegenomen te worden.

Het beleid ten aanzien van ongewenste strategische afhankelijkheden is onderdeel van
de Nederlandse en EU inzet op «open strategische autonomie». Voor het kabinet staat
open strategische autonomie van de EU voor haar vermogen om als mondiale speler, in
samenwerking met internationale partners, op basis van eigen inzichten en keuzes haar
publieke belangen te borgen en weerbaar te zijn in een onderling verbonden wereld
waarin geopolitieke concurrentie zich steeds sterker manifesteert. Economisch- en
veiligheidsbeleid gaan hierbij hand in hand. Open strategische autonomie is geen doel
op zich, maar een middel om op een proportionele wijze de weerbaarheid van de EU te
verhogen en onze publieke belangen te borgen. Het mitigeren van de risico’s van strategische
afhankelijkheden is hier onderdeel van.

Nederland speelt een actieve rol in het Europese debat over open strategische autonomie.
Het is een breed en complex vraagstuk dat invloed heeft op vrijwel de gehele Europese
agenda, en binnen Nederland raakt aan de beleidsterreinen van diverse ministeries.
De betrokken ministeries brengen momenteel de relevante Europese dossiers in kaart
die van belang zijn voor het vormgeven van Europese open strategische autonomie. Onderdeel
hiervan is een nadere analyse van ongewenste strategische afhankelijkheden die dienen
te worden geadresseerd op Europees niveau. De ambitie is om de huidige Kabinetsinzet
op open strategische autonomie, inclusief het tegenaan van ongewenste strategische
afhankelijkheden, de komende periode te concretiseren voor de verschillende beleidsterreinen.

5. De beleidsinstrumenten

Ter beantwoording van de motie van het lid Brekelmans en de motie van de leden Alkaya
en Weverling volgt een overzicht van maatregelen op Europees en nationaal niveau die
helpen bij het adresseren van ongewenste strategische afhankelijkheden en het mitigeren
van risico’s die voortkomen uit afhankelijkheden. In reactie op de motie van het lid
Brekelmans stelt het kabinet: het is lastig maatregelen en initiatieven te «versnellen»
aangezien het monitoren van afhankelijkheden en het mitigeren van risico’s een doorlopend
proces is. Er zijn al veel bestaande beleidsinstrumenten en er is een aantal belangrijke
nieuwe instrumenten in ontwikkeling, zoals hieronder wordt toegelicht. Zorgvuldigheid
is geboden en een versnelde vermindering van strategische afhankelijkheden is nog niet aan de orde, zolang de
noodzaak daartoe niet is aangetoond. Versterkte internationale samenwerking gericht
op het voorkomen van verstoring van waardeketens zal in veel gevallen de minst marktverstorende
en meest efficiënte oplossing zijn. In dit verband is de doorlopende inzet van Nederland
voor een open, eerlijk en duurzaam op regels gebaseerd handelssysteem van belang9.

In lijn met de motie van het lid Sjoerdsma c.s. benadrukte het Kabinet tijdens de
Raad voor Concurrentievermogen van 29 september jl., in het kader van de implementatie
van geüpdatete Europese industriestrategie, het belang van 1) het vergroten van de
weerbaarheid van de interne markt en versterking daarvan met het oog op economisch
herstel, 2) de proportionele omgang met ongewenste strategische afhankelijkheden en
3) versnelling van de groene- en digitale transities. Zie ook de geannoteerde agenda
voor de Raad voor Concurrentievermogen van 29 september jl.10. De Europese Commissie heeft al bij de publicatie van de geüpdatete Industriestrategie11 aangekondigd met verder onderzoek te komen om strategische afhankelijkheden in ecosystemen
in kaart te brengen. Het kabinet heeft tevens in bilaterale contacten en ontmoetingen
met de Europese Commissie het belang van verder onderzoek op EU-niveau onderstreept.

Europese beleidsinstrumenten

Het is, vanwege de interne markt en het belang ervan voor het Nederlandse bedrijfsleven,
belangrijk om primair op EU-niveau beleid te voeren voor de aanpak van ongewenste
strategische afhankelijkheden. Nederland is wat dat betreft in hoge mate afhankelijk
van de snelheid waarmee de EU dit adresseert.

Het versterken van de interne markt en een gelijk speelveld zijn essentieel voor de
economische kracht van de EU en haar lidstaten. De marktmacht van de EU kan een belangrijke
rol spelen bij het adresseren en mitigeren van de risico’s van ongewenste strategische
afhankelijkheden.

In oktober 2020 presenteerde de Commissie het Critical Raw Materials Action Plan. Daarin staat hoe de Europese Unie haar open strategische autonomie gaat vergroten
met betrekking tot «kritieke grondstoffen». Dit zijn grondstoffen die economisch gezien
het belangrijkst zijn en waarvan de aanvoer in het gedrang kan komen. Hiervan zijn
er op dit moment 30 geïdentificeerd12. Het Actieplan kent vier hoofdlijnen: 1) veerkrachtige waardeketens voor industriële
ecosystemen in de EU ontwikkelen, 2) de afhankelijkheid van primaire kritieke grondstoffen
verminderen door circulariteit te bevorderen, 3) verantwoorde en duurzame grondstoffenwinning
in de EU versterken en 4) de toelevering van kritieke grondstoffen uit derde landen
diversifiëren. In het BNC-fiche over deze mededeling is aangegeven dat het kabinet
de aanpak van de EU hierin steunt13.

In februari 2021 publiceerde de Europese Commissie de mededeling over de herziening
van het Europese handelsbeleid14, met aandacht voor weerbaarheid en open strategische autonomie. Diversificatie van
handelsstromen met derde landen kan ongewenste strategische afhankelijkheden verminderen.
Handelsakkoorden kunnen bijdragen aan die diversificatie, doordat ze toegang tot derde
markten faciliteren, handelsbelemmeringen wegnemen en zo nieuwe kansen voor Nederlandse
ondernemers creëren. Importeurs kunnen hierdoor kiezen uit meer leveranciers voor
de invoer van grondstoffen en halffabricaten en hun risico’s spreiden, zodat verstoringen
in waardeketens beter kunnen worden opgevangen. Daarmee fungeert het EU-handelsbeleid
als ondersteunend instrument om de weerbaarheid van de EU te vergroten.

De EU werkt ook aan verschillende wetgevende instrumenten die tot doel hebben om een
mondiaal gelijker speelveld te realiseren en oneerlijke concurrentie te adresseren.
Voorbeelden hiervan zijn: de reeds in werking getreden Trade Enforcement Regulation
15, het beoogde International Procurement Instrument
16 en het wetsvoorstel Verordening buitenlandse subsidies
17. De Europese Commissie werkt op dit moment ook aan een voorstel voor een zogenaamd
anti-coercion instrument om tegenmaatregelen te kunnen nemen wanneer de EU geconfronteerd wordt met economische
dwang. Tevens is de Europese Commissie bezig met een voorstel om due diligence voor het Europese bedrijfsleven verplicht te stellen. Het doel hiervan is niet alleen
om misstanden in de keten op het gebied van mens en milieu aan te pakken, maar ook
om een gelijker speelveld voor het Europese bedrijfsleven te bevorderen.

Een belangrijk aanvullende instrument is het IPCEI-instrument (Important Project of Common European Interest), waarmee beyond state of the art innovatie gestimuleerd kan worden om de Europese weerbaarheid en het toekomstig concurrentie-
en verdienvermogen te verhogen. Het IPCEI-instrument betreft een uitzondering op de
reguliere staatssteun en mededingingsregels waardoor overheidsfinanciering van grotere
projecten mogelijk is. Zoals aangekondigd heeft het kabinet 300 miljoen euro gereserveerd
voor deelname aan de IPCEI Micro-elektronica 2 en de IPCEI Cloud. Ook voor de IPCEI
Waterstof zijn middelen gereserveerd. Hierbij wil het kabinet echter wel dat het instrument
selectief wordt ingezet voor strategische projecten, omdat het een uitzondering op
reguliere regels betreft. Nederland is daarom samen met andere lidstaten van mening
dat het IPCEI instrument alleen ingezet moet worden waar grondige analyse heeft aangetoond
dat marktwerking als zodanig niet in voldoende mate de gemoeide maatschappelijke belangen
kan borgen en dat overheidsinterventie geboden is18.

Het is helder dat open strategische autonomie en het adresseren van ongewenste strategische
afhankelijkheden hoog op de Europese agenda staat en blijft staan. De voorzitter van
de Europese Commissie Von der Leyen heeft tijdens haar speech over de Staat van de
Europese Unie op 15 september jl. andere belangrijke elementen onder de aandacht gebracht,
zoals het aanpakken van de afhankelijkheid van Azië voor geavanceerde chips (European Chips Act). Ook de aangekondigde connectiviteitsstrategie is onderdeel van de Europese benadering
ten aanzien van banden met en afhankelijkheden van derde landen.

Nationale instrumenten

Er zijn ook nationaal al bepaalde waarborgen geïntroduceerd. Zo wordt bij aardolie,
het belangrijkste invoerproduct gemeten naar waarde19, afhankelijkheid onder meer geadresseerd door in te zetten op verdere diversificatie
van leveranciers en het aanhouden van een strategische olievoorraad om onverhoopte
extreme aanbodverstoringen op te kunnen vangen. Wat betreft de afhankelijkheid van
andere (fossiele) energiedragers zoals gas, zet het kabinet in op het bevorderen van
het gebruik van groen gas en waterstof. Het importvolume zal als gevolg van de energietransitie
dalen.20 Ook de defensie-industrie vergt een specifieke benadering. Hiervoor wil Nederland
blijven beschikken over een eigen technologische en industriële basis21.

Eind 2020 werd de Uitvoeringswet screeningsverordening buitenlandse directe investeringen
van kracht22. Tevens biedt het wetsvoorstel Veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames
handvatten om in te grijpen bij risico’s op ongewenste strategische afhankelijkheden
die de nationale veiligheid kunnen raken. Dit wetsvoorstel ziet specifiek toe op het
ontstaan van ongewenste strategische afhankelijkheden bij verwervingsactiviteiten
als overnames, investeringen en fusies. Het wetsvoorstel is op 30 juni 2021 aangeboden
aan uw Kamer23.

6. Conclusie

Het bovenstaande laat zien dat het Kabinet de risico’s die uitgaan van ongewenste
strategische afhankelijkheden serieus neemt en dat er beleidsmaatregelen ter mitigatie
van deze risico’s bestaan en worden ontwikkeld. Het kabinet blijft de ontwikkelingen
rond strategische afhankelijkheden monitoren en zijn inzicht verdiepen, in samenwerking
met de Europese Commissie en andere partners.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
Th.J.A.M. de Bruijn