Brief regering : Toekomstbestendig stelsel bewaken en beveiligen

Nr. 336 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2021

Op 26 oktober jl. heeft het adviescollege «Toekomstbestendig stelsel bewaken en beveiligen»
(hierna: Commissie Bos) haar adviesrapport aan mij gepresenteerd. In de Kamerbrief
van 27 oktober jl. (Kamerstuk 29 911, nr. 335) heb ik toegezegd dat ik ernaar streef uw Kamer voor de begrotingsbehandeling van
Justitie en Veiligheid nader te informeren. Dit doe ik met deze brief, waarin ik achtereenvolgens
de ontstaansgeschiedenis van het stelsel uiteenzet en in ga op de voorgenomen opvolging
van de aanbevelingen van het adviesrapport.

Ontstaansgeschiedenis en context

Het huidige stelsel bewaken en beveiligen is in 2002 ingericht. De aanleiding hiervoor
was de moord op Pim Fortuyn op 6 mei 2002 en het onderzoek dat hiernaar is verricht
door de commissie Feitenonderzoek onder voorzitterschap van mr. Van den Haak1. De belangrijkste aanbevelingen van deze commissie hadden betrekking op verantwoordelijkheden
van de betrokken organisaties, beveiligingsmaatregelen, de inrichting en kwaliteit
van het stelsel, en van de informatiehuishouding en de reikwijdte daarvan.

Twee jaar na de moord op Fortuyn zijn de procedures en de verantwoordelijkheden voor
het beschermen van personen en diensten vastgelegd in de Circulaire bewaken en beveiligen2 (hierna: Circulaire). Daarin waren de volgende uitgangspunten van het stelsel opgenomen:

– Gelaagde verantwoordelijkheid; allereerst ligt de verantwoordelijkheid voor eigen
veiligheid bij het individu zelf. Daar waar deze zelf – of de organisatie waar deze
werkzaam voor is – geen of onvoldoende weerstand kan bieden tegen een (be)dreiging
of een risico, bestaat een aanvullende verantwoordelijkheid voor de overheid.

– Verantwoordelijkheidsverdeling; de veiligheidszorg voor alle personen, objecten en
diensten vindt in beginsel plaats onder het decentrale (lokale) gezag. Als uitzondering
hierop is sprake van een bijzondere verantwoordelijkheid voor een bepaalde groep van
personen, objecten en diensten die een nationaal belang vertegenwoordigen en daardoor
onder het centrale gezag, de rijksoverheid, vallen.

– Maatregelen worden getroffen op basis van een zorgvuldige afweging. De inschatting
van het risico, een analyse van de dreiging, het belang van de te beveiligen personen
en de weerstand zijn daarbij leidend. Risico uitsluiting is evenwel niet mogelijk,
risicobeheersing is dan ook het uitgangspunt.

Sinds het ontstaan is het stelsel bewaken en beveiligen beïnvloed door gebeurtenissen
en ontwikkelingen in binnen- en buitenland, zoals de opkomst van de jihadistische
dreiging. Naar aanleiding van de aanslag tijdens Koninginnedag in 2009 is door de
stelselpartners gezamenlijk een werkwijze ontwikkeld ten behoeve van de veiligheid
van personen tijdens belangrijke nationale evenementen. De meest recente aanpassing
van de circulaire bewaken en beveiligen stamt uit 2019, waarin, naar aanleiding van
de analyse van de huidige praktijk van de bescherming van personen tegen dreiging(en)
vanuit de georganiseerde criminaliteit de reikwijdte en begrenzing van de zorgplicht
van de overheid is verduidelijkt.

Hoewel het stelsel bewaken en beveiligen is aangepast in reactie op ontwikkelingen
in de maatschappij, zijn de uitgangspunten waar de procedures en verantwoordelijkheden
anno 2021 op zijn gebaseerd in de basis dezelfde als in 2002. De dreigingen waar het
stelsel sindsdien mee wordt geconfronteerd, zijn complexer, ernstiger en diverser
geworden. Het aantal personen en objecten dat langdurig en intensief bewaakt en beveiligd
wordt, is fors toegenomen en zal naar verwachting niet verminderen. Dit leidt onder
meer tot een grote druk op de beschikbare capaciteit. Hoewel het kabinet heeft geïnvesteerd
in versterking van het stelsel in de vorm van extra middelen en capaciteit is het
daarnaast van belang het stelsel bewaken en beveiligen toekomstbestendig te maken
om zo blijvend het hoofd te kunnen bieden aan huidige en toekomstige dreigingen in
een complexer geworden samenleving3. Deze overweging leidde ertoe dat ik heb besloten om de Commissie Bos in te stellen.
Zoals ook aangegeven in mijn brief van 27 oktober jl., ben ik de Commissie Bos dankbaar
voor de verrichte werkzaamheden, de grondige analyse van het stelsel inclusief de
gevolgen van de genoemde ontwikkelingen en de aanbevelingen voor versterking van het
stelsel.

Opvolging aanbevelingen

De belangrijkste conclusie van de Commissie Bos is dat het stelsel bewaken en beveiligen
in zijn algemeenheid logisch en goed onderbouwd is ingericht, maar onvoldoende is
toegerust om de huidige en toekomstige dreigingen het hoofd te bieden. De huidige
uitgangspunten van het stelsel blijven daarmee in stand. De Commissie ziet geen aanleiding
de positie van de stelselpartners en het uitgangspunt «decentraal, tenzij» te wijzigen.
Ook herbevestigt zij de verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van veiligheid,
waarbij de verantwoordelijkheid vanuit de overheid aanvullend is op die van een persoon
zelf en de organisatie of instelling waar hij of zij onderdeel van uitmaakt of werkzaam
voor is. De Commissie onderschrijft daarnaast dat bij het nemen van beveiligingsmaatregelen
sprake is van risicobeheersing, niet van risico-uitsluiting. Het is onmogelijk om
het stelsel zo in te richten dat alle risico’s volledig worden weggenomen. Volledige
risico-uitsluiting is gezien de draconische aard van de maatregelen en de impact ervan
op het leven van een te beveiligen persoon, niet mogelijk in een open samenleving
als de onze.

Tegelijkertijd geeft de Commissie aan dat het nodig is om een aantal uitgangspunten
te verduidelijken en te herijken. De onduidelijkheid die bestaat over vraagstukken
samenhangend met de inkadering van het stelsel, de reikwijdte en begrenzing van de
zorgplicht van de overheid en de verantwoordelijkheidsverdeling (eigen verantwoordelijkheid,
werkgeversverantwoordelijkheid en zorgplicht van de overheid) leidt tot complexe dilemma’s.
Daarnaast ontstaan hierdoor variatie en niet uitlegbare verschillen in de dagelijkse
toepassing van bewaken en beveiligen. De betrokken organisaties gaan de komende periode
uitwerken op welke wijze de bestaande onduidelijkheden kunnen worden weggenomen. Graag
wijs ik erop dat het hierbij gaat om concretisering van de uitgangspunten en verdere
inkadering van het stelsel.

Ik hecht er tevens aan te benadrukken dat het stelsel niet de oplossing is, maar slechts
één instrument in een breder palet om dreigingen het hoofd te bieden. Bewaking en
beveiliging is hierin, voor zover het ziet op het waken over de veiligheid van personen,
het sluitstuk. Dreigingen moeten met name worden weggenomen door preventie, opsporing,
interventie en vervolging en berechting. Tegelijkertijd is het stelsel een randvoorwaarde
voor de voortgang van de strafrechtelijke procesgang in een aantal grote strafprocessen.
Een samenhangende aanpak op meerdere fronten wordt bijvoorbeeld gehanteerd bij het
brede offensief tegen ondermijnende criminaliteit, waarbij bewaken en beveiligen deel
uitmaakt van de aanpak. Een dergelijke samenhangende aanpak kan ook bijdragen aan
verlichting van de druk op het stelsel, al moet daarbij worden bedacht dat juist ook
bij specifieke (grote) strafzaken extra inzet van bewaken en beveiligen nodig kan
zijn. Het is evenwel ook van belang blijvend rekening te houden met substantiële dreigingen
door zaken als stalking, eerwraak, huiselijk geweld, afpersing en verharding van de
georganiseerde criminaliteit, aangezien dergelijke dreigingen – die voor het overgrote
deel binnen het decentrale domein vallen – de grote meerderheid van het aantal zaken
betreft.

Het is volgens de Commissie wenselijk vanuit het bestaande fundament een transitie
te maken van een reactief, vraaggericht en bestuurlijk versnipperd stelsel, naar een
flexibel, proactief en uniform stelsel. Hiervoor zijn volgens de Commissie gerichte
versterkingen en scherpe keuzes nodig. Het is niet nodig dan wel wenselijk om het
stelsel verregaand te reorganiseren. Een krachtige en robuuste aansturing, verscherping
van een aantal (beleids)uitgangspunten, een sterkere informatiepositie met de inzet
om meer aan de voorkant van de dreiging te komen, synergie en innovatie in de uitvoering
van beveiligingsopdrachten en kwaliteitsborging zijn echter noodzakelijk. Het is hierbij
van groot belang dat de betrokken organisaties vanuit een gezamenlijk stelselperspectief
opereren.

Zoals ik ook in de brief van 27 oktober jl. aan uw Kamer uiteen heb gezet, ondersteun
ik op hoofdlijnen bovenstaande conclusies en aanbevelingen van de Commissie Bos. Met
deze brief informeer ik u als toegezegd nader over de uitwerking van de aanbevelingen
en conclusies in het rapport die momenteel is ingezet in de door mij ingerichte Taskforce
onder aansturing van de Vierhoek bewaken en beveiligen. Met deze brief informeer ik
uw Kamer over de agenda van de werkzaamheden van de Taskforce voor de komende periode.
Hoewel de Commissie zich heeft beperkt tot onderzoek naar de bewaking en beveiliging
van personen, zullen de aanbevelingen van de Commissie die tevens raken aan beveiliging
van objecten en diensten mede in dat licht worden bezien.

Inrichting landelijke Vierhoek bewaken en beveiligen en werkagenda Taskforce

Ik deel de aanbeveling van de Commissie Bos dat het noodzakelijk is om op landelijk
niveau het zodanig te organiseren dat de doorontwikkeling in samenhang wordt bezien,
waarbij er sprake is van krachtige en integrale sturing. Om die reden kondigde ik
in mijn brief van 27 oktober jl. aan de voorgestelde Vierhoek in te zullen richten.
Dit heb ik inmiddels gedaan. In dit overleg zijn onder leiding van de NCTV het Openbaar
Ministerie, de Politie en de Koninklijke Marechaussee op het hoogste niveau vertegenwoordigd.
De Vierhoek opereert binnen het huidige wettelijke kader met inachtneming van de bestaande
taken, bevoegdheden en gezagsverhoudingen van en tussen de deelnemers. De Vierhoek
is verantwoordelijk voor het functioneren en de versterkingen van het stelsel.

Ten behoeve van de agenda van de Taskforce heb ik bezien welke aanbevelingen van de
Commissie Bos – individueel en in samenhang bezien – het meest direct kunnen bijdragen
aan versterking van het stelsel bewaken en beveiligen zodat de Taskforce de uitwerking
van de betreffende aanbevelingen met voorrang kan oppakken. Op deze wijze wordt tevens
gestart met het omzetten van de aanbevelingen uit het rapport in een ontwikkelagenda,
zoals de Commissie heeft aanbevolen. De Taskforce zal – in aanvulling op het huidige
stelsel en de recente versterkingen van het stelsel waarover u al werd geïnformeerd –
op mijn verzoek de komende periode de onderstaande aanbevelingen met voorrang opvolgen:

• De huidige uitgangspunten van het stelsel met betrekking tot zowel de reikwijdte als
de begrenzing van de zorgplicht van de overheid in de circulaire worden geconcretiseerd.
Een onbelemmerde voortzetting van particulier en zakelijk functioneren kan daarbij
niet worden geborgd, met dien verstande dat voor een beperkt aantal functies – in
ieder geval die behoren tot de kern van de democratische rechtsorde – het stelsel
zo veel mogelijk het onbelemmerd uitoefenen van de functie mogelijk moet maken.

• Vaststelling van standaard (vaste) beveiligingspakketten voor categorieën te beveiligen
personen, inclusief de criteria en procedure voor het afbouwen en beëindigen van de
maatregelen. Dit vergroot de doelmatigheid van de inzet van capaciteit en flexibiliteit
van het stelsel. De gevolgen van statelijke en digitale dreigingen zullen tevens tegen
het licht worden gehouden bij de uitwerking hiervan.

• Inrichting van een uitvoeringsorgaan bewaken en beveiligen waarin alle gezagen en
uitvoeringsdiensten in het stelsel zitting nemen, te weten Openbaar Ministerie, NCTV,
Politie, KMar, AIVD en MIVD ten behoeve van de voorbereiding van de werkzaamheden
van de landelijke Vierhoek en afstemming tussen de stelselpartners.

• Inrichting bij de NCTV van een gekwalificeerd bestuurssecretariaat dat de landelijke
Vierhoek en het uitvoeringsorgaan bewaken en beveiligen inhoudelijk voorbereidt en
ondersteunt.

• Voortbouwend op het in het versterkingstraject ingerichte en goed functionerende Multidisciplinair
Platform Bewaken en Beveiligen, wordt het door de Commissie voorgestelde gezamenlijke
Kenniscentrum bewaken en beveiligen ingericht. Dit Kenniscentrum moet de functie van
het huidige multidisciplinaire platform uitbouwen en gaan fungeren als expertiseplatform
voor het gehele stelsel.

• Een dashboard bewaken en beveiligen wordt ingericht. In dit dashboard wordt in elk geval een landelijk
dreigingsbeeld, een landelijk overzicht van de casuïstiek, een overzicht van ingezette
en beschikbare capaciteit en een innovatie- en ontwikkelingsagenda opgenomen.

• Bestendiging van de opschalingsstructuur voor grote, complexe, regio-overstijgende
zaken.

• Verbetering en versterking in de informatieprocessen binnen de politie.

• Versterking van de weerbaarheid van functionarissen die te maken kunnen krijgen met
bedreigingen.

• Ten aanzien van te beveiligen personen:

o ◦ Het betrekken van deze personen bij de uitvoering van het beveiligingsconcept met
inachtneming van de inzet om te komen tot standaard beveiligingspakketten;

o ◦ Psychosociale (na)zorg structureel – waar noodzakelijk – onderdeel maken van het
beveiligingspakket;

o ◦ Vergroting transparantie in de communicatie en aanstelling van een vast aanspreekpunt.

• Defensie levert nu al substantieel bijstand aan het stelsel in de vorm van bijvoorbeeld
technische ondersteuning. Verkend zal worden op welke wijze de samenwerking met Defensie
kan worden versterkt. Dit is in aanvulling op de wettelijke taken van de KMar op het
gebied van object- en persoonsbeveiliging en de mogelijkheid om beveiligingsopdrachten
in bijstand aan de politie uit voeren.

• Met grote urgentie onderzoek doen naar de noodzaak voor een betere informatiepositie
en informatiebeheer binnen het stelsel bewaken en beveiligen. Het stelsel moet qua
informatiepositie meer «aan de voorkant» van het proces komen. Omdat zorgvuldigheid
van het grootste belang is ondersteun ik het voorstel van de Commissie om een juridisch
onderzoek uit te voeren naar de vraag of en in hoeverre de wettelijke bevoegdheden
voor informatieverzameling ten behoeve van bewaken en beveiligen moeten worden verruimd.
In dit onderzoek zal ik de door de Commissie Bos genoemde elementen meenemen, te weten
de mogelijkheden voor stelselmatig onderzoek in publiek toegankelijke bronnen, informatie
die ten behoeve van bewaken en beveiligen beschikbaar moet komen buiten en na afronding
van het opsporingsonderzoek en de aanbevelingen van de Commissie Van den Haak uit
2002. Op basis van dit onderzoek zal ik uw Kamer informeren over de noodzaak en mogelijkheid
van verruiming van wettelijke grondslagen voor betrokken partners op het terrein van
informatieverzameling voor bewaken en beveiligen.

• Onderzoek naar mogelijke samenwerking met en inschakeling van de particuliere sector.
Ik deel met de Commissie Bos dat het wenselijk is te onderzoeken in welke mate de
particuliere sector kan bijdragen aan de ontwikkeling en inzet voor bepaalde taken
binnen beveiligingsconcepten. Ik heb de Taskforce dan ook gevraagd bij de ontwikkeling
van beveiligingsconcepten de expertise van de particuliere sector mede te betrekken
en daarnaast te verkennen wat de juridische mogelijkheden en voorwaarden zijn om particuliere
beveiligingsbedrijven in te zetten bij het mogelijk uitvoeren van afgebakende taken
binnen een beveiligingsconcept.

Interne scheiding NCTV tussen de operationele rol en zijn verantwoordelijkheid voor
het stelsel als geheel

De Minister van Justitie en Veiligheid is zowel stelselverantwoordelijke als het gezag
voor het Rijksdomein. Deze taken zijn gemandateerd aan de NCTV in het Organisatiebesluit
Justitie en Veiligheid4. De NCTV oefent daarmee namens de Minister van Justitie en Veiligheid het gezag uit
op het Rijksdomein van het stelsel en is daarnaast verantwoordelijk voor het onderhouden
en ontwikkelen van het stelsel als geheel. De Commissie Bos stelt vast dat de beide
taken van de NCTV de facto intern NCTV zijn belegd bij een functionaris, de Coördinator
Bewaken en Beveiligen (CBB). Tegelijkertijd concludeert de Commissie dat, gezien de
huidige en te verwachten toekomstige drukte en de dagelijkse operationele uitvoering
in combinatie met de politieke, parlementaire en beleidsmatige taken die hieruit voortvloeien,
de twee taken niet langer bij een functionaris belegd kunnen worden. De Commissie
adviseert deze beide taken intern in de organisatie van de NCTV te scheiden. Ik onderschrijf
dit advies en zal daar uitvoering aan geven. Dit betekent dat de directeur bewaken
en beveiligen binnen de NCTV verantwoordelijk is voor het stelsel bewaken en beveiligen
en de CBB voor de operationele taken van de NCTV in het Rijksdomein.

Conclusie

De uitwerking met voorrang van bovenstaande aanbevelingen en van voorstellen voor
onderzoeken van de Commissie Bos betekent nadrukkelijk niet dat ik de andere aanbevelingen
van de Commissie naast mij neerleg. Ik streef er om die reden naar uw Kamer in het
eerste kwartaal van 2022 nader te informeren over de uitwerking van bovenstaande aanbevelingen,
alsmede de uitwerking van de overige aanbevelingen van de Commissie Bos. In de nadere
opvolging van de aanbevelingen moet duidelijk worden hoe de noodzakelijke aanpassingen
zich verhouden tot de recente versterkingen in capaciteit en kwaliteit, zoals de extra
financiering die is opgenomen in de structurele investering in de aanpak van ondermijning5. In dat kader en met het oog op een solide basis onder het stelsel zullen nadere
voorstellen voor versterking worden bezien.

Zoals ik – tot slot – in mijn brief aan uw Kamer van 27 oktober jl. benoemde is de
Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) gevraagd om te onderzoeken welke lessen getrokken
kunnen worden uit de beveiligingssituaties van de broer, de toenmalig advocaat en
de vertrouwenspersoon van de kroongetuige in het Marengo-proces5. Het is voorzien
dat ook daaruit conclusies en aanbevelingen kunnen voortkomen ten aanzien van het
stelsel bewaken en beveiligen.

Ik zal daar dan ook met uw Kamer over in gesprek gaan. De aanbevelingen van de Commissie
Bos die raken aan het stelsel getuigenbescherming zullen in samenhang met de uitkomsten
van het onderzoek van de OVV worden beoordeeld.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus