Brief regering : COP26 verklaring Aligning International Public Support for the Clean Energy Transition

Nr. 202 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2021

Op dit moment vindt in Glasgow de COP26 plaats onder voorzitterschap van het Verenigd
Koninkrijk. Zoals gebruikelijk doen landen op de COP beloftes door het ondertekenen
van verklaringen. Op 4 november, tijdens Energy Day, heeft het Verenigd Koninkrijk
de COP26 verklaring voor het in lijn brengen van internationale overheidssteun met
de groene energie transitie» («de verklaring») gepresenteerd.

Het demissionaire kabinet heeft deze verklaring bestudeerd en is alles afwegende tot
de conclusie gekomen dat Nederland de bovengenoemde verklaring wil ondertekenen, rekening
houdend met de interpretatie en aandachtspunten zoals geschetst in deze brief. Dit
betekent dat het kabinet met het buitenlandinstrumentarium prioriteit zal geven aan
de transitie naar een groene energievoorziening en in 2022 zal werken aan nieuw beleid
voor het beëindigen van internationale overheidssteun aan de fossiele energie sector,
in het bijzonder voor wat betreft de exportkredietverzekering (ekv). De inzet is dit
voor eind 2022 te implementeren. In gesprek met stakeholders zal gekeken worden wat
haalbaar en nodig is voor een groene transitie met behoud van banen en kennis in Nederland
en een duurzame, betrouwbare en betaalbare energievoorziening in ontwikkelingslanden.

In deze brief ga ik nader in op deze verklaring en wat deze voor Nederland betekent.
Hiermee kunt u deze brief tevens lezen als een appreciatie van de gewijzigde motie
van het lid Van der Lee, die is ingediend bij de begroting van Economische Zaken en
Klimaat van 4 november jl. (Kamerstuk 35 925 XIII, nr. 40), waar uw Kamer om verzocht heeft. Tevens komt deze brief tegemoet aan het verzoek
van de commissie voor Financiën van 5 november jl. voor een brief over het bericht
inzake kopgroep einde investeringen in fossiele energie. U ontvangt deze brief mede
namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de Minister
van Economische Zaken en Klimaat en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat.

In het onderstaande zal ik eerst ingaan op de vergroening van internationale financiering,
vervolgens op de COP26 verklaring, dan op de ondertekenaars, vervolgens op de impact
op het Nederlandse bedrijfsleven en op ontwikkelingslanden en tot slot op ondersteuning
van de benodigde transitie.

Vergroening internationale financiering

De verklaring beoogt internationale overheidssteun te prioriteren richting groene
energie. Specifiek committeren ondertekenaars zich aan het beëindigen van nieuwe directe
overheidssteun voor de internationale unabated fossiele energie sector voor het einde van 2022, met uitzondering van beperkte en
duidelijk gedefinieerde omstandigheden die consistent zijn met 1,5°C opwarming en
de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs.1

Binnen multilaterale banken zet Nederland zich al in op zo ambitieus mogelijke klimaatfinancieringsdoelstellingen
en uitfasering van financiering van fossiele brandstoffenprojecten. Nederland heeft
binnen multilaterale banken een «nee, tenzij» benadering, waarbij met behulp van uitzonderingsgronden
positie wordt bepaald.2 Nederland heeft hierbij ook aandacht voor de belangrijke rol die de multilaterale
banken hebben in het opschalen van financiering en het wegnemen van investeringsbarrières
voor groene investeringen in ontwikkelingslanden.

Eerder heeft het kabinet met de kamerbrief «Internationaal financieren in perspectief:
kansen pakken, resultaten boeken» (Kamerstuk 34 952, nr. 44, 14 februari 2019) reeds het instrumentarium voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking
(BHOS) vergroend door ontwikkeling van duurzame energie te stimuleren en het gebruik
van fossiele brandstoffen geleidelijk af te bouwen, in lijn met de doelen van het
Klimaatakkoord van Parijs en de SDG-agenda. Er zal bezien worden of het BHOS-instrumentarium
naar aanleiding van deze verklaring verdere aanpassing behoeft.

Een ander financieringsinstrument is de ekv, waarmee export van Nederlandse exporteurs
wordt ondersteund door de betalingsrisico’s te verzekeren daar waar de private markt
dit niet oppakt. De Staat doet zelf geen investeringen, maar verzekert investeringen
van private partijen in allerlei sectoren. De ekv is een kostendekkende voorziening
omdat de ontvangen premies toereikend zijn om de betalingsrisico’s op te vangen.

Het kabinet heeft verschillende maatregelen genomen om de ekv te vergroenen. Allereerst,
zijn er meetmethodieken ontwikkeld waardoor er beter inzicht is in het aandeel groen
en fossiel in de ekv-portefeuille. Daarnaast zijn er ruimere dekkingsmogelijkheden
voor groene transacties en is een pilot gestart voor de acceptatie van risicovollere
groene transacties (Kamerstuk 26 485, nr. 338, 16 november 2020). Ook is ingezet op het verzekeren van fondsen met een specifieke
focus op klimaatgerelateerde projecten zoals Climate Investor One.

Projecten gerelateerd aan kolen (hele keten) en onconventionele winningsmethoden als
fracking en technieken als routine flaring zijn reeds uitgesloten van ekv-steun. Dit geldt nog niet voor andere transacties
in de fossiele keten. In mei 2021 heeft het kabinet daarover een verkenning (Kamerstuk
26 485, nr. 367, 12 mei 2020) naar uw Kamer gestuurd met overwegingen om de ekv verder in lijn te
brengen met de klimaatdoelen van Parijs. Hierin wordt beschreven wat de mogelijke
elementen zijn van een afbouwpad voor fossiele transacties. Het ambitieniveau daarvan
is door het demissionaire kabinet aan het volgende kabinet gelaten. Het huidige ekv
beleid is niet in lijn met de COP26 verklaring, waardoor er aanvankelijk niet meteen
voor gekozen is de verklaring te tekenen.

Verder heeft het kabinet ingezet op afspraken in internationaal verband. In oktober
is in OESO en G20 verband bereikt dat internationale publieke financiering voor kolencentrales
beëindigd wordt. Daarnaast heeft Nederland met zes andere landen in april de Export
Finance for Future (E3F) coalitie opgericht. Naast het uitfaseren van steun aan fossiele
transacties, werkt de E3F coalitie aan het stimuleren van groene transacties (incentives),
gezamenlijke reporting (transparantie) en inzet in internationale fora. Nederland
organiseert op 24 november de tweede Summit van E3F en spant zich in om meer landen
bij de coalitie aan te laten sluiten.

COP26 verklaring

De COP26 verklaring ziet o.a. toe op het beëindigen van nieuwe directe overheidssteun
voor de internationale unabated fossiele energie sector voor het einde van 2022, met uitzondering van beperkte en
duidelijk gedefinieerde omstandigheden die consistent zijn met 1,5°C opwarming en
de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs.

Er wordt in de verklaring expliciet gesproken over de «fossiele energie sector». Dit
verwijst naar activiteiten in upstream (exploratie en exploitatie van olie en gasvelden) en midstream (transport, opslag, productie, verwerking). Verschillende downstream (gebruik van fossiele brandstoffen of inzet als grondstof) activiteiten vallen niet
onder de energiesector en kunnen gewoon verzekerd blijven worden. Voorbeelden hiervan
zijn de financiering van een staalfabriek, de petrochemische sector (voor productie
van o.a. plastic) of de transportsector (zoals bussen en sleepboten) die gebruik maakt
van fossiele brandstoffen. In deze gevallen is nog niet altijd een haalbaar alternatief
voor fossiele brandstoffen beschikbaar.

In de verklaring wordt expliciet gewezen op ruimte voor uitzonderingen, mits in lijn
met het 1,5°C doelstelling. Het IEA heeft in haar net zero
roadmap aangegeven dat nieuwe investeringen in nieuwe olie- en gasvelden niet passen in het
1,5°C scenario. Activiteiten gerelateerd aan exploratie en exploitatie van nieuwe
olie- en gasvelden kunnen in de regel conform de verklaring dus niet meer verzekerd
worden.

Hoewel de uitzonderingen niet nader zijn gedefinieerd, biedt onze positiebepaling
in het beleid van Invest International en de multilaterale banken handvaten. Hier
hanteert Nederland immers reeds uitzonderingsgronden. Een voorbeeld is het verzekeren
van fossiele noodenergie-infrastructuur, waarvan een land alleen in noodgevallen voor
de energiezekerheid gebruik maakt, zoals back-up generatoren.

Verder spreekt de verklaring over «unabated» energie sector (in het Nederlands «ongemitigeerd»). Technieken als Carbon Capture
Utilisation and Storage (CCUS) staan algemeen te boek als abated. Internationale overheidssteun voor fossiele projecten die hun emissies afvangen
of compenseren zou dus mogelijk zijn.

Tot slot zijn er nog activiteiten die indirect een relatie hebben met de fossiele
energie sector, maar daar geen deel van uitmaken en daarom niet onder de reikwijdte
van de verklaring vallen. Dit is een heel diverse restcategorie. Er kan hier bijvoorbeeld
worden gedacht aan het uitbaggeren van een haven waarin ten dele ook fossiele brandstoffen
worden getransporteerd.

Een ander vraagstuk is in hoeverre de verklaring van toepassing is op de belangenbehartiging
van het Nederlandse bedrijfsleven door het Nederlandse postennetwerk in het buitenland.
Voor het gelijke speelveld is overleg met de ondertekenaars hierover noodzakelijk.
Het kabinet acht het van belang dat het Nederlandse bedrijfsleven kan blijven rekenen
op generieke ondersteuning door het postennetwerk. Daarbij wordt ingezet op het versnellen
van de energietransitie en op klimaatadaptatie.

Bij de presentatie van de verklaring is aangegeven dat de ondertekenaars bij de implementatie
tot een diverse aanpak kunnen komen. Het is de inzet van het Verenigd Koninkrijk om
na een jaar, mede na eerste ervaringen, aan een verdere gezamenlijke aanpak te gaan
werken.

Ondertekenaars COP26 verklaring

Op dit moment hebben 26 landen en instellingen de verklaring ondertekend.3 Het is mogelijk dat landen en partijen op een later moment alsnog de verklaring ondertekenen.
Vanuit het perspectief van een eerlijk speelveld wordt hier een goede stap gezet,
omdat een aantal landen met grote exportkredietportefeuilles getekend hebben, zoals
het Verenigd Koninkrijk, Canada, Italië, en de Verenigde Staten Tegelijkertijd ontbreekt
een aantal grote Europese spelers, en ontbreken de Aziatische (Japan, Korea) en BRIC
landen die verantwoordelijk zijn voor het grootste deel van de internationale publieke
financiering van fossiele projecten. Het spreekt voor zich dat het van groot belang
is dat zo veel mogelijk landen mee tekenen om te komen tot een gelijk speelveld. Nederland
zal zich hier ook voor inzetten, onder andere via de E3F coalitie.

Ten aanzien van E3F geldt dat Nederland inzet op het verbinden van beide initiatieven.
Het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Zweden nemen reeds deel aan beide initiatieven.
De inzet is de E3F coalitie verder uit te breiden met de ondertekenaars van de COP26
verklaring, maar mogelijk ook met landen die de COP verklaring niet tekenen. De E3F
coalitie is een ministerieel initiatief en is zoals boven beschreven breder dan de
COP26 verklaring, maar de doelstelling is hetzelfde: zoveel mogelijk landen meekrijgen
in het integreren van klimaatdoelen in de publieke exportfinanciering en zo het klimaat
én het gelijk speelveld verbeteren.

Ook de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO heeft, net als enkele ontwikkelingsbanken
uit andere landen, de verklaring ondertekend. Het beleid van FMO is al in lijn met
de verklaring en bovendien worden publieke investeringsinstellingen expliciet benoemd
in de verklaring. Het investeringsbeleid van Invest International is ook reeds in
lijn met de verklaring.

Impact op het Nederlands bedrijfsleven

Nederland heeft door haar historische uitgangspositie met een grote haven, sterke
maritieme sector en ervaring en kennis in de fossiele energie industrie, ook in internationaal
perspectief, een relatief groot aandeel fossiel in de ekv-portefeuille. Het is duidelijk
dat om de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs te halen deze fossiele activiteiten
zullen worden afgebouwd. Met de verklaring wordt de transitie binnen de Nederlandse
export echter sterk versneld. Dit heeft een aantal gevolgen.

Eind 2020 is de ekv-portefeuille doorgelicht op het aandeel fossiel. Op basis van
het obligo (totaal aan verplichtingen) per 31-12-2020 is 26% van de portefeuille geclassificeerd
als fossiel. Het CBS berekende dat de ekv in de periode 2018–2020 heeft bijgedragen
aan 5.900 arbeidsjaren door het verzekeren van fossiele transacties. In die periode
heeft de fossiele ekv dus gemiddeld bijgedragen aan 1.967 banen per jaar.

Voor een aanzienlijk deel van de fossiele transacties zal het conform de verklaring
vanaf eind 2022 niet meer mogelijk zijn om ekv-dekking te krijgen. Voor transacties
gerelateerd aan kolen, onconventionele winningsmethoden en -technieken is dat nu al
niet meer mogelijk. Andere fossiele projecten die conform de verklaring vanaf eind
2022 niet meer door de ekv gedekt kunnen worden, zijn projecten rond het ontginnen
van olie- en gasvelden (upstream omvat 67% van de fossiele ekv portfolio eind 2020). Voor de Nederlandse exportsector
gaat dit bijvoorbeeld om baggerwerkzaamheden voor de fossiele energie sector, offshore
infrastructuur voor het transport van aardgas vanuit de zeebodem naar een LNG fabriek
en constructieschepen met kranen om olie- en gaspijpleidingen aan te leggen. De Nederlandse
aannemerij, maritieme sector en toeleveranciers zullen in enige vorm hierdoor geraakt
worden. Deze bedrijven kunnen risicovolle transacties immers niet meer verzekeren
bij de Nederlandse publieke ekv.

In midstream (17% van de fossiele ekv portfolio eind 2020) gaat het bijvoorbeeld om transport
of infrastructuur voor LNG verwerkende industrie en leveringen zoals afsluitkleppen
en waterzuiveringsinstallaties aan olieraffinaderijen. Hiervoor moet nader bepaald
worden wat wel en niet onder de verklaring past.4 Zoals hierboven gesteld, is er conform de verklaring bijvoorbeeld ook ruimte voor
het verzekeren van transacties met technieken als CCUS, in de petrochemische industrie
en blijft het mogelijk om schepen te verzekeren die worden aangedreven door fossiele
brandstoffen.

Indien Nederlandse partijen voor bovengenoemde projecten geen gebruik meer kunnen
maken van de ekv en belangrijke buitenlandse partijen waarmee zij concurreren wel,
betekent dit een verslechtering van hun internationale concurrentiepositie. In het
ideale geval vinden ze andere (groene) projecten om het verlies aan fossiele projecten
te compenseren maar deze overgang kost tijd. Bedrijven kunnen op korte termijn orders
verliezen aan concurrenten in andere landen die de verklaring vooralsnog niet hebben
getekend en wel gebruik kunnen maken van de ekv. Deze bedrijven moeten hun strategie
hierop aanpassen bijvoorbeeld door te reorganiseren, meer risico te nemen en/of andere
contracten af te sluiten met hun afnemers. Tegelijkertijd schept de energietransitie
nieuwe kansen voor bedrijven.

Het is vanwege de concurrentiepositie van belang om met deze sectoren te kijken naar
wat nodig is om een omslag te maken waarbij zoveel mogelijk kennis en banen behouden
blijven en de concurrentiepositie in potentiële (groene) groeimarkten te versterken.
Het kabinet wil daarom actief met stakeholders in gesprek om de transitie mogelijk
te maken.

Ook is het van groot belang voor een gelijk speelveld dat zoveel mogelijk andere landen
de verklaring ondertekenen, vooral in Europa en Azië waar grote concurrenten van de
Nederlandse sector zich bevinden. Er bestaat de verwachting dat in elk geval in Europa
meerdere landen nog gaan volgen. Het kabinet is ervan overtuigd dat de richting onvermijdelijk
is, maar het tempo verschilt nog te veel tussen landen. Door een actieve Nederlandse
inzet in internationale fora, samen met de COP26 ondertekenaars en de E3F coalitie,
zullen we ons inzetten zoveel mogelijk landen te overtuigen van de noodzaak om het
tempo te versnellen waarmee zij hun publieke exportsteun in lijn brengen met de klimaatdoelen
en best practices hieromtrent delen.

Impact op ontwikkelingslanden

Het Internationaal Energie Agentschap schat dat het 1,5 graden klimaatdoel vereist
dat mondiale investeringen in schone energie verdrievoudigen naar USD 4 biljoen per
jaar in 2030, waarvan het grootste deel in ontwikkelingslanden en opkomende economieën
(World Energy Outlook 2021). Het IEA wijst op ongeëvenaarde marktkansen voor sectoren
als wind, zon, energie-opslag en waterstof (geschat op cumulatief USD 27 biljoen tot
2050). Diverse lage- en midden-inkomenslanden, met name in Afrika, zijn nog onvoldoende
voorbereid op de mondiale energietransitie en slagen er niet in om de benodigde investeringen
aan te trekken. Daardoor zijn duurzame energieoplossingen ondanks de mondiale prijsdoorbraken
nog niet overal haalbaar.

Met klimaatfinanciering steunt Nederland ontwikkelingslanden op substantiële schaal
om de transitie naar duurzame energie voor iedereen mogelijk te kunnen maken. Het
kabinetsbeleid heeft tot doel om in 2030 in totaal 50 miljoen mensen toegang tot hernieuwbare
energie te bieden. Nog steeds hebben 760 miljoen mensen mondiaal geen elektriciteit
en koken 2,6 miljard mensen op zwaar vervuilend houtvuur.

Bij de klimaattop in Glasgow lanceerde Nederland met het Verenigd Koninkrijk het nieuwe
hernieuwbare energie integratie programma van het Climate Investment Funds, dat landen
helpt hun energiesystemen voor te bereiden op hoge aandelen variabele hernieuwbare
energiebronnen, zoals zon en wind. Ook ondertekende Nederland de verklaring «wereldwijde
transitie van kolen naar schone stroom» en heeft de Nederlandse diplomatie zich ingezet
in aanloop naar de klimaattop om zoveel mogelijk grote ontwikkelingslanden te laten
aansluiten bij deze transitie.

De dialoog met ontwikkelingslanden over de energietransitie blijft van groot belang,
niet alleen ten aanzien van investeringen in duurzame energievoorziening, maar ook
voor de olie en gasplannen. In het Production Gap Report 2021 waarschuwen UNEP en
internationale denktanks dat de huidige fossiele brandstoffen-productieplannen van
overheden meer dan twee keer zo groot zijn als de verwachte vraag in een 1,5 graden
scenario. De implicaties hiervan zijn vooralsnog onduidelijk.

Ondersteuning transitie

Het bedrijfsleven toont zich al langere tijd welwillend om mee te denken over een
geleidelijke afbouw van ekv-steun aan fossiele projecten en heeft daarbij gewezen
op de rol die aanvullend overheidsbeleid zou kunnen spelen om verlies aan banen en
export te mitigeren. De eventuele mogelijkheden en modaliteiten verdienen nader onderzoek
binnen het tijdsbestek tot eind 2022. Op exportmarkten blijft het belangrijk om het
bedrijfsleven in de energietransitie te ondersteunen met economische diplomatie (handelsmissies
kabinet, excellente dienstverlening door ambassades en een optimaal instrumentarium
van de RVO). De financieringsmogelijkheden vanuit Invest International en het groene
verzekeringsaanbod van de ekv kunnen daarbij een belangrijke rol vervullen.

De transitie naar een klimaat neutrale economie is uitdagend, maar biedt ook veel
kansen voor nieuw duurzaam verdienvermogen en werkgelegenheid. Nederland heeft de
ambitie en de kans om de (Europese) vestigingsplaats te zijn voor duurzame (basis)industrie.
Belangrijke randvoorwaarden hiervoor zijn aanwezig: van een hoogopgeleide technische
beroepsbevolking tot een gunstige geografische ligging voor verhandeling en transport
van industriële grondstoffen en goederen.5

Het kabinet zet in op een balans tussen enerzijds borgende en anderzijds faciliterende
instrumenten voor de groene transitie van de industrie. Naast borgende maatregelen,
zoals de CO2 heffing, zijn er diverse stimuleringsmiddelen beschikbaar om de industriële verduurzaming
te bevorderen, zoals de SDE++, DEI, HER+ en VEKI. Op die manier wordt continu gewerkt
aan nieuwe manieren om de verduurzaming van de industrie te versnellen.

Groene export komt mede tot stand door een succesvolle groene transitie in Nederland,
waar een goed klimaat heerst voor de ontwikkeling van groene technieken. Om de ontwikkeling
van export te stimuleren is recent de groendekking geïntroduceerd. Investeringen in
vergroening door bijvoorbeeld nieuwe technologieën zijn vaak een stuk risicovoller.
Door de groendekking wordt het eenvoudiger gemaakt voor exporteurs om een lening te
krijgen, en daarmee het vergroeningsproces te versnellen.

Het kabinet blijft zoeken naar mogelijkheden om bedrijven te ondersteunen bij groene
exporttransacties. Hierbij zijn ook internationale afspraken over de ekv relevant.
Groene projecten zijn vaak nog duurder, en hebben daarom in de financiering baat bij
langere looptijden. Binnen de EU en de OESO spant Nederland zich in voor aanpassingen
in de zogenaamde OESO-consensus om bedrijven beter te kunnen ondersteunen bij groene
transacties.

Tot slot zal gekeken worden naar de mogelijkheden die het Europese klimaatbeleid biedt.
Hier gaat het bijvoorbeeld om het recent opgerichte Innovatiefonds en het «Fit for
55» pakket. Deze Europese maatregelen kunnen mogelijk een bijdrage leveren aan de
groene transitie van de Nederlandse exportsector.

Conclusie

Zoals bekend spant het kabinet zich in COP26 tot een succes te maken met een ambitieuze
uitkomst op mitigatie, adaptatie en financiering. In de context van de internationale
overheidssteun aan de fossiele energie sector hecht Nederland daarbij aan een zorgvuldig
traject ten aanzien van de effecten op klimaat, economie en ontwikkelingslanden. Hiervoor
is overleg nodig met stakeholders, waaronder de bedrijven die geraakt worden door
de veranderingen. De in de verklaring van Glasgow gestelde deadline van eind 2022
is voor deze gewenste zorgvuldigheid zeer ambitieus.

Tegelijkertijd vindt het kabinet het van belang dat zo veel mogelijk landen zich aansluiten
bij de verklaring ten behoeve van het klimaat en het gelijk speelveld. Nederland zal
zich hier diplomatiek voor inspannen.

Alles afwegende zet het kabinet er op in de internationale overheidssteun aan de fossiele
energiesector voor eind 2022 te beëindigen. Daarmee kan Nederland de verklaring dus
ondertekenen. Van belang is daarbij dat een transitie vormgegeven kan worden die haalbaar
is, met behoud van kennis en banen, en rekening houdend met de effecten op de minst
ontwikkelde landen. Het komend jaar zal dus benut worden om met de betrokken sectoren
tot een zorgvuldige implementatie te komen.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief