Brief regering : Reactie op verzoek commissie over het plan van aanpak voor de beleidsdoorlichting van artikel 5 (Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen)

Nr. 73
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2021

Op 15 september jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over het plan van aanpak voor de
beleidsdoorlichting van artikel 5 van begroting IX, exportkredietverzekeringen, -garanties
en investeringsverzekeringen (Kamerstuk 31 935, nr. 72). Naar aanleiding van deze brief heeft uw vaste commissie voor Financiën een aantal
vragen en opmerkingen voorgelegd. Met deze brief beantwoord ik uw vragen en ga ik
tevens in op de wijze waarop de opmerkingen in de beleidsdoorlichting worden verwerkt.

1. Herverzekering van leverancierskredieten (HuLk)

Uw commissie onderschrijft het belang van een aparte evaluatie van de crisismaatregel
Herverzekering Leverancierskredieten (HuLK), maar zou graag een toelichting ontvangen
op de vraag of er effecten zijn voorzien voor de beleidsdoorlichting van artikel 5
als geheel.

De evaluatie van de HuLK staat los van de beleidsdoorlichting van artikel 5 en ik
voorzie geen effecten van deze evaluatie op de beleidsdoorlichting. Hoewel de HuLK
onder artikel 5 van begroting IX valt, behoort dit instrument niet tot de noemer van
de exportkredietverzekeringsfaciliteit. Anders dan het reguliere instrumentarium onder
artikel 5 richtte deze crisismaatregel zich namelijk niet alleen op export, maar ook
op binnenlandse transacties. Daarmee had deze crisismaatregel een breder karakter
dan de doelstelling van artikel 5. Daarnaast betrof het verzekering van kortlopende
risico’s (vaak 90 dagen), terwijl de activiteiten onder artikel 5 zich met name richten
op (middel) langetermijnrisico’s (> 2 jaar). HuLK was bovendien een herverzekeringsprogramma
met commerciële verzekeraars, terwijl de Staat met de ekv zelf rechtstreeks als verzekeraar
opereert. Naast de verzekeringstechnische verschillen zijn de meeste risico’s onder
de HuLK normaliter uitgesloten van dekking door de Staat. In 2020 en 2021 is verzekering
van deze risico’s mogelijk gemaakt door het Tijdelijk Staatsteunkader en het tijdelijk
opschorten van het gebruikelijke verbod in de «Mededeling Kort» om risico’s korter
dan twee jaar op EU-lidstaten en andere hoge-inkomenslanden te verzekeren. Door dit
juridisch kader is er in feite een scheiding tussen beide markten, waarbij in deze
laatste markt doorgaans geen rol is weggelegd voor de Staat.

2. Beleid en uitvoering van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv)

Uw commissie ziet een duidelijk beschreven verdeling tussen (de verantwoordelijke
partijen voor) beleid en uitvoering en is van mening dat een heldere scheiding van
resultaten ten aanzien van beleid en uitvoering wenselijk is. Ook ziet uw commissie
graag een verdere specificering van de indicatoren die worden gebruikt om te komen
tot een oordeel over de uitvoering.

Binnen de exportkredietverzekeringsfaciliteit is naast zuiver beleid en uitvoering
ook sprake van interactie tussen beleid en uitvoering. Het internationale beleidskader
dat de voorwaarden specificeert waartegen overheden exportkredietverzekeringen mogen
aanbieden (de «arrangement») is een voorbeeld van zuiver beleid. Ook het Nederlandse
beleidskader dat de voorwaarden specificeert waartegen ADSB exportkredietverzekeringen
mag verstrekken en de wijze waarop ADSB wordt vergoed is zuiver beleid. Het Nederlandse
beleidskader geeft invulling aan het internationale beleidskader, maar is op onderdelen
zoals mvo en vergroening ambitieuzer. Daarnaast is er sprake van zuivere uitvoering;
ADSB kan op basis van een volmacht zelfstandig verzekeringen afhandelen die volledig
binnen vooraf vastgestelde kaders passen. Er zijn echter ook situaties waarin uitvoering
en beleid in elkaar overlopen. Aanvragen voor grotere bedragen of die niet geheel
binnen de vooraf gestelde kaders passen, vallen niet onder de volmacht van ADSB. Hierover
neemt de Staatssecretaris van Financien een besluit, in overleg met de Minister van
BHOS. De beleidsafdeling controleert in dat geval de kredietbeoordeling door ADSB.

In de beleidsdoorlichting ga ik in op beleid, uitvoering door ADSB en het terrein
waar beleid en uitvoering elkaar raken. Een strikte scheiding tussen resultaten van
beleid en uitvoering is daarbij niet goed mogelijk door de interactie die tussen beide
plaatsvindt. Zo is de export die tot stand komt met ekv bijvoorbeeld niet uit te splitsen
naar een resultaat van beleid of uitvoering, maar dragen beide hier in onderlinge
samenhang aan bij. Dit neemt niet weg dat ik in de beleidsdoorlichting waar mogelijk
en relevant een onderscheid zal maken tussen beleid en de uitvoering door ADSB. Zo
zal ik bij de evaluatie van de beleidsmatige aandachtspunten – zoals bijvoorbeeld
het vergroten van de toegankelijkheid van de ekv voor het MKB – per aandachtspunt
apart ingaan op enerzijds de inzet die hier vanuit beleid op is gepleegd en anderzijds
de uitvoering die ADSB hieraan heeft gegeven. Om het functioneren van ADSB verder
te evalueren zal ik de klanttevredenheid over ADSB door een externe partij laten toetsen
middels enquêtes. Ook zal ik onderzoeken in hoeverre ADSB de resultaatafspraken die
met de Staat zijn gemaakt in de vergoedingsovereenkomst heeft behaald. Dit wordt regulier
gemonitord.

3. Additionaliteit

Uw commissie maakt uit de brief op dat er sinds de beleidsdoorlichting uit 2016 geen
maatregelen zijn genomen om de additionaliteit van de ekv feitelijk vast te stellen.
Dit zou echter een onjuiste conclusie zijn. In de vorige beleidsdoorlichting werd
geconcludeerd dat het aannemelijk is dat de mate van de additionaliteit van de ekv
aanzienlijk is, maar dit kon niet methodologisch worden vastgesteld. Om dit nader
te onderzoeken is na afloop van de beleidsdoorlichting een werkgroep opgericht met
vertegenwoordigers van het CPB, het CBS en het Ministerie van Financiën. In deze werkgroep
zijn beschikbare data voor het bestuderen van de additionaliteit bekeken en zijn diverse
aanvliegroutes voor het vaststellen van additionaliteit bestudeerd. De werkgroep heeft
uiteindelijk geconcludeerd dat het niet goed mogelijk is om de mate van additionaliteit
van de ekv verder aan te tonen. Belangrijk daarbij is dat er doorgaans geen «counterfactual»
is, dat wil zeggen dat er geen vergelijkbare transacties zijn die zonder ekv tot stand
zijn gekomen. Bovendien is het aantal transacties met ekv-dekking relatief beperkt
en zijn transacties sterk geconcentreerd in een beperkt aantal sectoren, zodat er
een gebrek aan data is om goede statistische analyses mee te kunnen uitvoeren.

In deze beleidsdoorlichting zal ik op basis van de huidige beschikbare data en literatuur
opnieuw bekijken of er methodologisch mogelijkheden zijn om de mate van additionaliteit
van de ekv vast te stellen en zal ik bezien in hoeverre de beperkingen die in de werkgroep
zijn geconstateerd nog steeds aan de orde zijn. In dit kader is ook relevant dat het
CPB recent onderzoek heeft gedaan naar de ekv. Daarin probeerden zij opnieuw de additionaliteit
vast te stellen door een effect van ekv op exporten (in internationale context) te
meten. Dit onderzoek is niet gepubliceerd, wegens statistische problemen en een gebrek
aan data. Ik zal met het CPB in gesprek gaan over de aard van de beperkingen en verkennen
of er ondanks alle beperkingen en het reeds gedane onderzoek nog mogelijke aanknopingspunten
zijn om de mate van additionaliteit in de toekomst vast te kunnen stellen.

4. Indicatoren

Ten aanzien van de beleidsmatige aandachtspunten binnen de ekv heb ik aangegeven mij
voor de doeltreffendheid onder meer te baseren op meetbare indicatoren. Uw commissie
ontvangt op termijn graag een overzicht van de indicatoren die daadwerkelijk gebruikt
gaan worden en hoe deze zijn gewogen/geïnterpreteerd. In het plan van aanpak heb ik
al een aantal voorbeelden gegeven van beschikbare data die ik zal gebruiken. Dit betreft
het aantal groene transacties, fossiele transacties en transacties van het MKB. Ik
zal de komende tijd – in samenwerking met ADSB – verkennen of en zo ja welke aanvullende
data beschikbaar zijn en uw commissie hier nader over informeren.

5. Bedrijfseconomische resultaatbepaling (BERB)

Uw commissie geeft aan dat het niet duidelijk is wat de scope is van de bedrijfseconomische
resultaatbepaling (BERB) en of het alleen het beleid, de uitvoering of beide omvat.

De gerealiseerde uitgaven en ontvangsten uit hoofde van de ekv laten een positief
saldo voor de Staat zien. Dit geeft echter geen volledig beeld, omdat er tegenover
de huidige premies ook verplichtingen staan die in de toekomst tot uitgaven in de
vorm van schade-uitkeringen kunnen leiden. In het BERB-model wordt wel rekening gehouden
met de verwachte toekomstige schades, zodat een beter beeld ontstaat van de kostendekkendheid
van het instrumentarium. In het BERB-model wordt niet alleen rekening gehouden met
de verwachte toekomstige schades, maar ook met de kosten van de uitvoering, zowel
bij uitvoerder ADSB als bij de betrokken ministeries. Hiermee sluit het model aan
bij de afspraken die in de zogeheten Arrangement – de internationale afspraken waaraan
het verstrekken van ekv moet voldoen – zijn gemaakt over de vereiste kostendekkendheid
van exportkredietverzekeringen. De BERB omvat dus zowel beleid («de keuzes wat verzekerd
wordt») als uitvoering.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief